Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale Pauvreté et ineffectivité des droits - Non accès et non recours aux droits Mardi 16 décembre 2014 - Bruxelles Le non recours par non demande : mise en question de la pertinence de l'offre publique Pierre Mazet

La lente émergence du thème en France Thème né en Grande Bretagne dans les années 1930, apparu aux Etats-Unis dans les années 1960, transféré en France dans les années 90 (CNAF /1996). Création d’un observatoire sur le non recours aux droits et services en 2003. Appropriation au niveau de certaines institutions : Au niveau national : Assurance maladie (fonds CMU sur ACS et CMUC ; CNAM) ; Mais surtout au niveau local : CCAS Grenoble, Ville de Nantes, Paris, Angers, et caisses locales d’assurance maladie (Digne, Nîmes) . Enquête sur le RSA réalisée par la CNAF et la DARES - 2011. Inscription du NR dans le plan de lutte pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale (janvier 2013). Circulaire préfectorale du 16 janvier 2014 relative à la mise en place d'actions visant à améliorer l'accès aux droits sociaux. Différence avec accès aux droits, et plus encore au droit : NR ne se réduit pas aux difficultés ou obstacles dans l’accès au(x) droit(s), qui n’ont pas forcément pour effet un non accès. Le NR inverse et s’occupe, prend pour objet le non accès à des droits, la non participation à un dispositif, la non utilisation d’un service ou d’un équipement, la non adhésion à une démarche, etc. On s’occupe ici des non usagers. Logique dans la création de l’observatoire, compte tenu des thématiques de recherche de PW. On passe de la question d’une politique des usagers, évaluation par usagers, construction par et pour usagers, tel que fortement thématisé dans les années 80-90, tant au niveau des politiques de SP que de la recherche en sciences sociales, à la question des non usagers. Les anglais et l’enjeu politique de mesurer le non take up ; Les américains et l’enjeu sociologique de comprendre les phénomènes de pauvreté ; PSCR : Développées dans 30’s pour des raisons budgétaires : permettent de réaliser des économies. A penser par oppositions aux « prestations universelles ». Mise sous condition permet par ailleurs de mettre à l’épreuve les demandeurs, de s’assurer que ce sont les plus méritants qui en bénéficient, à défaut de savoir si c'est ceux qui en ont le plus besoin. Les démarches pour obtenir ses droits sont compliquées et beaucoup contrôles. Idée que ça se mérite. Renvoie à philosophie politique anglaise à égard de la pauvreté, dont New Poor Law (1834) constitue parangon : distinction entre pauvres méritants et non méritants : ces derniers = ceux dont on considérait qu’ils pouvaient travailler, recevaient de l’aide mais sous condition, i.e. travailler dans un hospice, en échange maigre pitance et toit. Les méritants = malades, vieillards, orphelins, invalides (les indigents) auquel aide sans condition, bien que parfois obligés de travailler. On revient aux mêmes normes que celles appliquées en F pour l’assistance publique, voir Colette Bec ou Castel) Travaillistes les trouvent stigmatisantes et pas sûrs que bénéficient réellement : donc attention à leur efficacité réelle, qu’à tout le moins elles bénéficient. 40’s : guerre, sentiment unité sociale, Plan Beveridge qui étend les assurances sociales universelles (financées par impôts donc pas assurance sur mode français, i.e., sur travail (sécurité sociale)). Baisse des PSCR. 60’s : remise en cause universalité du système de protection sociale cause difficultés budgétaires. Reprise du débat sur sélectivité des prestations, ciblage (« targeting ») : en dirigeant les ressources vers les plus démunis, on pense pouvoir faire baisser la pauvreté, sans augmenter les impôts et en réduisant les dépenses publiques. Les travaillistes acceptent augmentation PSCR, mais à condition que l’on s’assure à l’aide d’indicateurs et d’études sur le non take up, que ces aides sont effectivement perçues malgré les difficultés d’accès qui y sont liées. Consensus ambigu : les conservateurs y voient moyen de justifier les politiques de ciblage, moindre dépenses, puisqu’atteignent leurs destinataires. Evacue la question politique du système de sécu et remise le débat sur universalité. Thatcher (79-90) : évaluation, recherche de performance et de contrôle des dépenses, volonté obsessive de lutter contre la fraude, etc. = dvpmt indicateurs NR, qui servent aussi à mettre fin aux programmes qui ne montrent pas leur efficacité (mais qui ne sont peut être pas remplacés ?). Nombre de travaux sur NR de certaines populations à certaines prestations : les PA et les enfants notamment. National consumer council fait étude sur principales PSCR ès 70’s. Etudes locales, quali, quanti, etc. (Mais ON NE SAIT PAS QUELS SONT LES RESULTATS et EFFETS de ces études ??) Mesure routinisée : National Audit Office (l’équivalent de la Cour des comptes) Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

