LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS JOURNÉE D'INFORMATION DES COMMISSAIRES ENQUÊTEURS DE BOURGOGNE JEUDI 16 NOVEMBRE 2017 Bonjour. Comme vous le savez le rapport du commissaire enquêteur finalise la procédure de l'enquête publique, il revêt donc une importance particulière notamment ses conclusions. Aujourd'hui, à la demande du tribunal administratif, nous allons parler plus particulièrement et plus pratiquement de la motivation des conclusions du commissaire enquêteur. En sus de la réglementation, cet exposé s’appuie notamment sur le guide du commissaire enquêteur et sur la revue l’Enquête Publique de la CNCE. Il fait quelques emprunts à d'autres compagnies territoriales. L’absence de motivation est un moyen souvent utilisé pour attaquer une procédure car si elle est avérée, elle entraîne, quasi systématiquement, l’annulation de la procédure Avertissement : Dans cet exposé, je ne traite pas de l’analyse des observations mais seulement de la prise en considération des observations dans les conclusions motivées. Voyons d'abord ce qu'en disent les différentes réglementations régissant les enquêtes publiques

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Les règles de droit Le code de l’expropriation, article R112-19 Le code des relations entre le public et l’Administration, R134- 26 Le code de l'environnement, article R123-19 L’article R112-19 du code de l’expropriation prescrit : Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. L’article R134-26 du code des relations entre le public et l’administration prescrit : Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non au projet L'article R123-19 du code de l'environnement prescrit que: Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ;

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Les règles de droit Exigence d’un avis motivé sur le projet En application des réglementations encadrant les trois types d’enquête, le commissaire enquêteur doit exprimer un avis motivé favorable ou défavorable sur le projet L’avis porte sur tout le projet tel qu’il est décrit dans le dossier soumis à l’enquête. On ne peut donner un avis favorable pour une partie du projet et défavorable pour une autre. Cet avis ne porte ni sur la procédure et ni sur la régularité de celle-ci. Si vous estimez que l’enquête s’est déroulée selon des modalités ne respectant pas la réglementation ou ayant empêché le public ou une partie de celui-ci de s’exprimer, vous ne devez pas en tenir compte pour motiver votre avis. Vous devez par contre le signaler dans le rapport et préciser que votre avis ne porte que sur le projet et non pas sur la régularité de la procédure notamment sur, à préciser selon le cas. La régularité de la procédure de l’enquête publique ne confère aucune qualité au projet L’avis doit utiliser les termes de la réglementation. Les synonymes et les expressions telles que «  je ne suis pas opposé à... » , « « je ne suis pas défavorable... », sont à proscrire Le code de l’environnement prévoit que le commissaire enquêteur peut assortir son avis favorable de réserves. Même si la réglementation des autres types d’enquête ne prévoit pas cette possibilité, rien ne l’interdit. Le commissaire enquêteur peut faire des recommandations. Celles-ci n’ayant aucune incidence sur le sens de l’avis, il est préférable de les disposer dans les conclusions motivées ou de les regrouper après l’avis en les identifiant bien en tant que telles pour éviter que le juge les qualifie comme des réserves ;

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Les règles de droit Place des conclusions motivées dans le rapport De l’objectif au subjectif Présentation séparée Seul le code de l’environnement précise la composition du rapport et la place des conclusions motivées. Rappel : Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le CE consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet Il y a une logique dans cette articulation, le rédacteur passe de l’objectif au subjectif, c’est un exercice difficile. Je pense qu’en vertu de ce principe, l’analyse critique du projet n’a pas sa place dans les généralités sur le projet au début du rapport. Elle peut trouver sa place dans une analyse thématique des observations ou dans les conclusions motivées. Ainsi, le lecteur n’aura pas le sentiment que le CE s’est forgé son avis avant que le public ne se soit exprimé Les règles fixées par le code de l’environnement pour le rapport peuvent être utilisées avec plus ou moins de rigueur pour les autres types d’enquête.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Les règles de droit Présentation séparée Le remplacement dans le règlement de « dans un document séparé »  par « une présentation séparée » a des incidences sur l’élaboration du rapport. Bien que dans un document unique, la volonté de mettre en évidence la motivation de l’avis du CE demeure. Je pense que la présentation que beaucoup d’entre-nous utilisent actuellement convient car elle satisfait à l’exigence d’une présentation séparée. Elle comporte un feuillet titre de garde, un sommaire général, un feuillet titre «Rapport du CE», le rapport comportant les généralités sur le projet, le déroulement de la procédure, l'analyse des observations , un feuillet titre «conclusions et avis du CE» suivi des conclusions et de l'avis du CE. Les conclusions motivées et l’avis du CE étant maintenant dans le même document que le rapport, il n’y a plus lieu de reprendre dans les conclusions motivées des informations du rapport tels que le préambule, la composition du dossier, le déroulement de l’enquête, etc. sauf si vous utilisez ces informations pour motiver votre avis comme par exemple les résultats de la visite des lieux Dans la partie conclusion motivée ne figurera plus désormais que la motivation du CE.. ;

