MISSION D’ASSISTANCE TECHNIQUE DE L’AFRITAC CENTRE PRESENTATION DES PRINCIPALES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS AUX AUTORITES GABONAISES Libreville, 2 septembre 2011 Adeline Baldacchino, Abdoulahi Mfombouot Les points de vues présentés sont ceux des experts et ne reflètent pas nécessairement à ce stade ceux du FMI

Séquençage de la restitution I.Résumé du déroulement de la mission II.Résumé des principales conclusions et recommandations d’ordre transversal III.Résumé des principales conclusions et recommandations par ministère IV.Prolonger et pérenniser la démarche 2

Déroulement de la mission   Une mission inscrite dans le prolongement de la mission d’analyse des cadres de gouvernance de la budgétisation par programmes en mars 2011   4 ministères pilotes : Education nationale, Energie, Economie et Budget   semaine août : approche concrète des maquettes budgétaires avec une première table ronde (grands principes, présentation de l’existant, objectifs)   semaine 29 août-2 septembre : analyse des projets de maquettes révisées, discussion autour des principales difficultés rencontrées et identification des pistes de progrès   Rapport final de la mission à remettre au ministre du budget dans les prochaines semaines après le contrôle qualité par FAD

Conclusions transversales   Un plan d’action en matière de budgétisation par programme demeuré en suspens pour de multiples raisons, notamment : - - l’urgence budgétaire et la confection du CDMT; - - les nouvelles déclinaisons du PSGE; - - la mise en place tardive et inachevée d’une structure de gouvernance adéquate.

  Une première approche de la budgétisation par programmes dès 2010 n’avait pas abouti dans les ministères pour différentes raisons notamment : - - la difficile appropriation des concepts de la LOLFEB dans un contexte de « surcharge » en matière de planification : des concepts proches mais hétérogènes ; des horizons temporels variables ; des méthodologies différentes. - - l’implication réduite des directions métiers des ministères avec un exercice essentiellement mené par les DCAF

  Aujourd’hui les enjeux consistent à: relancer une dynamique interne à chaque ministère; profiter de l’expérience réussie d’un premier exercice avec les 4 pilotes pour maintenir l’impulsion donnée; rester pragmatique pour concevoir des maquettes simples et lisibles; désigner rapidement des responsables de programme pour entamer la démarche de performance.

Quelques idées simples qui peuvent faire la différence   Des missions interministérielles en nombre limité, réservées aux cas où une véritable coopération interministérielle s’impose en matière de pilotage global (cas de la mission « gestion des finances publiques » avec le ministère en charge de l’Economie et celui en charge du Budget) ;   Eviter la dispersion d’un même ministère au sein de plusieurs missions interministérielles afin de préserver la lisibilité de son action ; on peut en revanche prévoir plusieurs missions ministérielles au sein d’un même ministère (cas de l’Education nationale, Enseignement supérieur et Recherche, Culture ) ;

  Dans une phase transitoire et compte tenu de l’absence de comptabilité analytique, il apparaît nécessaire de créer un programme support au sein de chaque mission.   Ce programme ne doit pas constituer une « boîte noire » pour des actions inclassables mais rassembler les seuls crédits d’état-major (fonctionnement du cabinet ministériel et du secrétariat général) et d’appui à la conduite des politiques (crédits immobiliers, informatiques, logistiques, de communication etc.) lorsqu’il existe des « services polyvalents » intervenant pour l’ensemble des directions métiers.   Ces programmes peuvent être ou non subdivisés en « actions miroirs » permettant de prévoir un « droit de tirage » des directions métiers.

  Il ne peut être créé de « mission support », et un programme support ne peut pas être interministériel : les missions interministérielles seront donc dotées d’un programme support par ministère concerné;   Les secrétaires généraux ont vocation à devenir les responsables des programmes support ;   Un acteur unique (par exemple un directeur général) peut être responsable de plusieurs programmes le cas échéant ; en revanche un directeur général n’est pas forcement responsable de programme

  Les actions ne sont pas constituées par des projets d’investissement ou des activités ponctuelles : elles ont vocation à rassembler au sein d’un ou de plusieurs unités administratives, un ensemble de projets ou d’activités qui seront ensuite détaillées dans les documents de performance et budgets opérationnels de programmes ;   Le critère de choix pour la création d’un programme plutôt que d’une action est d’abord celui de la taille critique : en effet, le responsable de programme doit pouvoir disposer de marges de manœuvre suffisantes pour garantir son pilotage sans nécessiter de fréquentes mesures de régulation budgétaire par voie de transferts ou virements entre programmes.

