Le financement de l’Union européenne Quelles pistes d’amélioration? François Marc, Sénateur du Finistère 16 février 2017

L’état de l’opinion publique en France et en Europe Selon l’Eurobaromètre spécial du Parlement européen, publié en novembre 2016, les Français interrogés ont souvent une appréciation moins positive de l’Union européenne que leurs concitoyens des autres Etats membres : Moins de la moitié (48 % ) des Français interrogés dans cette enquête considèrent que le fait que notre pays appartienne à l’Union européenne est une « bonne chose » contre 53 % en moyenne dans les 28 pays de l’UE et 71 % en Allemagne ; En particulier, seuls 20 % des Français estiment que l’UE a contribué à la croissance économique de notre pays, soit l’avant-dernier rang après la Grèce ; La France se classe également parmi les derniers pays s’agissant du nombre de personnes interrogées qui considèrent que, d’une manière générale, les choses vont « dans la bonne direction » au sein de l’UE (14 % contre 25 % en moyenne dans l’UE 28) et de celles qui estiment que ce qui rapproche les citoyens des différents Etats membres de l’UE est plus important que ce qui les rapproche (63 % contre 71 % en moyenne dans l’UE 28, 75 % au Royaume-Uni et 80 % en Allemagne) ; Enfin, 18 % des Français interrogés dans cette enquête estiment être assez bien informés des activités du Parlement européen, contre 32 % en moyenne dans l’UE à 28 et 45 %au Royaume-Uni, et seuls 12 % d’entre eux ont une image globalement positive du Parlement européen (25 % en moyenne dans l’UE à 28 et un maximum de 38 % en Roumanie et en Bulgarie). Malgré ces appréciations

Quelques ordres de grandeur Budget de l’UE en 2017 : 158 milliards d’euros en crédits d’engagement (CE) 134,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) Montant maximal des crédits pour la période 2014-2020 : 1 % du revenu national brut (RNB) de l’UE (≈ 1000 milliards d’euros sur sept ans) Contribution totale de la France au budget de l’UE : 19,1 milliards d’euros en 2017 (deuxième contributeur net en volume )

Quelques ordres de grandeur

Quelques ordres de grandeur Que finance le budget de l’UE ? 34 % de dépenses en faveur de la politique de cohésion 27 % de dépenses en faveur de la politique agricole commune 13 % de dépenses en faveur de la croissance et de l’emploi (recherche, soutien aux entreprises, transports, Erasmus…). Répartition du budget 2017 – en crédits d’engagement

1. Un budget limité dans son volume et enserré dans un cadre financier pluriannuel Un cadre financier pluriannuel fixant un plafond de dépenses (1 % du RNB) et la structure du budget pour une période d’au moins 5 ans Un budget annuel adopté conjointement par le Conseil de l’UE et le Parlement européen La révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020 : des changements marginaux Selon l’article 312 du Traité sur le fonctionnement de l’UE, « le cadre financier pluriannuel vise à assurer l’évolution ordonnées des dépenses de l’Union dans la limite des ressources propres [soit 1,23 % du RNB]. Il est établi pour une période d’au moins cinq années. Le budget annuel de l’Union respecte le cadre financier pluriannuel ». Ce cadre, qui fixe les montants des plafonds annuels des crédits d’engagement par rubrique de dépenses, est adopté à l’unanimité des chefs d’Etat et de Gouvernement, après approbation du Parlement européen. Le budget annuel présenté par la Commission européenne est ensuite adopté en codécision, par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen. Conformément à la demande du Parlement européen, la Commission européenne a présenté en septembre 2016, une proposition de révision à mi-parcours du cadre financier 2014-2020. Elle y propose 3,8 milliards d’euros de dépenses nouvelles en faveur de la croissance (Plan Juncker), de l’emploi (Initiative pour l’emploi des jeunes) et d’une meilleure gestion des flux de réfugiés et un doublement des « instruments spéciaux » qui permettent d’apporter davantage de souplesse au budget européen, en lui donnant la capacité de répondre en cas de crise. Ces propositions sont en cours d’examen par le Conseil et le Parlement européen.

2. La prolifération d’instruments en dehors du budget de l’UE Le manque de souplesse du budget de l’Union européenne pour répondre aux différentes crises et aux besoins nouveaux a conduit à la création de multiples fonds ad hoc et instruments financiers en-dehors du budget de l’UE. Des procédures d’adoption et de participation différentes de celles du budget de l’UE s’appliquent alors. On peut citer par exemple : Le Mécanisme européen de stabilité (MES), créé en 2012 pour répondre aux crises financières au sein de la zone euro ; Le Fonds européens pour les investissements stratégiques – plus couramment appelé plan Juncker – qui offre une combinaison de subventions et de garanties en vue d’atteindre un effet de levier plus important ; La « facilité » pour les réfugiés en Turquie, qui regroupe les sommes versées par l’Union européenne et ses Etats membres dans le cadre de l’accord signé en mars 2016 avec la Turquie.