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Les règles de droit Les conclusions motivées et l’avis du CE sont personnels ; Des lors que la réglementation utilise un adjectif possessif pour les conclusions motivées et l’avis ceux-ci doivent être personnels. Une jurisprudence abondante à ce propos a toujours confirmé l’exigence d’un caractère personnel des conclusions motivées et de l’avis du CE. Le commissaire enquêteur n’est pas tenu de suivre l’avis majoritaire exprimé par le public ayant participé à l’enquête, sachant toutefois que plus le projet soulève d’objections, plus les exigences relatives à la motivation de l’avis apparaissent nécessaires.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Que dit la réglementation Insuffisance ou défaut de motivation de l’avis du CE . L'article R123-20 code de l'environnement témoigne de l'importance de cette motivation car il contient des dispositions à mettre en œuvre en cas d’insuffisance ou de défaut de motivation. A la réception des conclusions du CE, l'autorité compétente pour organiser l'enquête, lorsqu'elle constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, peut en informer le président du TA ou le conseiller délégué par lui dans un délai de quinze jours, par lettre d'observation. Si l'insuffisance ou le défaut de motivation est avéré, le président du TA ou le conseiller qu'il délègue, dispose de quinze jours pour demander au CE de compléter ses conclusions. En l'absence d'intervention de la part du président du TA ou du conseiller qu'il délègue dans ce délai de quinze jours, la demande est réputée rejetée. La décision du président du TA ou du conseiller qu'il délègue n'est pas susceptible de recours. Dans un délai de quinze jours à compter de la réception des conclusions du CE, le président du TA ou le conseiller qu'il délègue peut également intervenir de sa propre initiative auprès de son auteur pour qu'il les complète, lorsqu'il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure. Le CE est tenu de remettre ses conclusions complétées à l'autorité compétente pour organiser l'enquête et au président du tribunal administratif dans un délai d'un mois. ;

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Dernier CA de la CNCE Importance de la qualité des rapports pour le devenir de l’enquête publique .

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence Selon l'article 3 de la loi du 11 juillet 1979, motiver un acte c'est énoncer par écrit les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision. Selon l'article 3 de la loi du 11 juillet 1979, motiver un acte c'est énoncer par écrit les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision. Le CE ne dit pas le droit mais il est tout de même sensé savoir le lire. Cela veut surtout dire qu'il ne statue pas sur la légalité. A ce propos, je pense que l'autorité qui prendra la décision bénéficie de services aptes à fournir un avis sur le plan de la légalité et vis à vis des normes, ce qu'elle attend de nous c'est une synthèse de l'opinion du public et l'avis motivé d'un citoyen indépendant désigné par le président du TA, le CE Pour motiver son avis le CE s’appuiera essentiellement sur des considérations de fait. Il s'agit pour le CE de développer en conscience les arguments relatifs aux avantages et inconvénients du projet pris dans sa globalité, c'est la théorie du bilan L’examen de la jurisprudence permet de mieux cerner ce que l’on attend du commissaire enquêteur