  Un programme doit permettre la réalisation d’un objectif de politique publique, sans pourtant se confondre avec lui : ainsi l’objectif d’ « amélioration de la qualité de l’eau » n’appelle pas nécessairement la création d’un programme ad hoc ;   Il ne peut être envisagé de coresponsabilité (de deux directeurs par exemple) sur un programme : une telle situation conduisant à diluer la responsabilité serait contraire aux principes mêmes de la LOLF ;

  Les organismes dotés d’une autonomie de gestion (opérateurs) doivent être clairement identifiés et rattachés, selon leur statut juridique, à un programme. Ils ont ensuite vocation à concourir à la réalisation de la politique publique via l’établissement de contrats de performance;   Le contexte gabonais, marqué par la création de nombreuses Agences, impose le développement de référentiels propres sur cette question des opérateurs, tant en matière budgétaire (critères de rattachement à un programme plutôt qu’à un autre) qu’en matière comptable (critères de comptabilisation des fonds alloués aux opérateurs).

  Une définition qui recouvre les trois critères suivants, cumulatifs : une entité dotée d’une personnalité morale indépendante de celle de l’Etat, assurant une activité de service public; un financement assuré majoritairement par l’Etat, directement ou indirectement, sous forme de subventions ou ressources fiscales affectées; un contrôle effectif par l’Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de l’exercice de la tutelle.   Cette définition regroupe une très grande diversité de statuts juridiques possibles (EPA, EPIC, associations etc.).

Recommandations transversales   Mettre en place une structure de gouvernance ad hoc au niveau ministériel pour préparer la validation des maquettes qui devront être soumises à l’instance de coordination nationale ;   Harmoniser et compléter une base documentaire solide en vue de l’accompagnement des ministères;   Actualiser le chronogramme de l’équipe projet en attendant l’élaboration de la stratégie globale de réforme;   Elaborer un guide méthodologique de la structuration par programmes.

  Réfléchir parallèlement à la structuration de programme et à des éléments de réforme administrative: la structure ne doit pas absolument et nécessairement primer sur la logique de résultats socio économique qui constitue l’objectif ultime ;   Travailler sur la cohérence des périmètres financiers des programmes et actions;   Préciser et harmoniser le contenu et le positionnement des fonctions supports en envisageant la possibilité de définir des actions miroirs au sein des programme de soutien ;

  Travailler sur la définition et l’identification des opérateurs ainsi que leur rattachement aux programmes ;   Désigner les responsables de programmes dès que les maquettes seront stabilisées et adoptées ;   Entamer la réflexion sur les budgets opérationnels de programme (déclinaison opérationnelle dans les services centraux ou déconcentrés) et les chartes de gestion ;

  Entamer la démarche de performance par objectifs et indicateurs après avoir stabilisé et mis en cohérence le corpus de documents de planification existants au sein de chaque département ;   Entamer la réflexion sur l’organisation du contrôle budgétaire et comptable et du contrôle de gestion pour l’évaluation des résultats en associant des membres des corps d’inspection ministériels, de la Cour des comptes et du Parlement.

En pratique   Les premiers projets de maquette, encore perfectibles, sont disponibles pour 4 ministères suite à ces premières tables rondes.   Les projets présentés lors de la 2ème table ronde ont déjà fait l’objet d’un travail d’amélioration réalisé en commun en séance ou par la mission suite aux échanges.   Ils demeurent des documents de travail à compléter par : - des précisions nécessaires signalées sur le document final; - une analyse des périmètres budgétaires en termes de masse critique financière ; - une analyse des liens structurels entre programme et services permettant d’identifier les responsables de programme.

Ministère de l’Education nationale, de l’Enseignement supérieur, de la Recherche scientifique et de la Culture   La démarche   La proposition de maquette

Améliorations apportées en séance   Fusionner les missions Enseignement et recherche d’une part et Culture et éducation populaire d’autre part, chacune dotée d’un seul programme support ;   Fusionner les programmes : enseignement secondaire et normal ; recherche scientifique et innovation ; patrimoine, création artistique et transmission des savoirs ;   L’ enseignement pré-primaire et primaire pourraient aussi être fusionnés mais compte tenu de la montée en charge annoncée du pré-primaire, le maintien de deux programmes distincts peut être légitime.

Le projet issu de la table ronde

  Préciser l’intitulé des programmes et actions support « soutien aux politiques de… » afin de mieux encadrer et définir leur contenu ;   Expliciter l’action d’ « acquisition des connaissances et des compétences » afin de clarifier la nature des activités qu’elle implique ;   Revoir le positionnement du programme « Œuvres universitaires » qui correspond plus vraisemblablement à un opérateur   Identifier l’ensemble des entités rattachées au ministère et disposant d’une autonomie de gestion et leur statut juridique afin de proposer un rattachement aux programmes adéquats. Recommandations

Ministère de l’Energie et des Ressources hydrauliques   La démarche   La proposition de maquette du ministère

Améliorations apportées en séance   Intitulés de la mission et des programmes revus afin de mettre en lumière la « gestion » et le « renforcement des capacités » en matière de production, transport et distribution (vs « production » des énergies qui incombe aussi et en grande partie au concessionnaire) ;   Individualisation d’un programme relatif à la promotion des énergies renouvelables, sous réserve qu’il représente des objectifs suffisamment distincts et une masse critique financière suffisante pour justifier ce traitement. La DG Energie serait ainsi en charge de deux programmes (Gestion des ressources énergétiques et Energies renouvelables) ;   Préciser l’intitulé des programmes support (« soutien aux politiques de… ») afin de mieux encadrer et définir leur contenu ;

