Les fondements théoriques du partenariat public-privé CADERDT Les fondements théoriques du partenariat public-privé     Kako NUBUKPO Directeur Exécutif du CADERDT Contact : kakonubukpo@yahoo.com Lomé, le 14 Octobre 2013

PROBLEMATIQUE Les Partenariats Public-Privé (PPP) sont-ils les outils pour développer les infrastructures dans les économies en développement? De quelle manière envisager leur mise en œuvre? Quelles formes leur donner? Avec quelles opportunités et quels risques?

PPP COMME OUTIL DE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES PLAN DE PRÉSENTATION PPP COMME OUTIL DE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES MISE EN ŒUVRE DES PARTENARIATS FORMES DE PARTENARIATS OPPORTUNITÉS ET RISQUES DES PPP Conclusion © Kako NUBUKPO CADERDT

1 - PPP COMME OUTIL DE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES La communauté mondiale reconnaît l'importance fondamentale du secteur privé en tant que moteur de la croissance économique, du développement durable et de la réduction de la pauvreté. Les problèmes auxquels sont confrontés les pays développés tout comme ceux émergents et en développement sont bien trop complexes et exigeants en ressources pour que les pouvoirs publics puissent les régler à eux seuls. Il s’agit là d’un virage marqué opéré par la doctrine et la pratique du développement. Les mesures prises au plan national par les pouvoirs publics pour pouvoir exploiter le potentiel du secteur privé et en faire un partenaire au développement continuent, quant à elles, d’évoluer. © Kako NUBUKPO CADERDT

1 - PPP COMME OUTIL DE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES (SUITE) 2 Jusqu’à une période récente, l’intégration de cette approche dans les programmes de développement des gouvernements, des donateurs et des organisations multilatérales était limitée. Au nombre des défis auxquels les pays en développement et émergents sont confrontés figure la difficulté liée au manque d'infrastructures, facteur non moins indispensable pour atteindre un taux de croissance économique favorable à un véritable développement. © Kako NUBUKPO CADERDT

1 - PPP COMME OUTIL DE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES (SUITE) 3 Ainsi, il n'y a aucun doute que le partenariat PP constitue un outil essentiel pour le développement des infrastructures. Soulignons que les PPP en Afrique ont permis de canaliser et de recentrer l’attention sur le secteur des infrastructures et hausser de façon significative les engagements qui sont passés de 7 milliards de dollar US en 2005 à près de 40 milliards de dollar US en 2012. Nous pouvons dès lors dire avec assurance que les partenariats public-privé (PPP) sont un des outils dont les décideurs disposent pour favoriser l’accroissement des investissements dans les services d’infrastructure et améliorer leur efficience. © Kako NUBUKPO CADERDT

2. MISE EN ŒUVRE DES PARTENARIATS 4 Des exemples historiques et récents, il ressort que l'approche PPP repose sur des stratégies de mise en œuvre où les différents acteurs ont des rôles spécifiques à jouer. Dans cette optique, il convient de retracer la manière dont les différents acteurs doivent intervenir pour rendre effectifs les partenariats, avant d’expliciter les modalités de leur opérationnalisation. Ainsi les rôles des différents intervenants dans les PPP peuvent être définis de la manière suivante: © Kako NUBUKPO CADERDT

2. MISE EN ŒUVRE DES PARTENARIATS (SUITE) 5 Le domaine public: promouvoir la réforme de la législation et des réglementations et surmonter les autres obstacles à la croissance; Le domaine public-privé: faciliter la coopération et les partenariats entre les intervenants du secteur public et du secteur privé afin d’améliorer l’accès aux facteurs clés tels le financement, les compétences et les services de base; Le domaine privé: encourager le développement de modèles d’affaires pouvant être développés et copiés, et qui sont commercialement viables. © Kako NUBUKPO CADERDT