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence , ce qu’il ne faut pas faire Utiliser le déroulement de la procédure Lister des visas et des « Considérant... » Dire le droit Se laisser influencer Ce qu’il ne faut pas faire Utiliser le déroulement de la procédure pour motiver son avis. La régularité de la procédure n’a aucune incidence sur la qualité du projet. Le CE peut rappeler les faits qui lui semblent irréguliers dans le déroulement de la procédure et faire état des conséquences qu’ils ont pu avoir mais il ne peut motiver un avis défavorable pour ce motif. Lister de simples visas ( code, lois, décret, circulaire) et des « Considérant ». Viser simplement un texte ne constituera jamais un argument motivant l’avis du CE. Il est souhaitable si l’on désir faire référence à la législation de dire en quoi le projet satisfait à ce texte. Il est souhaitable de personnaliser l’argument en disant par exemple « à mon avis », « je pense, « j’estime », … . D’autre part, je pense que depuis que le rapport constitue un seul document l’énumération des textes relatifs à l’objet de l’enquête ne doit se faire qu’au paragraphe contexte juridique dans la première partie du rapport. Les « considérant » sont plutôt réservés aux juges. Un record à ne pas battre douze pages de conclusions motivées dont six de visas et cinq sur le déroulement de l’enquête. Dire le droit. Le commissaire enquêteur ne dit pas le droit mais il doit savoir le lire.Il rend compte des faits et ne statue pas sur la légalité. Ce n’est pas ce qu’on lui demande car il y a des services de l’administration qui sont chargés de l’instruction du dossier et de son examen sur le plan de la légalité. Le CE, contrairement à ces services, n’est pas tenu par la règle, il peut donc formuler des exigences qui vont au delà de la règle. Ne pas se laisser influencer. Le CE ne doit se laisser influencer ni par le MO ni par le public ni par l’administration. Il doit toujours garder son libre arbitre et en témoigner en exposant les raisons qui le conduisent à faire sienne une position formulée par l’un des intervenants, le MO, l’administration, un élu ou le public

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence , ce qu’il ne faut pas faire Motiver son avis par l’absence de participation Ne pas traiter du thème de l’environnement dans le cadre d’une enquête de type environnemental Négliger une pétition d’une certaine importance Ecarter des observations sans motiver cette exclusion Ne pas prendre position sur les objections les plus significatives. Motiver son avis par l’absence de participation. Le commissaire enquêteur ne peut pas motiver son avis par le fait que la participation du public a été faible ou même nulle. Le CE peut par contre commenter ce manque de fréquentation par exemple en regrettant que le public n’ait pas mis à profit cette occasion de s’informer et de faire des propositions pour amender le projet. Ne pas traiter du thème de l’environnement dans le cadre d’une enquête de type environnemental. Le champ des enquêtes de ce type concerne des projet, plan ou programme susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement. Cela peut se produire notamment lors d’enquête de PLU, de DUP , de zonage d’assainissement ou d’aménagement foncier rural ou urbain. Négliger une pétition d’une certaine importance. Le CE ne peut se soustraire à l’examen d’une pétition d’une certaine importance. Il doit également donner son avis sur les arguments avancés par la pétition. Les pétitions peuvent également contenir des annotations individuelles. Ecarter des observations sans motiver cette exclusion. Le commissaire enquêteur peut décider de ne pas prendre en considération certaines des observations mais il doit préciser les raisons de cette exclusion. Les observations sont généralement écartées parce qu’elles ne concernent pas l’objet de l’enquête, ou qu’elles sont parvenues après les délais. Cette question trouve plutôt sa place dans l’analyse des observations que dans les conclusions motivées. Ne pas prendre position sur les objections les plus significatives. Le CE ne peut s’abstenir de prendre position sur les objections les plus significatives. Il est recommandé d’analyser toutes les observations et de prendre position sur chacune. Ainsi le CE montrera à chaque personne qui est intervenue au cours de l’enquête que son opinion a bien été prise en considération.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence , ce qu’il ne faut pas faire Ne pas aborder un thème ayant fait l’objet de remarques importantes de la part d’une PPA Recopier simplement le résumé non technique Limiter sa motivation à des considérations générales Se borner à entériner les préoccupations de l’administration Ne pas aborder un thème ayant fait l’objet de remarques importantes de la part d’une PPA. Le juge a sanctionné l’absence de commentaire et de prise de position du commissaire enquêteur sur un aspect d’un projet qui avait fait l’objet d’objections substantielles de la part d’une PPA.. Recopier simplement le résumé non technique. La copie systématique du rapport de présentation ou du résumé non technique même en concluant que les mesures envisagées ne sont pas contraires à l’intérêt général ne constitue pas une expression personnelle ni une motivation suffisante pour le juge. Avec les moyens actuels , les copies de texte sont facilement repérables. Limiter sa motivation à des considérations générales. Le CE peut parfaitement utiliser des considérations générales ou faire référence à des orientations adoptées à l’échelon national ou local mais il ne doit pas oublier que le projet, plan ou programme objet de l’enquête est un cas d’espèces et que des lors il doit en apprécier les avantages et inconvénients spécifiques, en dresser un bilan pour motiver son avis. Il importe donc de situer l’intérêt de ce projet particulier par rapport à ces orientations ou considérations générales. Se borner à entériner les préoccupations de l’administration. Le commissaire enquêteur ne peut se borner à entériner les préoccupations de l’administration. S’il partage ces préoccupations, le CE doit les faire siennes et de préférence en argumentant son choix. Il en est de même pour les avis des diverses personnes morales qui se sont exprimés.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence, ce qu’il faut faire Témoigner d’une connaissance complète du dossier Prendre position sur les objections les plus significatives Le CE n’est pas lié par les opinions et avis dominants Prendre personnellement parti Apprécier les avantages et les inconvénients du projet Indiquer les raisons qui déterminent le sens de son avis La consultation de la jurisprudence permet de formuler les quelques conseils suivants : Témoigner d’une connaissance complète, précise et détaillée du dossier. Prendre position sur les objections les plus significatives Le CE n’est pas lié par les opinions et avis dominants Prendre personnellement parti Apprécier les avantages et les inconvénients du projet Indiquer les raisons qui déterminent le sens de son avis

