Le millefeuille territorial, vue synoptique Structures, fonctions et moyens des collectivités territoriales en France Robin Degron, Professeur associé en Droit public, Paris 1 – Panthéon-Sorbonne Institut Français, 22 octobre 2018

Les trois temps d’une présentation des structures et compétences locales • De rapides rappels sur la notion de développement durable vu comme enjeu fédérateur pour la dynamique des territoires • La répartition territoriale des compétences en France au sein de l’Union européenne dans une perspective de développement durable • Les collectivités territoriales sous tension financière, mise en perspective dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022

La notion de développement durable en théorie La recherche d’un double équilibre géolocalisé … … dans la réponse aux besoins des générations présentes et à venir (vision prospective) … entre les composantes du développement économique, social et environnemental (approche systémique, transversale) … à travers une pensée globale et des actions locales cohérentes (dimension géographique)

La notion de développement durable en pratique Le développement durable territorial implique : - La capacité de prévoir l’avenir, ses opportunités, ses menaces, les aspirations des générations futures (stratégie) … - … en intégrant les réalités économiques, les aspirations sociales et les contraintes environnementales dans un système de gouvernance ad hoc et avec des financements adaptés (respect des légitimités et réalisme).

Le développement durable mis à plat à une échelle donnée

Le pilier social Le rôle clef sur la période contemporaine (1790) : - De l’Etat : Cadre de la protection sociale (maladie, vieillesse, famille, chômage) [+ administration générale, sécurité, éducation] - des départements : chefs de file de l’aide/action sociale territoriale (PCH, APA, ASE, RSA) - des communes : centres communaux d’action sociale (CCAS), 1er guichet de l’aide/action sociale

Coup de zoom sur les communes et les départements L’organisation d’une commune dépend de sa taille, de son degré d’intégration intercommunale et de sa localisation. L’organisation d’un conseil départemental est centrée sur l’aide et l’action sociale mais comprend aussi une dimension de formation (ex. collège) et d’aménagement du territoire (ex. route, fibre). Quelques exemples d’organigrammes pour donner à voir les collectivités territoriales

La place à part des CCAS, EPA présidé de droit par le maire

Un conseil départemental, organisation générale

Les départements écrasés par l’aide/action sociale (cf. revue Pouv.Loc. 75/IV 2007)

Le pilier économique Dans le sillage de l’après-guerre, le rôle clef de : - l’Union européenne (CEE, 1957) : Commerce extérieur, Marché unique, Aides d’Etat, cadrage macro- budgétaire [+Etats-membres / BDG&Fiscalité] - des régions (Coder 1964) : règlements des aides d’Etat, SRDE2I, SRADDET, PRDF - des intercommunalités (ex. 1ères CU, 1966) : Compétence obligatoire du développement économique (ex. aménagement de ZAC, fiscalité « entreprises » unique)

Le pilier environnemental Depuis les années 80, le rôle clef de : - Union européenne (Acte Unique 1986) : des législations nationales d’inspiration communautaire - régions (1982) : SRAD(DE)T, plus récemment SR Climat-Air-Energie, SR de cohérence écologique - intercommunalités (1992) : Compétence obligatoire d’aménagement de l’espace (y compris pour les petits EPCI à fiscalité propre)

Coup de zoom sur les EPCI à fiscalité propre - Communauté de communes (peu de compétences obligatoires) TYPIQUE MONDE RURAL depuis 1992 - Communauté d’agglomération (champ de compétences variable) TYPIQUE DES VILLES MOYENNES depuis 1999 - Communauté urbaine (intégrée) HéTéROGèNE (1966, 1999) - Métropoles (intégrées) MOTEURS ECONOMIQUES depuis 2014 → Cas particuliers ParisLyonMarseille, Lille et Strasbourg → Cas de droit commun (ex. Toulouse) Remarque : Il existe aussi des EPCI sans fiscalité propre (ex. syndicat d’assainissement, de gestion des déchets, d’électrification rurale, EPTB dans le domaine de l’eau)

Les intercommunalités en chiffre selon la DGCL 02/09/2014

02/09/2014

Le développement durable en perspective du bloc communal Le plan communal Social Environnement Economie Le plan intercommunal

Le développement durable en perspective régions/départements Le plan départemental Social Environnement Economie Le plan régional

Actualité de la gouvernance territoriale post Acte III de la Décentralisation d’une République qui demeure « une et indivisible » - Réforme de la carte des régions qui redonne de l’espace aux conseils départementaux (ex. Occitanie, Nlle Aquitaine) - Quelques coopérations interdépartementales engagées sur un mode contractuel (ex. Alsace, Savoie) - Cas particulier de la Métropole de Lyon avec intégration de compétences départementales dans l’intercommunalité - Elargissement général de l’aire des intercommunalités rurales ou dans les villes moyennes Emergence de communes nouvelles In fine, le « millefeuille » demeure et se complique.

