L'exéprience du Maroc en matière de la nouvelle approche budgétaire ROYAUME DU MAROC DIRECTION DU BUDGET L'exéprience du Maroc en matière de la nouvelle approche budgétaire axée sur les résultats M. Mohammed HADDAD : Chef de la division de la Réforme Budgétaire, du Suivi de l'Exécution du Budget et de la Loi de Règlement Direction du Budget - Ministère de l'Economie et des Finances Dakar, 19 novembre 2009

PLAN DE LA PRESENTATION CONTEXTE DE LA REFORME BUDGETAIRE I OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE II CARACTERISTIQUES DE LA REFORME BUDGETAIRE III FACTEURS CLES DE SUCCES IV

I. CONTEXTE DE LA REFORME BUDGETAIRE Modernisation de l’environnement général du pays Consolidation de la Bonne Gouvernance, Libéralisation de l’économie et ouverture du secteur public. Maintien de la stabilité du cadre macro-économique Dynamisation de la croissance; Maîtrise du déficit budgétaire et de l’inflation. Approfondissement des reformes structurelles autour d’objectifs stratégiques datés et chiffrés Renforcement de la cohésion sociale Promotion des secteurs sociaux et du développement humain. Renforcement de la performance de l'action publique

I. CONTEXTE DE LA REFORME BUDGETAIRE Démantèlement tarifaire ; Baisse des recettes de privatisation; Réforme fiscale: réduction des taux d’imposition et suppression progressive des exonérations. Rareté des ressources Stratégie de développement économique et social volontariste: Lutte contre la pauvreté à travers l’INDH; Couverture médicale; Généralisation de la scolarité à l’horizon 2010; Résorption de bidonvilles; Généralisation de l’accès du monde rural aux équipements de base (Eau potable, électrification rurale, routes rurales); Accompagnement des réformes sectorielles: Énergie, Eau, Agriculture, Justice, Tourisme, Artisanat, Administration…. Accroissement des besoins Nécessité d'une meilleure allocation des ressources pour atteindre les objectifs de développement économique et social

I. CONTEXTE DE LA REFORME BUDGETAIRE Possibilités de virements de crédits offertes aux seuls ordonnateurs; Les sous-ordonnateurs n’ont pas la possibilité de faire des virements entre lignes pour lesquelles ils ont reçu des délégations de crédits; Toutes les décisions de virements sont soumises au visa de la D.B. Virements des crédits Les ministres sont ordonnateurs de droit; Ils peuvent désigner des sous-ordonnateurs; Dès la mise en place des crédits, ils ont la possibilité de déléguer des crédits à leurs sous ordonnateurs; Problème de délai d’aboutissement des délégations de crédits; Pas de possibilité de faire des virements entre les montants de deux délégations de crédits; Procédure de diminution de la délégation initiale qui doit remonter au service central. Délégations des crédits Nécessité de donner aux gestionnaires (ordonnateurs et sous ordonnateurs) plus de souplesse et de flexibilité

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE Lancement en 2001 de la réforme du processus budgétaire Objectifs Renforcer l’efficacité de la dépense publique: accroître la performance en orientant le budget vers les résultats; Octroyer plus de liberté et de responsabilité aux gestionnaires budgétaires; Alléger et simplifier les procédures de la dépense publique; Donner plus de clarté aux choix stratégiques en renforçant la programmation budgétaire pluriannuelle; Renforcer la déconcentration budgétaire pour favoriser une gestion de proximité répondant aux attentes des citoyens. Modification du décret relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances: article 17 bis

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE Visibilité accrue des choix stratégiques Responsabilisation des gestionnaires locaux Orienter le budget vers les résultats Simplification des procédures et internalisation du contrôle de régularité Système d’information: mise en réseau et dématérialisation de l’information budgétaire