2. MISE EN ŒUVRE DES PARTENARIATS (suite) 6 En Afrique en particulier, il y a un besoin pressant de : Développer des plateformes de PPP, qui permettent au secteur public de jouer son rôle de facilitateur. Etablir le mécanisme réglementaire et le cadre juridique y afférent pour améliorer le niveau de jeu entre les nouvelles entreprises entrant et les opérateurs déjà sur place. Créer les opportunités de partenariat d’investissement dans les petites infrastructures en zone rurale, telles que les infrastructures de post-récolte et les infrastructures de marché pour intégrer les petits producteurs aux chaînes de valeur locale, régionale et internationale.   © Kako NUBUKPO CADERDT

Exemple de modèle de montage d'un PPP 7 Personne publique Garantie Bailleurs de fonds Relation Contractuelle Prêts Société projet (Exemple de financement d'une infrastructure) Dividendes Banques Fonds d'investissement Intérêts Fonds Paiement Paiement Paiement Prestataires de services Equipement infrastructure en Maintenance Constructeur © Kako NUBUKPO CADERDT

3- FORMES DE PARTENARIATS 8 Contrat de services Le service public recourt à une organisation privée pour réaliser certains services sur une période de quelques années. Le service public reste le principal fournisseur mais sous- traite certaines activités au secteur privé, à travers des appels d'offre.   Contrat de gestion (lease contract)  Le gouvernement délègue la gestion d'une entreprise dont il est propriétaire à une entreprise privée. Celle-ci se rémunère directement auprès des usagers à un prix convenu dans le contrat. L'autorité publique peut se faire payer une redevance qui lui permettra de financer le renouvellement ou l'extension des équipements dont elle reste propriétaire. A titre d'exemple, on peut citer l'exploitation d'entreprises publiques (eau, énergie, etc.). © Kako NUBUKPO CADERDT

3- FORMES DE PARTENARIATS 9 Build-Operate-Transfer (BOT) Conçu pour attirer l’investissement privé dans la construction de nouvelles entreprises, le BOT autorise le secteur privé à construire de nouvelles unités conformément aux normes établies par l'Etat et à l'exploiter sur une période suffisamment longue pour être remboursé de l'investissement initial et réaliser un profit. L'Etat redevient propriétaire au terme du remboursement. Une fois que l'infrastructure a été transférée à l'Etat, le secteur privé peut louer l'infrastructure à l’Etat (contrat de gestion). Au titre de cette forme de PPP, la construction d'une unité de traitement des eaux pourrait constituer un cas illustratif. © Kako NUBUKPO CADERDT

3- FORMES DE PARTENARIATS Concession Sous une concession, l’Etat attribue à une entreprise privée l’entière responsabilité de la construction d'une infrastructure et de sa gestion. Le concessionnaire est responsable de tous les investissements nécessaires pour construire, entretenir et étendre le système d'infrastructure. Les concessions sont généralement accordées pour une durée de plus de vingt-cinq ans. De prestataire de service, l’Etat devient régulateur des prix et de la quantité. L'aéroport, et les routes peuvent en être des exemples.

3- FORMES DE PARTENARIATS (suite) 10 Entreprises à capital mixte (société d’économie mixte, joint ventures) L'acteur public et l'acteur privé assument conjointement la propriété et la gestion d’un service public. Ils participent ensemble à l’élaboration du projet d’entreprise à capital mixte ; investissent ensemble dans la nouvelle entreprise lorsque celle-ci est formée. Dans une entreprise à capital mixte, l'Etat reste le régulateur ultime mais constitue un partenaire important pour la gestion courante.   Approches communautaires de base Certaines fractions de la population n'ont pas accès aux services publics. Elles s'organisent alors par elles-mêmes pour obtenir ou fournir ses services, avec parfois l'appui des ONGs et des collectivités territoriales. Le revendeur d'eau, le ramassage d’ordures en sont des exemples. © Kako NUBUKPO CADERDT

