Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes: Un développement paradoxal? Emmanuel BOR Bureau sous-régional pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre (ASRO WACA) Pôle - Stratégies de financement et finances publiques Dakar - 18 novembre 2009

CDMT et budgets-programmes: un développement paradoxal? Depuis la fin des années 1990: un fort développement des CDMT et BP en Afrique de l’Ouest et du Centre La nouvelle directive de l’UEMOA relative aux lois de finances (juin 2009) prépare une nouvelle avancée qui aura des impacts très importants. Au regard des difficultés rencontrées dans la mise en place des outils de programmation pluriannuelle et de gestion axée sur les résultats, peut-on parler d’un développement paradoxal? Depuis le milieu des années 1990, on constate un très fort développement des outils CDMT et BP en Afrique de l’Ouest et du Centre. En zone UEMOA, la nouvelle directive relative aux lois de finances adoptée en juin 2009 consacre une étape supplémentaire de ce processus en encadrant la révision à venir des lois organiques nationales relatives aux lois de finances, qui donneront à ces outils une véritable existence juridique et les placeront au cœur de la procédure budgétaire. Cependant, ce développement rapide s’accompagne aujourd’hui d’interrogations fortes et d’un besoin de clarification sur la nature exacte de ces instruments, sur leur statut, sur leur impact et leur opérationnalité actuelle.

Plan de la présentation CDMT et BP: concept unique ou instruments différents? Définitions et confusion Typologie des outils CDMT et BP: un développement paradoxal. Un développement rapide fondé sur des objectifs ambitieux Des contraintes fortes qui suscitent des évaluations inégales des expériences Dépasser le paradoxe: pistes pour mieux utiliser les instruments déjà existants. Une réforme budgétaire inachevée Trois pistes pour tirer un meilleur profit des outils existants

CDMT et budgets-programmes: définitions Définition du CDMT comme un processus (Banque Mondiale, 1998) Définition du budget-programme: ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre un action ou un ensemble d’actions auxquelles sont assortis: Des objectifs précis Des résultats attendus Des indicateurs Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

CDMT et budgets-programmes: une certaine confusion des termes Similarité des « budgets-programmes » des pays francophones d’Afrique de l’Ouest avec les CDMT (« MTEF ») des pays anglophones La notion de CDMT sectoriel vient ajouter à la confusion Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Critères pour clarifier les outils et proposition de typologie Les critères déterminants pour la typologie La terminologie utilisée (« CDMT » ou « Budget-Programme ») n’est pas un critère valable pour différencier les outils Proposition : utiliser une conjonction de 3 critères: Le périmètre couvert par l’outil Le type de classification budgétaire utilisé La prise en compte de la performance Proposition de typologie de base Source: PNUD/Pôle. Sanjeev Gupta, Robert Powel and Yongzhen Yang, 2005. “The Macroeconomic Challenges of Scaling Up Aid to Africa”, IMF Working Paper WP/05/179. [1] Bruno, Michael and William Easterly, 1998, “Inflation Crises and Long Run Growth”, Journal of Monetary Economics, Vol. 41, pp.3-26. Critères CDMT global CDMT sectoriel / Budget Programme Périmètre Budget de l’Etat Ministère ou ensemble de ministères Classification budgétaire Adm. / Eco. / Fonctionnelle Eco. / Programme Performance Informations absentes Informations détaillées (objectifs, indicateurs)

Typologie de la nouvelle directive de l’UEMOA relative aux lois de finances Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA Critères DPBEP DPPD Périmètre Secteur public Ministères, budgets annexes et comptes spéciaux Classification budgétaire Economique Programme Performance Informations absentes Résultats attendus et objectifs poursuivis sur chaque programme DPBEP: un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle DPPD: documents de programmation pluriannuelle des dépenses Secteur public, y compris les organismes publics: les collectivités locales, les établissements publics à caractère administratif et les organismes de protection sociale.

Le paradoxe du développement des CDMT et des Budgets Programmes La confrontation de deux types d’analyses sur les expériences nationales en matière d’outils de programmation à MT crée une situation qui peut être qualifiée de paradoxale: Un développement rapide des outils de programmation à moyen terme, qui se fondent sur des objectifs ambitieux. Des outils qui rencontrent des contraintes fortes et dont l’expérience suscite certaines évaluations très critiques. Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

La diffusion des CDMT s’est accélérée depuis la fin des années 1990 Pays d’Afrique subsaharienne disposant d’un CDMT Source: UNESCO, 2007 et PNUD/Pôle Ouganda 1992 Namibie 2000 Tchad 2005 Ghana 1996 Rwanda Maurice Malawi 1997 Bénin 2001 Sénégal Guinée Mauritanie 2003 Sierra Leone Mozambique Ethiopie 2004 Cameroun 2006 Afrique du Sud 1998 Swaziland RDC Gabon Zambie Lesotho Kenya Cap-Vert Nigeria Tanzanie Madagascar Niger 2007 Burkina Faso Mali Togo 2009 Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Des raisons fortes pour introduire des outils de programmation pluriannuelle Pour être crédible, le budget annuel doit prendre en compte certaines considérations pluriannuelles La perspective pluriannuelle est d’autant plus nécessaire que les marges budgétaires annuelles sont très faibles Les projections pluriannuelles ont une fonction de « signalisation » (signaling function) des changements de politique gouvernementale. Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale Depenses de transfert: ex Sécurité sociale Engagements: ex garanties Etat