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 1 Institution de la programmation budgétaire tri-annuelle glissante: CDMT Renforcer la pérennité des politiques publiques; Donner une meilleure visibilité aux gestionnaires; Améliorer les conditions de préparation de la loi de finances; Assurer la convergence des politiques publiques et leur intégration. Objectifs Janvier Mai Juin 20 Octobre Décembre Etape 1 Etape 3 Etape 4 Etape 2 Mars Examen du PLF n+1 par le Parlement Elaboration du PLF de l’année Préparation du TOFT; diffusion de la circulaire du Premier Ministre. Elaboration des projets de CDMT ministériels Examen des CDMT ministériels; Elaboration du CDMT global. Finalisation des CDMT ministériels; Finalisation du CDMT global. Elaboration du CDMT Tenue du CG sur le PLF n+1 Dépôt du PLF n+1 au Parlement Lettres de cadrage du Premier Ministre; Arbitrage budgétaire; Commissions budgétaires; Mise au point des projets de budgets n+1 Calendrier Constitution d’une commission interministérielle pour l’élaboration d’un guide méthodologique de préparation du CDMT tenant compte des spécificités marocaines; Diffusion, en date du 8 février 2007, de la circulaire du PM accompagnée d’un guide méthodologique de préparation du CDMT; Organisation, le 19 avril 2007, d’un séminaire sur l’élaboration du CDMT; Démarche progressive pour l’appropriation du CDMT: élaboration par 14 départements pilotes de leurs CDMT. Mise en oeuvre

CDMT ministériel 2010-2012 Unité: MDH 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Réalisations budget Projections Total Dépenses Dépenses courantes - Personnel - Biens et services - Subventions et transferts Dépenses d’investissement (1) Ressources Budget général (2) Recettes propres des SEGMA Recettes propres des CST Budget Général -Subventions et transferts (3) Dépenses d’investissement (3) Transfert aux CST Transfert aux SEGMA CST - Subventions et transferts (4) Dépenses d’investissement Transfert du budget général SEGMA -Personnel -Biens et services -Subventions et transferts (1) Hors transferts du budget général au profit des CST et des SEGMA ou des CST vers le budget général. (2) Egal au total des dépenses du budget général y compris les transferts aux SEGMA et CST mais non compris les transferts provenant des CST. (3) Hors transferts du budget général au profit des CST et des SEGMA. (4) Non compris les transferts au profit du budget général.

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 2 Globalisation des crédits Objectifs Augmentation de la marge de manœuvre des gestionnaires; Responsabilisation des gestionnaires autour d’objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs de performance; Clarification des stratégies sectorielles et leur déclinaison en objectifs et programmes; Réaménagement des documents budgétaires autour de programmes cohérents ; Elaboration d’indicateurs chiffrés: lien logique entre objectifs, crédits alloués et résultats attendus; Fongibilité des crédits à l’intérieur des paragraphes: possibilité offerte aux ordonnateurs mais aussi aux sous ordonnateurs d’effectuer des virements de crédits entre lignes d’un même paragraphe dont ils assurent la gestion sans l’autorisation préalable du ministère des finances; Reddition des comptes à travers l’élaboration par les ministères de situations de synthèse semestrielles des virements de crédits effectués par eux et par les sous ordonnateurs et de rapports d’évaluation annuels: mesure de la performance. Contenu

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 2 Globalisation des crédits Réalisations : nombre de départements ayant adhéré au dispositif de globalisation 2009 2002 2004 2005 2006 2007 2008 1 dép. 5 dép. 14 dép. 25 dép. 32 dép. 34 dép. 37 dép. + 2 en cours Élaboration de guides méthodologiques et de manuels de suivi de la performance; Réalisation d’actions de formation de formateurs en gestion axée sur les résultats; Lancement par l’Inspection Générale des Finances (IGF) et les Inspections Générales des Ministères (IGM) des missions d’audit pour l’élaboration des rapports de performance: 22 départements ont été audités pour les exercices 2007 et 2008 et ont fait l’objet de rapports d’audit actuellement en cours de finalisation (procédure contradictoire).

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 2 Globalisation des crédits Le Pilotage par la performance: Les indicateurs de performance: mesurent les résultats; portent un jugement sur les progrès; orientent la gestion interne. Choix des indicateurs tenant compte des préoccupations et des intérêts différenciés des femmes, hommes, filles et garçons. Typologie des indicateurs: Indicateurs de moyens Nombre de classes réalisées; Nombre de km entretenus ; Nombre de filles bénéficiant de bourses d’internat par cycle. Indicateurs de production Coût moyen de mobilisation du m3 d’eau; Taux des projets d’investissement privé réalisés. Indicateurs d’impacts Taux de réussite scolaire; Taux de mortalité infantile; Taux de scolarisation de la petite fille en milieu rural. Recueil des indicateurs soumis au Parlement dans le cadre de la loi de finances.