4. OPPORTUNITÉS ET RISQUES DES PARTENARIATS PP 11 La principale opportunité identifiée jusqu’ici est bien évidemment la contrepartie budgétaire qu'offrent les investissements privés pour le financement des infrastructures. Ainsi, Au-delà de la seule opportunité budgétaire, la maîtrise du risque est la principale raison pour laquelle une collectivité publique peut décider de s’engager dans un partenariat. Contrairement à la délégation de service public, où l’opérateur privé exploite une activité « à ses risques et périls », le partenariat correspond plus à une répartition des risques qu’à un simple transfert de ces derniers. En effet, chaque risque est attribué à la partie la plus à même de le gérer. © Kako NUBUKPO CADERDT

La gestion de la contrainte budgétaire et le lissage de la dépense publique dans le temps 12 La contrainte budgétaire, résultat de l’accroissement de la dette et des déficits publics, aboutit à des arbitrages défavorables à l’investissement. En effet, les dépenses courantes, qui représentent la grande masse des dépenses publiques, sont beaucoup plus difficiles à réduire que les dépenses en capital. Ces dernières ont une moindre sensibilité politique et leurs conséquences ne sont visibles qu’à long terme. Au sein de l’investissement public même, la réduction des budgets se traduit par une priorité aux investissements nouveaux, au détriment de l'entretien des infrastructures existantes. © Kako NUBUKPO CADERDT

L'intérêt microéconomique des contrats de partenariat : la réduction des incertitudes de coût. 13 Souvent mise en avant, la réduction des coûts est un argument à nuancer. Les économies espérées au moment du lancement de la politique britannique de Private Finance Initiative (PFI) devaient atteindre jusqu'à 30 % du coût en régie. Compte tenu de la durée des contrats, il n’est pas aujourd’hui possible d’évaluer les gains réels permis par les partenariats public-privé. À défaut de telles données, le Trésor britannique a calculé, dans un rapport de 2001, « Value for Money Drivers in the PFI » l'écart de coût existant entre le coût de référence public (Public Sector Comparator) et le prix du contrat signé. Ces économies théoriques s'élèvent à 17 % dans le secteur des transports, secteur qui représente près de la moitié du montant des investissements dans les PFI. Tous domaines confondus les gains sont souvent bien plus modérés, s'établissant en règle générale autour de 10 %. © Kako NUBUKPO CADERDT

L'intérêt microéconomique des contrats de partenariat : la réduction des incertitudes de coût (suite) 14 Le montant des gains de productivité calculés s'explique par la conjonction de deux phénomènes. D'une part, les économies réalisées dans le cadre d’un partenariat sont d’autant plus fortes que le service public était mal géré, ce qui ne saurait être le cas général. D'autre part, le recours à une solution privée présente un coût additionnel, celui du financement intermédiaire, réalisé par un opérateur privé. Par convention, le coût des fonds publics est égal au coût des emprunts publics. Or, la prime de risque demandée par les prêteurs à une entreprise est plus élevée que celle appliquée à un emprunt public émis par un État solvable. Par rapport au taux des emprunts publics, le surcoût du financement privé se situe dans une fourchette de 0,5 à 1,5 %, en fonction du secteur d’activité et de l'entreprise concernés. © Kako NUBUKPO CADERDT

Le partage des risques, clé de voûte de l'économie des partenariats public-privé 15 Les partenariats ne sont réellement efficaces que lorsqu'ils organisent un partage des risques entre entités publiques et privées bien plus qu'un simple transfert au privé, lequel ne manquerait alors pas d'exiger une prime de risque. Par exemple, le risque de construction pourra être mieux assumé par l'opérateur privé que par l'Etat, le premier ayant une meilleure connaissance technique de son projet. En revanche, le risque de durcissement de la législation sur l'environnement, qui peut avoir des conséquences financières sur la construction, revient à l'Etat. La répartition des risques permet de limiter les probabilités de dépassement de coûts et de délais, lesquels constituent des dérives endémiques pour les marchés de l'Etat. © Kako NUBUKPO CADERDT