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence Extrait d'une lettre d'une présidente de TA On ne doit pas avoir de crainte de déplaire lors de la rédaction des conclusions motivées. On exige du commissaire enquêteur qu’il soit indépendant. Voici la réponse de la Présidente d'un TA à une autorité territoriale demandant la saisie de la commission d'aptitude à l'encontre d'un CE. Il me paraît nécessaire de vous préciser que le CE, est investi d'un rôle particulier dans la conduite de l'enquête qui lui est confiée, rôle qui va bien au-delà d'une simple mission de recueil des observations du public et qui implique qu'il émette, dans les conclusions dont il doit assortir son rapport, un avis motivé exprimant son point de vue personnel sur l'opération, et qui peut être, le cas échéant, défavorable au projet. La circonstance qu'un CE formule une appréciation critique, voire défavorable, sur un projet, n'est donc pas un manquement à l'obligation d'impartialité. Pour forger son opinion, le CE peut, s'il le croit utile, examiner le projet, objet de l'enquête en référence, à d'autres projets ayant une portée similaire ou susceptibles d'avoir un impact analogue au plan local. Le point de vue qu'il exprime alors est énoncé sous sa seule responsabilité et ne lie pas le maître d'ouvrage de l'opération. En dernier lieu, et s'agissant du contenu du rapport et de l'avis émis par M. X, certes rédigé parfois en termes vigoureux, il ne m'apparaît pas qu'il excède ce qu'autorise le débat démocratique dont le législateur a précisément souhaité qu'il s'instaure sur les projets soumis à enquête publique. La président rappelle le caractère personnel de l’avis, qu’une appréciation critique ne constitue pas un manque d’impartialité et que l’on est dans le cadre d’un débat démocratique

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence Avis du professeur Jean Claude Hélin Jean Claude Hélin commissaire enquêteur et ancien doyen de la faculté de droit et des sciences politiques de Nantes écrit : «  Il faut rappeler que pour être considéré comme « personnel », un avis ne doit pas se contenter de rassembler les observations faites au cours de l'enquête, ni se borner à entériner les préoccupations de l'administration ou du maître d'ouvrage, encore moins renvoyer à des formules stéréotypées correspondant à des choix généraux de politique publique. Quand à la seconde exigence, « être circonstancié » cela suppose qu'il s'appuie sur des éléments propres au projet ou au document qui fait l'objet de l'enquête, et qu'il repose sur des arguments de fond. Les conclusions expriment en effet un jugement de valeur, et dans cette activité, le CE n'est pas un scribe qui relate ou enregistre mais un acteur qui prend parti » L'exercice n'est pas aisé. Il doit pourtant être maîtrisé par les CE, faute de quoi le contentieux sera plus volumineux.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La Jurisprudence A éviter Voici deux conclusions motivées à ne pas reproduire Pour la DUP: "Considérant : la délibération du conseil municipal du..., - la nécessité réglementaire de définir les périmètres de protection des captages, - l'absence d'observations contraires au projet, - mon rapport d'enquête, Est d'avis : Que : le projet soit déclaré d'utilité publique" . Et pour le parcellaire " Considérant : - la concordance des références cadastrales des parcelles des propriétaires reçus avec l'état annexé au dossier d'enquête, "- l'absence d'observations concernant l'objet de cette enquête, "- mon rapport d'enquête, "Est d'avis : "Que les emprises nécessaires aux acquisitions, ainsi que les différents périmètres de protection soient fixés conformément au projet faisant l'objet de la présente requête" ;