De quelques chiffres d’un phénomène bien réel En France : RSA = : 50 % ; Activité : 68%; Socle : 35 % (Enquête DARES-CNAF 2011) Cmu C : 26% ; ACS : 70% (Fonds CMU 2011) DALO : population estimée État (2007) : 650 000 ménages (la FAP estime à 3,6 millions de mal logés, les associations estiment à 2 millions) ; 206 000 recours déposés (31/12/2010) ; 33% réponses favorables (68 368). NR = 90 %. Tarifs sociaux de l’énergie (TPN et TSS) : au mieux 600 000 bénéficiaires sur 1,5 à 2 millions de foyers éligibles. Plus de 10 millions de non bénéficiaires depuis mise en place du TPN (CRE- Odenore) APA (allocation personnalisée à l’autonomie, toute PA d’au moins 60 ans dans l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liés à leur état physique ou mentale):20% des heures facturées ne sont pas utilisées ; sur le département = 170 000 heures = 2.7 millions d’euros ; Droits connexes RMI : enquête en Isère : près de 70% de NR aux aides facultatives (CG) liées au RMI (50 % non connaissance, 20% en connaissance de cause (crainte, autolimitation, calcul cout avantage, etc.). *Taux NR aux bons vacances CAF (Martinique) : 82% (près de 20 000 allocataires bénéficiaires potentiels ne les ont pas utilisés). Sur toutes aides sociales facultatives, on parle de « taux d’utilisation » : son inverse est un taux de « non utilisation », assimilable à du NR. A titre d’exemple : le taux d’utilisation des AFI parmi les bénéficiaires potentiels d’action sociale est de 11.30% selon une étude de la CNAF réalisée dans réseau des CAF (90 répondants); * » Paris logement », CCAS de la Ville de Paris. Crées en octobre 2009, elle est destinée à ceux qui ne rentrent pas dans les catégories Paris Logement Famille (PLF) et Paris Logement Familles Monoparentales (PLFM). Elles s’adressent aux personnes isolées, aux couples avec 1 enfant ou sans enfants, aux boursiers, consacrant au moins 30% de leurs ressources au paiement des charges de logement. Cumulables avec l’APL. Attribuée pour 1 an, renouvelable. A peu près 80 €/mois. Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

De quelques chiffres d’un phénomène bien réel « Paris logement », CCAS de la Ville de Paris : population cible en 2009 : 17 000 personnes. Objectif du taux de couverture : 50% soit 8 500  bénéficiaires. 1 an après, PL touchait 4 210 bénéficiaires (25% du public potentiel, donc 75% de NR). Droits connexes RMI : enquête en Isère (2004) : près de 70% de NR aux aides facultatives (CG) liées au RMI (50 % non connaissance, 20% en connaissance de cause - crainte, autolimitation, calcul coût avantage, etc.). (Odenore) APA (allocation personnalisée à l’autonomie) Isère (2009): 20% des heures facturées ne sont pas utilisées ; sur le département = 170 000 heures.(Odenore) 115 : Hiver 2012- 2013 : en moyenne 58% (mais plus de 80% dans certains départements) de réponses négatives à appel. (FNARS) Paris Logement : Crées en 2009, destinée à ceux qui ne rentrent pas dans les catégories Paris Logement Famille (PLF) et Paris Logement Familles Monoparentales (PLFM). S’adresse aux personnes isolées, aux couples avec 1 enfant ou sans enfants, aux boursiers, consacrant au moins 30% de leurs ressources au paiement des charges de logement. Cumulables avec l’APL. Attribuée pour 1 an, renouvelable. A peu près 80 €/mois Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