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE Démarche de la performance intégrant la dimension genre Définition des priorités à la lumière de l’identification des inégalités et des déficits relatifs au Genre Clarification des stratégies sectorielles Fixation des objectifs opérationnels et des indicateurs associés sensibles au genre Déclinaison en programmes d’actions Allocations budgétaires reflétant les besoins différenciés des populations ciblées Affectation des moyens Approche de proximité tenant compte des spécificités locales et associant les bénéficiaires Exécution au niveau déconcentré Evaluation de l’impact des programmes sur les populations cibles au regard des indicateurs de performance pré-établis Mesure des résultats Rendre compte des résultats Elaboration rapports annuels de performance

A. DEMARCHE DE LA PERFORMANCE TABLE DES MATIERES INTRODUCTION A. DEMARCHE DE LA PERFORMANCE I. Définition et Objet de la démarche de la performance II. Instruments de la démarche de la performance II.1.Présentation de la stratégie II.2. Traduction de la stratégie en programmes II.3. Fixation des objectifs II.4. Identification des Indicateurs a. Choix des indicateurs en fonction des objectifs b. Qualités d’un indicateur c. Types d’indicateurs d. Fiche d’identité de l’indicateur e. Système d’informations

B. SUIVI DE LA PERFORMANCE I. Documents relatifs à la performance I.1. Contrat objectifs-moyens I.2. Compte rendu de performance I.3. Rapport ministériel de performance I.4. Rapport annuel de performance (RAP) accompagnant le PLF pour l’année N+1 I.5. Garantie de qualité des informations I.6. Prévoir les résultats, prévoir les moyens, dans un dispositif triennal glissant II. Suivi de la performance dans le cycle budgétaire III. Utilisation du suivi de la performance III.1. Importance d’une utilisation intense des résultats du système de suivi III.2. Appui à la préparation budgétaire IV. Amélioration de la performance IV.1. Rechercher l’optimum de performance a. Benchmarking b. Audit de performance IV.2. Contrôle de gestion IV.3. Evaluation a. Evaluation d’impact, b. Evaluation de programme GLOSSAIRE

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 3 Renforcement de la déconcentration budgétaire Responsabilisation des gestionnaires déconcentrés dans la réalisation des objectifs/résultats: Plus grande autonomie des gestionnaires; Gestion de proximité; Délégation des moyens; Evaluation des résultats. Objectifs Introduction de la dimension régionale dans la présentation du budget à partir de 2006; Codification des 16 régions du Royaume; Nécessité d’une délégation de crédits dans délais rapides avec une procédure simplifiée; Schémas directeurs de déconcentration: fixation des attributions des directions centrales et de celles des services déconcentrés (décret de 2005); Contractualisation des relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés: cas des délégations régionales des eaux et forêts, des directions régionales de l’Agriculture dans le cadre du Plan Maroc Vert, des universités et des Académies Régionales de l’Education et de la formation (AREF) dans le cadre du Plan d’Urgence, des directions régionales de l’Eau..….. Instruments

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 4 Contrôle de performance Réorientation du contrôle vers la performance Création d’un seul pôle de contrôle a priori Rapprochement fonctionnel en 2006 du CGED et de la TGR: Organisation, RH, SI et manuels des procédures Rationalisation et modulation du contrôle de régularité Nouveau décret relatif au contrôle des dépenses du 20/11/2008 (BO 5684) Institution d’un contrôle modulé des dépenses (CMD) Evolution des fonctions du contrôle Internalisation du contrôle à priori de régularité Renforcement des capacités des gestionnaires budgétaires; Développement de l’audit de performance Renforcement du rôle des IGM assistées par l’IGF: Contrôle interne, mesures des performances et évaluation des risques

II. OBJECTIFS ET AXES DE LA REFORME BUDGETAIRE 5 Systèmes d’information intégrés Système Gestion Intégrée de la Dépense (GID) Système « eBudget » VOLET PRGRAMMATION: Mise en ligne des prestations de la Direction du Budget au profit des ministères: élaboration à distance des documents budgétaires et exploitation commune des bases de données disponibles. VOLET EXECUTION: Mettre l’ordonnateur au centre de la dépense publique et dématérialiser les échanges d’information; Favoriser la déconcentration et la simplification des procédures; Renforcer les capacités de contrôle interne de régularité; Mutualiser l’information budgétaire permettant d’accroître les capacités d’évaluation. Généralisation à partir de 2010 Opérationnel depuis 2006