Le projet issu de la table ronde

  Préciser ou raccourcir certains intitulés d’actions   Identifier l’ensemble des entités rattachées au ministère et disposant d’une autonomie de gestion et leur statut juridique afin de proposer un rattachement aux programmes adéquats ;   Clarifier les responsabilités entre le ministère et l’agence des grands travaux dans le cadre des projets repris par cette dernière, via notamment l’établissement d’un contrat de performance Recommandations

Ministère de l’Economie, du Commerce, de l’Industrie et du Tourisme   La démarche   La proposition de maquette du ministère

Améliorations apportées en séance   Faire du tourisme un programme au sein de la mission gestion de l’économie (sous réserve d’étudier la piste alternative, après analyse des périmètres financiers concernés, d’une disjonction de cette importante mission en deux blocs, l’un consacré à la régulation et à la stratégie économique (statistiques, pilotage de l’économie, régulation des assurances), l’autre consacré à l’environnement des affaires (concurrence et protection du consommateur, politique industrielle, promotion et sécurisation des échanges, tourisme) ;

  Créer un programme « engagements financiers » rassemblant les crédits évaluatifs tels que prévus par la LOLFEB ;   Expliciter les actions des programmes de soutien en subdivisant a minima en état- major et appui à la conduite des politiques. Sous réserve d’étudier la possibilité de prévoir des « actions-miroir » des politiques métiers au sein du programme support.

Le projet issu de la table ronde

  Supprimer le programme de gestion des dépôts et consignations qui renvoie en fait uniquement à un opérateur de l’Etat. Celui-ci devrait être rattaché à un programme plus général de pilotage correspondant au rôle de tutelle exercé par l’Etat ;   Supprimer le programme trop peu explicite d’ « appui à l’activité économique » en répartissant ses actions dans les programmes de référence (soit de support, soit thématiques) et repréciser le contenu des actions ; Recommandations

  Travailler sur le recensement de l’ensemble des entités rattachées au ministère de l’économie ( soit directement comme direction générale, soit indirectement comme organismes sous tutelle) et sur les pistes de rattachement aux programmes. - L’objectif est de parvenir d’une part à identifier un responsable de programme spécifique pour chacun des programmes choisis, d’autre part de s’assurer qu’aucune entité prévue dans l’organigramme du ministère ne soit écartée du périmètre. - Si nécessaire, certaines entités pourraient au demeurant être rattachées à d’autres ministères et aux programmes thématiques adéquats (ainsi du fonds national de l’habitat ou de la direction générale des bourses et stages qui n’ont pas vocation à être rattachées au ministère de l’économie).

Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique, chargé de la réforme de l’Etat   La démarche   La proposition de maquette du ministère

Améliorations apportées en séance   Renommer la mission réforme de l’Etat pour inclure la fonction publique dans son intitulé (« Fonction publique et modernisation de l’Etat ») ;   Renommer la mission interministérielle « Gestion des finances publiques » pour supprimer la mention du cadre macroéconomique ;   Fusionner au sein des missions les programmes ayant vocation à servir le même objectif (dépenses publiques et contrôle financier ; trésorerie et comptabilité ; gestion des carrières et formation des agents de l’Etat) ;

  Créer un programme permettant d’identifier clairement les crédits de la réforme budgétaire et comptable au sein de la Mission gestion des finances publiques ;   Renommer le programme trop générique relatif au « service public » en « modernisation de l’Etat»   Créer un programme support dans chacune des deux missions ;

Le projet issu de la table ronde

Recommandations   Retravailler le principe et le contenu de la quasi totalité des actions afin de mieux spécifier la destination des crédits   Les actions ne recouvrent pas des services (cabinet, inspection) ou des projets ou objectifs (programmation des règlements, renforcement du compte unique du Trésor, placement des excédents) et peuvent souvent voir leur intitulé simplifié (normalisation des cadres budgétaires et comptables, tenue des comptes publics)

Prolonger et pérenniser l’exercice   Exploiter l’ensemble des ressources publiques dédiées au sujet, notamment sur le site performance.gouv.fr et le campus de la gestion publique (modules d’e-formation)   S’appuyer sur les contrats d’assistance technique existants et planifier d’éventuels besoins complémentaires   Internaliser les compétences pour être en mesure de s’appuyer sur des « relais » ministériels.

Remerciements   Notre rapport complet, une fois validé par le département des finances publiques du FMI, sera remis au gouvernement dans les prochaines semaines et pourra constituer une base de travail complémentaire pour vos équipes projet.   Nous vous remercions de votre attention et de votre efficace implication tout au long de cette mission !