La non dépense en chiffres RSA : 5,3 milliards. TPN = 767 millions. CMUC et ACS : plus d’un milliard / an. APA : 2.7 millions d’euros. Rapport indus/ rappels : étude menée avec une CAF en 2004. 1 € d’indu pour 3 € de rappels de droits. Rappels de droits représentent 9,2 % des prestations versées par cette CAF. Rapportés aux 51,6 milliards d’€ de prestations familiales et de logement versées en France en 2002, la non dépense temporaire engendrée par ce non-recours frictionnel s’élèverait à plus de 4,7 milliards d’€ pour cette année de référence. Sources : Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, Rapport d’information sur la lutte contre la fraude sociale, Assemblée nationale, 29 juin 2011. Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, mars 2007. Graphique : ODENORE, 2012. FRAUDE : 3.7 millions, soit 0.021% du déficit de la SS ; la fraude des pauvres est une pauvres fraude ; mais n’empêche pas appareillage technique et annonces et renforts de contrôleurs ; enjeux politique et non budgétaire, cause pas de réalité ; à inverse, question du NR n’est pas un problème technique, mais politique; 808 cas de fraude à la CMUC et AME pour 0.9 Million ; quel est le cout de la chasse aux fraudeurs ? sur son fichier d’allocataires indique un total de 60,5 millions de rappels de droits pour près de 655 millions de prestations familiales et logement versées, soit 9,2 % du total des prestations versées par cette CAF sur l’année de référence. En même temps, le total des indus s’élevait à 22,4 millions d’€ Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

Quatre types de non-recours Le non-recours par non connaissance : L’offre n’est pas connue. Le non-recours par non réception : L’offre est connue et demandée, mais n’est pas reçue. Le non-recours par non demande : L’offre est connue, mais n’est pas demandée. Le non recours par non proposition : L’offre n’est pas proposée par les intermédiaires sociaux. Avantages/ inconvénients de cette typologie : Permet de sérier les problèmes et d’identifier des registres d’explications différents, renvoyant à des problèmes différents et appelant des réponses différentes termes de politiques. Mais est statique (/ dynamique présente et dans le temps) et est envisagée depuis individu. Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

Comprendre les causes de non recours Pourquoi les individus ne sont-ils pas informés ? Individus ne reçoivent pas l’information, ne comprennent pas l’information, ne se sentent pas concernés. Pourquoi les individus ne reçoivent-ils pas ? Problèmes administratifs, dysfonctionnements, retards de traitement de la demande, conditionnalité croissante des droits, complexification de l’accès aux droits ou contingentement de l’offre etc. Abandon en cours de demande, complexité du dossier, conditionnalité évolutive, demande de pièces supplémentaires, contrôles, parcours du combattant, méandres des circuits de traitement administratif, etc. Pourquoi les individus ne demandent-ils pas ? calcul coût/avantage, préférences ; craintes, stigmatisation, logiques d’honneur ; désaccord, refus, comportement politique, ; autonomie, conflit ou opposition aux normes de l’offre ; etc. Pourquoi les intermédiaires sociaux ne proposent-ils pas ? Censure : offre jugée inadaptée à la personne. Anticipation : complexité supposée de la mobilisation des droits jugée inadéquate aux publics ; budget des aides contingentées épuisés ; tactique d’accès aux droits/dispositifs selon leur disponibilité. Représentations des intervenants sur leurs publics : bienveillance et naturalisation des individus. RENVERSER : facteurs de NR que représentent : l’offre elle-même, sa mise en œuvre, l’information sur l’offre, les complexité administrative, l’absence d’interlocuteur humain, le climat de suspicion à l’égard des pauvres, etc., etc. TOUS LES OBSTACLES A L ACCÈS AUX DROITS DÉJÀ IDENTIFIES . Au niveau des individus eux-mêmes, les choses ne sont ni statiques, ni univoques, ni définitives. Il s’agit toujours d’une relation dynamique, globale, qui s’étend dans le temps. Les dynamiques de (non) recours renvoient à l’histoire de l’individu et à la construction de sa trajectoire d’accès aux droits (« héritage » , passé des relations aux travailleurs sociaux, réseaux de sociabilité, conception des droits, etc. ) Pas de NR total et définitif ; Interaction entre les 3 types : lorsqu’on est mal informé, on remplit mal dossier, qui met plus longtemps, décourage, donc abandon ; lorsqu’on s’est heurté à dysfonctionnements administratifs, on ne veut plus demander, donc on ne se sent plus concerné, donc on n’est plus informé de toutes façons ; Les dynamiques de (non) recours renvoient à l’histoire de l’individu et à la construction de sa trajectoire d’accès aux droits (« héritage », passé des relations aux travailleurs sociaux, réseaux de sociabilité, conception des droits, etc. ) Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