III. CARACTERISTIQUES DE LA REFORME BUDGETAIRE Originalité de l’expérience marocaine: les 3 P Approche globale et intégrée englobant l’ensemble du processus budgétaire; Démarche participative: implication des départements dans la conception et la mise en œuvre des dispositifs de la réforme; Démarche pragmatique: expérimentation au niveau de départements pilotes, apprentissage et généralisation aux autres départements; Démarche progressive et volontaire tenant compte des capacités des départements; Expérience mise en œuvre à législation constante. La réforme au Maroc est devenue irreversible

IV. FACTEURS CLES DE SUCCES Quelques défis restent à relever Généralisation à l’ensemble des départements ministériels, de la mise en œuvre des différents volets de la réforme budgétaire: En matière de CDMT: faire coïncider la préparation du CDMT avec le calendrier de préparation du PLF, accompagner les départements ministériels pour l’appropriation de cet outil et le rendre crédible: séminaires, assistance technique. En matière de globalisation des crédits: généralisation du dispositif aux dépenses de fonctionnement, généralisation à tous les départements, consacrer la reddition des comptes et la production de rapports d’évaluation. En matière d’indicateurs de performance: réduire leur nombre, mettre en place des indicateurs utiles pouvant intéresser le politique et le citoyen. En matière de contractualisation: instrument à développer entre l’administration centrale et ses services déconcentrés sur la base de stratégies bien définies, d’objectifs clairs à atteindre et d’engagements réciproques. En matière d’accompagnement: renforcement des capacités des gestionnaires (budgétaires et opérationnels), assistance technique directe, séminaires, formation, forums. En matière de développement des systèmes d’information: mutualisation, intégration, fiabilisation, sécurité, contrôle interne. Développement de systèmes d’information performants et intégrés de gestion notamment budgétaire et comptable permettant un meilleur suivi des réalisations (eBudget, GID, @ujour). En matière d’évaluation: renforcement des audits de performance, développement des systèmes d’évaluation des politiques publiques: renseigner sur l’efficacité des choix de politique.

IV. FACTEURS CLES DE SUCCES Quelques défis restent à relever Développer la convergence, l’intégration et la cohérence des politiques publiques. Faire un saut qualitatif pour faire porter la réforme par le politique. Revoir la nomenclature budgétaire actuelle: dans laquelle le paragraphe est réservé à la destination de la dépense et correspond à une mission, une action ou un projet, confiés à un service ou à un démembrement d’un service. Exploitation insuffisante des instruments introduits par la réforme aussi bien dans le cadre de la gestion courante que dans les négociations budgétaires et l’examen de la loi de finances au niveau du Parlement. Inflation des indicateurs de performance et faiblesse de leur qualité. Qualité insuffisante des rapports de performance et des CDMT. Faiblesse du déploiement interne de la nouvelle approche budgétaire et la diffusion limitée de la culture de performance chez le personnel notamment au niveau des services opérationnels et déconcentrés.

IV. FACTEURS CLES DE SUCCES Quelques défis restent à relever Dynamiser l’audit de performance réalisé conjointement par les auditeurs de l’IGF et des IGM à travers une formation ciblée, à travers la publication des rapports d’audit. Refonte de la Loi Organique relative à la loi de Finances pour consacrer la démarche de la performance et intégrer les nouveaux concepts et outils y afférents. Travaux de réflexion lancés en janvier 2008. Il ne s’agit pas d’une réforme purement technique mais d’une réforme en profondeur mettant en jeu les équilibres fondamentaux entre les pouvoirs législatif et exécutif. Cette refonte doit apporter une valeur ajoutée par rapport à la situation actuelle visible par l’administration, le politique et le citoyen. Les différents défis doivent être relevés pour consacrer la nouvelle approche budgétaire axée sur les résultats et la reddition des comptes dans la future loi organique relative à la loi de finances. L’année 2010 sera l’année de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances

IV. FACTEURS CLES DE SUCCES Quelques défis restent à relever Continuer à inscrire la réforme budgétaire au centre de la modernisation de l’Etat: transparence, renforcement du rôle de contrôle du parlement, performance de l’action publique; Sauvegarder la vision globale et intégrée de la réforme budgétaire couvrant l’ensemble des composantes des finances publiques; Faire une évaluation des différents guides existants en vue de leur mise à jour. Guide de la Réforme Budgétaire Guide sur l’intégration du genre dans la planification et l’élaboration du Budget Guide Méthodologique sur le Cadre de Dépenses à Moyen Terme Guide Méthodologique du Suivi de la Performance Manuel d’audit de performance

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