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions La forme des conclusions motivées n'est pas définie par la réglementation mais nous avons vu précédemment ce qu'il faut ou ne faut pas faire pour respecter le droit. En dehors de ces points la rédaction est libre. C'est dans cette partie que le commissaire enquêteur joue pleinement son rôle d '« honnête homme » c’est à dire qu'il met en œuvre sa capacité à prendre partie en son nom propre, avec du recul par rapport aux parties en présence( maître d'ouvrage comme opposant). Il doit peser les avantages et les inconvénients du projet par le biais de sa réflexion personnelle. C'est dans cette partie que le commissaire enquêteur doit transcrire les raisons qui le conduisent à formuler son avis sur l'ensemble du projet. Cette étape de l'enquête publique n'est pas la plus facile. Elle nécessite du courage et un sens des responsabilités de la part du commissaire enquêteur car elle a des conséquences administratives et juridiques quant à la suite qui peut être donnée au projet.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Articulation des conclusions motivées - les conclusions motivées, - une synthèse des raisons conduisant à l’avis - la formulation de l'avis, - les réserves, - les recommandations Le code de l’environnement stipule que le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet Comme il s’agit seulement d’une présentation séparée, il n’y a plus lieu de faire un rappel de divers éléments du rapport : préambule, objet de l’enquête, contexte juridique, le déroulement de la procédure dont la participation du public sauf à dire en quoi ces éléments ont participé à la formation de l’avis du commissaire enquêteur ou lorsqu’il s’agit de rappeler des faits qui ne lui semblent pas conformes à la réglementation Dans ce dernier cas le CE précisera que son avis ne porte que sur le projet et non pas sur le déroulement de la procédure.. La lecture du code et la jurisprudence permettent de distinguer plusieurs parties dans ce dernier volet du rapport : - les conclusions motivées du CE sur l'ensemble du projet, - une synthèse des raisons qui motivent l’avis du commissaire enquêteur évoquée dans plusieurs jugements ces dernières années - la formulation du sens de son avis, - les réserves, - les recommandations,

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Les éléments d’information du CE Le commissaire dispose de nombreuses sources d’information pour alimenter sa réflexion Le dossier qui comporte généralement une étude d’impact et de nombreuses études et expertises diverses L’avis de l’autorité environnementale Les observations du public dont le CE a fait une synthèse Le mémoire en réponse du maître d’ouvrage L’analyse des observations La ou les visites des lieux Les diverses auditions qu’il a pu faire au cours de la procédure y compris celle du maître d’ouvrage La réglementation et des directives diverses pour des points particuliers Internet pour approfondir certains aspects

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Le champ des conclusions motivées Les éléments de la motivation dépendent de l’objet de l’enquête.. Les conclusions motivées abordent les problématiques ou thématiques que le commissaire enquêteur retient personnellement pour se forger son avis. Elles traitent également des sujets les plus significatifs abordés par le public et les avis des personnes consultées, des thèmes retenus dans le PV de synthèse et le mémoire en réponse du maître d’ouvrage. L’avis de l’autorité environnementale met en évidence les enjeux les plus importants qui doivent également être abordés dans les conclusions motivées Ces critères se regroupent généralement pour une bonne partie dans les thématiques suivantes : l’utilité du projet, son intérêt général, la pertinence du projet, sa proportionnalité aux enjeux, son acceptabilité sociale, l’atteinte à l’environnement, les commodités de voisinage Dans les conclusions motivées on passe des appréciations partielles à la conclusion finale. Le travail du commissaire enquêteur sera facilité dans cette partie de la rédaction par le travail qu'il aura réalisé pour dresser le procès verbal de communication des observations et pour l’analyse de celles-ci. Il ne faut pas se limiter à un bilan comptable :tant d‘avis favorables, tant de défavorables..