Le partage des risques, clé de voûte de l'économie des partenariats public-privé (suite) 17 Par ailleurs, d’un point de vue microéconomique, les contrats publics se préoccupent essentiellement de la question d’optimalité et ignorent du coup la problématique de l’exécution du contrat, auquel cas on assiste souvent à des contrats incomplets. Qu’en est-il alors des risques liés à l’exécution des contrats issus des PPP ? © Kako NUBUKPO CADERDT

Des contrats incomplets 18 De prime abord, il est possible d’envisager le partenariat selon une problématique de droits de propriété. Transférer les droits de propriété d’un actif à son exploitant lui permet de ne plus craindre d’être exproprié de ses investissements. Ce faisant, l’attribution des droits de contrôle résiduels au gestionnaire de l’actif donnera à ce dernier de fortes incitations à la performance. La logique des droits de propriété est sous-jacente aux prescriptions en faveur des privatisations. Transférer la propriété d’un actif public au privé garantirait une structure incitative optimale, laquelle permettrait en retour de réduire le coût du service rendu et d’en améliorer la qualité. © Kako NUBUKPO CADERDT

Des contrats incomplets Cependant, les partenariats public-privé ne sauraient être ramenés à la seule problématique de la privatisation. Pour une raison pragmatique, tout d’abord ; les partenariats portent parfois sur des domaines régaliens pour lesquels la privatisation n’est pas envisageable. Pour une raison plus politique, ensuite ; la puissance publique, à l’instar de ce qui fut le cas au Royaume-Uni, peut considérer le partenariat comme une alternative préférable à la privatisation dans la mesure où elle lui permet de garder les leviers de commande sur la définition et le contrôle des prestations délivrées au public.

Des contrats incomplets (suite) 19 L’on ne saurait terminer ces développements sur les risques liés aux PPP sans toutefois évoquer la pertinente question des coûts de transaction qui font souvent surface dans l’exécution des contrats PPP. Il est alors possible d’envisager ces questions sous l’angle de la théorie des coûts de transaction. La personne publique fait face à un arbitrage entre réaliser une prestation en interne ou la confier à un tiers privé. La logique est ici celle d’un arbitrage faire/faire-faire. © Kako NUBUKPO CADERDT

Des contrats incomplets (suite) Cependant, la prise en compte des coûts de transactions (coûts de mise en concurrence, de contractualisation et de contrôle du prestataire) peut conduire, dans certains cas, à conserver une prestation en interne même si le public s’avérait moins performant que le privé. Les coûts de transaction peuvent l’emporter sur le différentiel d’efficacité entre les deux solutions. Il se peut même que le projet de transfert de l’activité à un tiers soit abandonné du fait de la prise en compte des coûts de rupture ou de transfert de contrat à l’issue de la période contractuelle.

CONCLUSION 20 Les PPP constituent une innovation institutionnelle de type « gagnant-gagnant », pouvant permettre à des nations en développement et/ou émergentes, à la fois de combler le gap en besoin de financement public des infrastructures et d’introduire l’efficacité microéconomique au sein de la gestion publique. Pour le secteur privé, ces PPP permettent de s’adosser à l’appareil d’Etat, garant de la continuité du service public et donc réducteur a priori de risques de nature institutionnelle liée aux investissements exclusivement privés. © Kako NUBUKPO CADERDT

CONCLUSION Cependant, ces PPP ne doivent pas être l’addition de deux défaillances, celle de l’Etat et celle du secteur privé. Ils doivent, au contraire, être l’illustration de la complémentarité bienvenue entre Etat et secteur privé, chacun bénéficiant des avantages comparatifs de l’autre.

MERCI DE VOTRE ATTENTION © Kako NUBUKPO CADERDT