Quelle gestion intégrée des compétences pour l’aménagement durable des territoires ? ☻Permanence des blocs régions/départements, avec des régions désormais souvent mises à distance du terrain mais qui aspire à une reconnaissance politique. ☻Permanence en milieu rural et dans beaucoup d’agglomération (villes moyennes ou petites) d’une forte dichotomie intercommunalités/communes ☼ Début de fusion/mutualisation en milieu métropolitain Pas de révolution institutionnelle à prévoir après 6 ans de mécano (loi RCT 2010 – loi NOTRé 2015) MAIS forte contrainte financière.

Objectif national : Réduire la dépense publique Source : AMECO, Traitement France Stratégie

Objectif national : Réduire la dépense publique 230 Md€ Source : Insee, Traitement Cour des comptes

Les dépenses locales posent problèmes Source : INSEE, Traitement FIPECO

Les dépenses locales posent problèmes Source : Les Notices de la Doc, « Finances publiques » 2015

Les dépenses locales posent problèmes Source : INSEE, Traitement FIPECO

Les dépenses locales posent problèmes Source : Diverses données, Traitement DGAFP

L’essentiel de la dépense dans le bloc communal Source : Les Notices de la Doc, « Finances publiques » 2015

Quelques appréciations qualitatives sur la gouvernance territoriale du bloc communal « La recherche d'un périmètre pertinent n'a pas toujours été une préoccupation prioritaire lors de la constitution de communautés qui ont été créées rapidement pour bénéficier des fortes incitations financières [bonification de DGF]. …/…   De surcroît, en raison de périmètres qui ne coïncident pas avec ceux des syndicats, le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre n'a pas permis une réduction significative du nombre des anciennes structures intercommunales. Plus encore, la réforme de l'intercommunalité a entraîné la création de nouvelles structures sous la forme de syndicats mixtes. …/… Enfin, le regroupement de communes en “espaces de solidarité” a pour objectif de permettre l'élaboration et la conduite d'un “projet commun”. Or, si le périmètre est trop restreint, la communauté n'est pas en mesure, faute de ressources suffisantes, de pouvoir mener à bien un projet de développement, ce qui est le cas de nombreuses communautés de communes. » Cour des comptes, 2005

Des collectivités sous pression, spécialement les départements Source : Observatoire de la gestion et des finances locales, 2018

La question de l’investissement public local Source : Les Notices de la Doc, « Finances publiques » 2015

Les autres APU sont fort contraintes, voire à la hausse : le cas des ASSO Source : LPFP 2018-2022 Revue Gestion&Finances publiques, janvier-février 2018

Comment résoudre l’équation macro-budgétaire NATIONALE d’ici 2022 ? Source : LPFP 2018-2022 Revue Gestion&Finances publiques, janvier-février 2018

Dans le cadre de la loi de programmation 2018-2022, « la messe est dite » : la baisse des dépenses locales est la principale variable d’ajustement des dépenses publiques.

Quid des perspectives post 2022 ? • Il est vraisemblable que la contrainte macro-budgétaire perdure sachant que le niveau des prélèvements obligatoires est déjà élevé. • Il est vraisemblable que la tendance à la hausse « maîtrisée » des dépenses sociales demeure. • Il est peu vraisemblable que l’Etat parvienne à diminuer sensiblement ses propres dépenses (contraintes sécuritaires, difficulté de baisser fortement la masse salariale et les pensions civiles, marge de manœuvre faible sur les dispositifs sociaux) • Il est prévisible que les dépenses locales resteront durablement contraintes mais les situations sont contrastées par strate et au sein des strates.

Merci de votre attention

La dorsale des pouvoirs face au développement durable des territoires © Robin Degron