3. Des recettes reposant à plus de 70% sur les contributions des États membres L’érosion des ressources propres traditionnelles de l’UE De multiples mécanismes de compensation qui nuisent à la lisibilité du système: Le rabais britannique Les corrections accordées à d’autres États membres (Allemagne, Pays-Bas, Suède, Autriche, Danemark) Le budget de l’Union européenne est aujourd’hui financé à plus de 70 % par des contributions des Etats membres (ressource RNB fixée au prorata du revenu national brut), tandis que les ressources propres « traditionnelles » (droits de douane, fraction de TVA) se sont érodées. Selon le rapport du groupe de haut niveau sur les ressources propres, cette situation est préjudiciable car elle renforce le raisonnement en termes de « solde net » et de « juste retour », selon lequel chaque Etat membre cherche à recevoir davantage qu’il ne verse au budget européen. De plus, l’existence de déséquilibres entre le montant des contributions versées et le taux de retour des politiques européennes a conduit certains Etats à demander une limitation de leur contribution, qui a pris la forme de « rabais » ou de compensations. La compensation en faveur du Royaume-Uni trouve son origine dans les conclusions du Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984. Le coût de ce mécanisme est croissant pour la France : de 800 millions d’euros en moyenne entre 1995 et 2001 à 1,2 milliard d’euros par an en moyenne entre 2009 et 2017, sur un rabais total d’environ 7 milliards d’euros en moyenne. Par la suite, d’autres Etats membres, contributeurs nets, ont obtenu des corrections sur leur contribution (rabais forfaitaires pour les Pays-Bas, la Suède, l’Autriche, le Danemark, et taux d’appel de TVA réduits pour l’Allemagne, les Pays-Bas et la Suède).

4. Des facteurs aggravants : complexité des règles et accumulation de restes à liquider La complexité des règles financières et des procédures de gestion des fonds peut conduire à certains retards. Des restes à liquider estimés à 251 milliards d’euros fin 2017. S’agissant de la complexité des règles de gestion des fonds européens, celle-ci s’explique en grande partie par la volonté de garantir le bon usage des fonds. Elle peut également découler des modalités de gestion choisies par les Etats membres. Par exemple, pour les fonds structurels et d’investissement utilisés dans le cadre de la politique régionale, une gestion décentralisée peut parfois conduire à un démarrage plus lent des projets. Ce phénomène est surtout observé en Allemagne et en Italie où il existe des retards importants dans la désignation des autorités de gestion. Les « restes à liquider » (RAL) sont un phénomène normal qui résulte de la structure du budget de l’UE et correspond aux engagements financiers pris par l’Union qui n’ont pas encore été couverts par des paiements. Par exemple, pour les projets de la politique de cohésion il faut en moyenne environ quatre ans pour couvrir les engagements et trois ans pour les projets de recherche. Cette situation n’est, en elle-même, pas préjudiciable mais l’accumulation d’un montant très élevé de restes à liquider peut conduire à des difficultés de paiement en fin de programmation, comme cela s’est produit en 2013 et 2014.

5. Quelles perspectives à l’horizon 2020 ? Le Brexit : opportunité d’une réforme structurelle du budget européen? menace d’une perte de recette théorique de 10 milliards d’euros par ans ? La proposition d’un nouveau cadre financier pluriannuel à 27 États membres avant le 1er janvier 2018. Les propositions du rapport « Monti » : au moins 50% du budget de l’Union devrait être financé par des ressources propres introduire un nouveau panier de ressources propres (ressource TVA réformée, fraction d’impôt sur les sociétés harmonisée, taxe carbone etc.) La contribution nette du Royaume-Uni s’élevant à environ 10 milliards d’euros par an en moyenne, la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne devrait entraîner une perte de recettes élevée, qui se répercutera plus probablement sur les contributeurs nets actuels. Toutefois, l’ampleur de ce coût dépendra d’un grand nombre de facteurs : le maintien de la participation du Royaume-Uni à certains programmes (par exemple, les programmes de recherche), les contours d’un budget européen à 27 (diminution du montant global de dépenses, « renationalisation » de certains politiques ? ), le paiement ou non du chèque britannique l’année suivant la sortie… Pour l’heure, la dépréciation de la livre sterling a déjà entraîné une perte de recettes de 1,8 milliard d’euros pour le budget de l’UE en 2016. La Commission européenne doit présenter, avant le 1er janvier 2018, une proposition de nouveau cadre financier pluriannuel pour après 2020. Parmi les questions qui devront être traitées figurent notamment : la durée du cadre financier (cinq ans afin de correspondre au mandat quinquennal du Parlement européen ou sept ans), les grands secteurs d’activité financés par l’Union et leur poids respectif (critiques récurrentes d’un manque de « valeur ajoutée européenne » de certaines dépenses), le système de ressources propres etc. Dans cette perspective, le groupe de travail à haut niveau présidé par l’ancien commissaire européen et président du Conseil italien, Mario Monti, a remis, le 12 janvier 2017, un rapport prônant une réforme d’ensemble du volet « dépenses » et du volet « recettes » du budget de l’Union européenne et proposant la création de nouvelles ressources propres qui pourraient prendre la forme d’une ressource TVA réformée, d’une fraction d’impôt sur les sociétés reposant sur une assiette commune et consolidée, une taxe carbone, une taxe sur l’électricité ou encore une taxe sur les transactions financières.