La budgétisation par programmes: des objectifs ambitieux Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats Améliorer la lisibilité du Budget de l’Etat Renforcer le lien entre les stratégies nationales de développement, les politiques sectorielles et le Budget de l’Etat Augmenter l’efficacité et l’efficience de l’action publique Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Les CDMT, des outils au service de l’aide   Stratégie macro-économique budgétaire qui prend en compte les différents scénarios possibles (y compris l’accroissement de l’aide) Vision unifiée de la programmation des politiques publiques Développement de stratégies sectorielles Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Des contraintes significatives pèsent pourtant sur le développement des CDMT   Problème d’instabilité de l’environnement économique et budgétaire et de la faible prévisibilité des financements extérieurs. Problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macro-économique. Question des conditions préalables Risque de non-alignement avec les processus nationaux Question du renforcement des capacités nationales et de la gestion des effectifs Problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macro-économique approuvé par le FMI pour les pays qui disposent d’un programme soutenu par le FMI. Or, d’une part le cadrage des programmes approuvés par le FMI n’est pas toujours réaliste (Meier et Raffinot, 2005), d’autre part cela pose le problème d’un manque de maîtrise nationale de la fixation de la contrainte macro-économique (Raffinot et Samuel, 2006)

Les CDMT, des villages Potemkine? Certaines évaluations récentes dressent un portrait critique des expériences de CDMT et BP en Afrique subsaharienne :   Pour Brumby (2008), les résultats de l’introduction de CDMT en Afrique subsaharienne sont très faibles Les critiques sur la pratique des CDMT en Afrique subsaharienne (Allen, 2009) Conclusion de Schiavo-Campo (2008): les CDMT sont comme les villages Potemkine  Problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macro-économique approuvé par le FMI pour les pays qui disposent d’un programme soutenu par le FMI. Or, d’une part le cadrage des programmes approuvés par le FMI n’est pas toujours réaliste (Meier et Raffinot, 2005), d’autre part cela pose le problème d’un manque de maîtrise nationale de la fixation de la contrainte macro-économique (Raffinot et Samuel, 2006)

Gestion budgétaire axée sur les résultats: une réforme inachevée Dans les pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, les critiques sur le faible impact des CDMT et budgets-programmes sur le processus de préparation budgétaire et sur l’efficacité de la dépense publique ne sont pas très surprenants: la réforme budgétaire y est tout juste entamée Les principaux effets de ces outils n’ont pas encore eu lieu La future transposition de la nouvelle directive budgétaire = début d’une véritable gestion budgétaire axée sur les résultats en zone UEMOA Les principaux effets de ces outils n’ont pas encore eu lieu car les fondements d’une véritable gestion budgétaire axée sur les résultats ne sont pas encore en place: Reconnaissance juridique des documents et concepts de programmation axée sur les résultats Spécialité des crédits budgétaires par programme Fongibilité des crédits à l’intérieur des programmes Mise en place de responsables de programmes dont la responsabilité sur les résultats est engagée La transposition de la nouvelle directive budgétaire marquera pour les pays de l’UEMOA l’entrée en vigueur de ces principes et par suite le début d’une véritable gestion budgétaire axée sur les résultats: Programmes, CDMT global (DPPED) et budgets-programmes (DPPD) auront valeur juridique Les crédits budgétaires seront votés par programmes(sauf certaines dotations) Une fongibilité asymétrique des crédits est prévue La fonction de responsable de programme est établie, mais l’engagement de sa responsabilité n’est pas précisée et dépend de l’évolution du statut de la fonction publique dans les pays concernés

Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité   S’assurer du réalisme des projections Mettre en place un dispositif de suivi-évaluation des dépenses par programmes Clarifier les responsabilités des structures dans l’élaboration des CDMT sectoriels et des budgets programmes Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Relier les travaux sectoriels isolés avec le processus budgétaire Constat: certains BP ou CDMT sectoriels sont réalisés de manière isolée Ces exercices ont par exemple pour objectif de documenter des politiques sectorielles ou de produire les documents attendus par les PTF dans le cadre de recherche de financement Recommandations: Relier les expériences sectorielles isolées en matière de programmation pluriannuelle au processus budgétaire Impliquer les représentants de la Direction du Budget et de la Direction en charge du PIP/PTI dans les travaux d’élaboration Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Utiliser les CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget et Stratégie de réduction de la pauvreté Constat: un alignement insuffisant entre les stratégies de réduction de la pauvreté et le Budget de l’Etat lié à des degrés d’appropriation très différents de ces processus par les principaux acteurs (GTZ et Banque mondiale, 2007) Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale Source: GTZ et Banque mondiale (2007)

CDMT et Budgets Programmes: potentiel et pistes pour faciliter la mise en œuvre de la SRP Les CDMT et budgets-programmes ont un potentiel important pour réduire la fracture observée en termes d’appropriation du Budget et du DSRP Recommandations: Renforcer l’alignement entre les budgets-programmes et le PAP du DSRP Utiliser les dispositifs de suivi-évaluation des budgets-programmes pour le suivi de la mise en œuvre du DSRP. Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Conclusion CDMT et Budgets Programmes ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser l’atteinte des objectifs nationaux de développement et des OMD Les résultats des premières expériences nationales méritent d’être jugés à l’aune d’une réforme budgétaire tout juste initiée L’implication tant des responsables politiques que de la société civile = conditions clés pour passer d’une approche technique à un véritable changement de paradigme, vers une gestion publique axée sur les résultats Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque Mondiale

Merci pour votre attention.