Réduire le NR, en a-t-on les moyens ? La non dépense est couteuse : une personne qui ne se fait pas soigner coûte beaucoup plus cher quand elle est soignée en urgence ; une personne durablement à la rue coûte plus cher que la construction d’un logement ; « Les coûts et les conséquences de la pauvreté sont beaucoup plus importants que les dépenses directes effectuées à l’égard des programmes de lutte contre la pauvreté. L’écart de pauvreté enregistré au Canada en 2007 — c’est‑à-dire le montant qu’il aurait fallu pour que tout le monde puisse être juste au-dessus du seuil de pauvreté — était de 12,3 milliards de dollars. Or, le coût total de la pauvreté cette année là était au moins deux fois plus élevé selon les estimations les plus prudentes. Le fait d’investir dans l’élimination de la pauvreté engendre moins de coûts que si on la laisse persister. » (Le sens des sous pour résoudre la pauvreté. Rapport du conseil national du bien-être social. Automne 2011. Volume 130.) A l’inverse, quel est le coût de la complexité administrative, de la lutte contre la fraude ? En GB, sommes recouvrées sont mises en regard des coûts de recouvrement ; Equivalent RSA à New York donne lieu à chiffrage du coût de gestion de la prestation ; Le coût total de la pauvreté est plus élevé que ne le pensent un grand nombre de personnes ■ Les coûts et les conséquences de la pauvreté sont beaucoup plus importants que les dépenses directes effectuées à l’égard des programmes de lutte contre la pauvreté. Nous voyons quel est le coût total lorsque les coûts indirects et les coûts pour la société sont pris en compte. ■ L’écart de pauvreté enregistré au Canada en 2007 — c’est‑a‑dire le montant qu’il aurait fallu pour que tout le monde puisse être juste au‑dessus du seuil de pauvreté — était de 12,3 milliards de dollars. Or, le coût total de la pauvreté cette année‑la était au moins deux fois plus élevé selon les estimations les plus prudentes. ■ L a grande conclusion qui se dégage d’études menées au Canada et dans d’autres pays, c’est que le fait d’investir dans l’élimination de la pauvreté engendre moins de coûts que si on la laisse persister.   Les coûts indirects et sociaux liés à la pauvreté sont les plus importants ■ L es Canadiens et Canadiennes dépensent le plus dans les domaines les moins productifs pour tenter de régler de coûteux problèmes liés à l’inégalité, à l’insécurité et à la pauvreté qui peuvent être empêchés. ■ À titre d’exemple, si une personne n’a pas les moyens d’acheter des médicaments, elle se retrouve à l’urgence; sans soutien pour se procurer des services de garde, une mère ne peut occuper un emploi rémunéré; si une personne n’a pas de logement, elle ne peut ni soigner une maladie ni prendre un emploi. ■ Plus les problèmes économiques et sociaux sont importants, moins les personnes, les familles, les collectivités ou les entreprises arrivent à répondre à leurs besoins; il y a donc plus de chances que le gouvernement doive s’en mêler —ce qui signifie que nous payons tous une facture plus salée. Une approche axée sur l’investissement est nécessaire non seulement pour atténuer les symptômes de la pauvreté, mais pour mettre fin à celle-ci Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014

Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014 Merci à vous Toutes nos études sur : http://odenore.msh-alpes.fr Pauvreté et ineffectivité des droits - Bruxelles 16 décembre 2014