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Selon l’objet de l’enquête et selon les connaissances personnelles et la formation du commissaire enquêteur, il sera plus ou moins aisé de porter une appréciation sur les différents thèmes ou critères retenus pour argumenter son avis.. En procédant à cet examen, le CE peut dans un premier temps hiérarchiser les différents aspects du projet et sélectionner ceux qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur son jugement dans un sens favorable ou non. Il n'est pas question de traiter tous les aspects du dossier. Comme pour les observations du public le CE portera une appréciation argumentée sur chaque thème ou aspect pour motiver son classement en avantage ou inconvénient, favorable ou défavorable au projet. Il pourra aussi pondérer cette appréciation. Ainsi, le CE complétera sa base d'arguments et d'appréciations qui constituent le fondement et donc la motivation de son avis. Il peut, en outre, faire part de souhaits ou suggestions qui préparent ses recommandations ou réserves

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Article de Jean-Pierre CHAULET Dans le dernier numéro de notre revue, l’article de Jean-Pierre CHAULET relatif aux parcs éolien montre bien que que même s’il n’a pas de connaissance particulière sur l’objet de l’enquête, le commissaire enquêteur peut se prononcer sur de nombreux points du dossier. Je vous invite à lire cet article. Voici des conseils que l’on peut en tirer. Il n’est pas question de remettre en cause des choix et orientations arrêté par la représentation nationale par contre nous devons montrer en quoi le cas d’espèces objet de notre enquête satisfait à ces orientations tout en respectant son environnement au sens large. Le commissaire enquêteur devra prendre position face aux positions contradictoires de l’étude d’impact qui met en avant les avantages attendus et atténues les inconvénients et les études et arguments des opposants qui contredisent ces points de vue. L’article recense les points sur lesquels le CE pourra témoigner grâce à des visites et déplacements sur les lieux.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Article de Jean-Pierre CHAUVET Sur l’environnement naturel le commissaire enquêter pourra témoigner : - de la topographie des lieux ; - de la nature es sols et des cultures existantes - des masques éventuels ; - des divers sites naturels situés au voisinage ou à proximité. Par contre le CE devra s’en remettre aux études figurant dans le dossier et l’avis de l’autorité environnementale pour ce qui concerne la faune, la flore et les habitats naturels. Sur l’environnement humain le CE pourra témoigner : - de l’occupation des sols - de la nature de l’habitat : groupé ou isolé - de sa densité ; - de l’activité économique constatée - du patrimoine culturel existant. Sur les commodités de voisinage le CE pourra témoigner - sur la qualité de l’air, - sur la pollution lumineuse Sur le bruit, la santé et la salubrité publique, le CE pourra faire référence aux études figurant dans le dossier. Les méthodologies utilisées pour élaborer ces études sont parfois complexes et difficiles à assimiler. L’impact sur le paysage et ses conséquences sont le domaine où le CE peut le plus témoigner et se prononcer grâce à des visites de reconnaissance. Il pourra se prononcer sur les covisibilités et sur les mesures compensatoires.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions La synthèse des motivations A l’issue de l’examen des avantages et inconvénients du projet, le commissaire enquêteur élabore une synthèse des arguments dégageant explicitement la motivation de son avis. Il ne s’agit pas de reprendre tous les arguments mais de retenir ceux qui motivent votre avis. Ce choix est personnel L’absence de cette synthèse a été évoquée dans plusieurs jugements depuis 2008 pour justifier un défaut de motivation. Pour la présentation, le CE peut créer un chapitre intitulé « sens de l'avis du CE » ou plus simplement « avis du CE ». Le chapitre débute par un alinéa qui liste les actions entreprises par le CE pour s'informer sur le projet. C’est une sorte de recensement des sources d’informations prises en considération par le CE. Beaucoup de CE utilisent la forme suivante : « Après étude du dossier, visites des lieux, analyse des observations du public, audition du maître d’ouvrage, compte tenu de l'examen des avantages et inconvénients du projet qui précède et notamment pour les raisons suivantes : »,  suivi de la synthèse des principales raisons ayant conduit le CE à se forger son avis. A cette occasion, il est préférable d'éviter l'utilisation des termes juridiques « considérant que », « attendu que », « vu le ... », termes juridiques que des tribunaux administratifs trouvent inadaptés dans ce type de document. .

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions L’avis du CE En application des réglementations encadrant les trois types d’enquête, le commissaire enquêteur doit exprimer un avis motivé favorable ou défavorable sur le projet L’avis porte sur tout le projet tel qu’il est décrit dans le dossier soumis à l’enquête mais il ne porte que sur le projet donc pas sur la procédure. On ne peut donner un avis favorable pour une partie du projet et défavorable pour une autre. Il est préférable d’utiliser les termes de la réglementation. Les synonymes et les expressions telles que «  je ne suis pas opposé à... » , « « je ne suis pas défavorable... », sont à proscrire . .

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Les réserves - énoncer clairement qu'il s'agit de réserves - utiliser la forme prévue par la réglementation - La réserve doit pouvoir être levée - La réserve affectant l'économie générale peut être levée par une enquête complémentaire Le code de l’environnement prévoit que le commissaire enquêteur peut assortir son avis favorable de réserves. Même si la réglementation des autres types d’enquête ne prévoit pas cette possibilité, rien ne l’interdit. Énoncer clairement qu’il s’agit de réserves. Il est possible d’utiliser la formule « Je donne un avis favorable assorti de la réserve suivante ou des réserves suivantes. L’avis favorable avec réserves est un avis favorable sous condition. Si les réserves ne sont pas toutes levées l'avis est réputé défavorable.Cela implique que ces conditions soient : - réalisables, c'est à dire qu'elles puissent être levées par le MO - exprimés avec un maximum de clarté et de précision afin de ne laisser subsister aucune ambiguïté. Si une réserve affecte l'économie générale du projet, le CE peut rappeler dans son rapport que le MO peut utiliser la procédure de l'enquête complémentaire et lui signaler que cette décision ne peut être prise que si le conseil délibérant n'a pas statué sur le projet si cette formalité est requise par la réglementation.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Les recommandations - Énoncer clairement qu'il s'agit de recommandations - Formuler clairement et précisément les recommandations - La recommandation n'affecte pas l'économie générale - La mise en œuvre de la recommandation est laissée à l’initiative du maître d’ouvrage Même si la réglementation ne prévoit pas cette possibilité, rien n’interdit au commissaire enquêteur de faire des recommandations. Celles-ci n’ayant aucune incidence sur le sens de l’avis, il est préférable de les disposer au fur et à mesure dans les conclusions motivées ou de les regrouper après l’avis en les identifiant bien en tant que telles pour éviter que le juge ne les qualifie comme des réserves Le CE doit énoncer clairement s'il s'agit de recommandations et formuler celles-ci avec clarté et précision. Les recommandations sont en fait des vœux dont la mise en œuvre est laissée à l'initiative du maître d’ouvrage. Elles découlent de l'analyse personnelle des différents aspects du projet par le CE. Elles doivent être pertinentes et de nature à améliorer le projet mais sans porter atteinte à l'économie générale de celui-ci.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS La rédaction des conclusions Bilan des avantages et des inconvénients du projet Conseils découlant de la jurisprudence - Le CE doit donner un avis sur l'ensemble du projet. - le CE doit témoigner d'une connaissance précise et détaillée du projet et de ses conséquences - même si le CE ne dit pas le droit, il ne doit pas ignorer la loi - les appréciations doivent être personnelles. - théorie du bilan : "Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente" + préoccupations environnementales En matière d’expropriation le bilan des avantages et inconvénient à donner lieu à l'élaboration de la théorie du bilan par le conseil d’État. Elle se formule ainsi depuis l'arrêt du Conseil d’État Ville Nouvelle Est du 20 octobre 1970 :. "Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente" . Il est un critère fondamental que le CE ne peut ignorer et qui découle directement du code de l’environnement, les impacts du projet en matière d'environnement. C’est pourquoi les atteintes à l’environnement ont été ajoutées à la théorie du bilan quelques années après Attention il ne s'agit ni d'une loi ni d'un règlement, mais il est utile d'avoir cette théorie en tête lorsque l'on rédige des conclusions motivées relatives à une DUP. Elle guide notre réflexion

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Dans le cas des DUP il convient d'examiner : 1) Si l'opération présente concrètement un caractère d'intérêt public ; 2) Si l'expropriation envisagée est nécessaire pour atteindre les objectifs de l'opération ; 3) Si le bilan coûts-avantages penche en faveur de l'opération, à savoir : > les atteintes à la propriété privée ; > le coût financier > les inconvénients d'ordre social et l'atteinte à d'autres intérêts publics : > les autres critères à examiner : Depuis les années 70, la jurisprudence relative à la DUP a évolué de sorte que les critères examinés se sont élargis et affinés. Actuellement cette méthode de comparaison des avantages du projet à ses inconvénient est aussi appelée « analyse bilancielle » C'est ainsi qu'il convient d'examiner et de répondre aux questions suivantes: 1) L'opération présente-t-elle concrètement un caractère d'intérêt public ; 2) L’expropriation envisagée est-t-elle nécessaire pour atteindre les objectifs de l'opération ; 3) Le bilan coûts-avantages penche-t-il en faveur de l'opération A ce titre, il convient d’examiner : > les atteintes à la propriété privée ; > le coût financier > les inconvénients d'ordre social et l'atteinte à d'autres intérêts publics : - Les raisons sociales - L'intérêt public de la santé publique - Les intérêts de l'environnement > les autres critères à examiner : - la nécessité du choix des terrains - la compatibilité avec les documents d'urbanisme existants, en distinguant bien ce qui est du domaine de la compatibilité et de celui de la conformité. - la justification du projet retenu par rapport aux solutions alternatives Le CE peut s'inspirer de la théorie du bilan pour les autres types d'enquête en l'adaptant au cas d’espèce de l’objet de l’enquête. Les avantages du projet doivent être supérieurs aux inconvénients d’ordre social, économique, sanitaire et aux atteintes à l’environnement et à d’autres intérêts publiques ou privés

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Dans le cas des documents d'urbanisme - L'article L101-2 précise les divers objectifs que les collectivités publiques doivent atteindre en matière d'urbanisme - Ces objectifs peuvent guider la réflexion du CE - Faire une sélection adaptée à l'enquête Dans le cas des documents d'urbanisme, l'article L101-2 précise les divers objectifs que les collectivités publiques doivent atteindre en matière d'urbanisme : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables. .

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Dans le cas du code de l’environnement Le CE trouvera dans les chapitres législatifs ou réglementaires du code de l’environnement relatifs au sujet de son enquête des généralités concernant les intérêts à protéger, les objectifs de la réglementation ou principes qui peuvent l’aider à élaborer le sommaire de ses conclusions motivées

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS Quelques conseils - Utiliser la première personne - Être convaincant - Exclure des conclusions motivées ce qui ne contribue pas à se forger son avis - Tout projet légal n’est pas nécessairement opportun Quelques conseils avant de conclure : Utiliser la première personne pour renforcer le caractère personnel de vos conclusions, c’est également valable dans le cas d’une commission d’enquête. Être convaincant, c’est une évidence, mais pour cela il faut argumenter. Exclure des conclusions motivées tout ce qui ne contribue pas à se forger son avis Tout projet légal n’est pas nécessairement opportun Un avis favorable ne peut pas se fonder sur les seuls éléments suivants : le déroulement de l’enquête, les avis favorables du public sur le projet, une faible participation du public, le respect des textes.

LA MOTIVATION DES CONCLUSIONS En Conclusion compte tenu des graves conséquences tant juridiques ou financières que temporelles, engendrées par une annulation totale ou partielle d'une décision, c'est in fine au commissaire enquêteur lui-même qu'il revient de porter une attention toute particulière à la rédaction initiale de ses conclusions et à qualité de leur motivation, tant les conséquences d'une annulation ultérieure sur ce seul motif engagent sa responsabilité et sa crédibilité de collaborateur occasionnel du service public. Pour conclure, je dirais que compte tenu des graves conséquences tant juridiques ou financières que temporelles, engendrées par une annulation totale ou partielle d'une décision, c'est in fine au commissaire enquêteur lui-même qu'il revient de porter une attention toute particulière à la rédaction initiale de ses conclusions et à la qualité de leur motivation, tant les conséquences d'une annulation ultérieure sur ce seul motif engagent sa responsabilité et sa crédibilité de collaborateur occasionnel du service public.