INTRODUCTION À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Module 4.2: Gestion de la Trésorerie

Plan du cours 1.2 Le budget 1.1 Introduction 2.2 & 2.3 Programmation et préparation du budget 3.1 Cycle d’e la dépense 5.2 Décentralisation 1.1 Introduction 2.1 Macroéconomie et budget 4.1 Administration des recettes 3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 1.3 Classification budgétaire 4.3 Comptabilité & rapports 4.2 Gestion de la trésorerie 1.2 Le budget 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif 3.3 Contrôle interne & audit 5.1 Contrôle & supervision externes

Plan du module Objectifs Gestion efficace de trésorerie et de la dette Prévisions en matière de flux de trésorerie Compte unique du Trésor La régulation budgétaire Gestion de la dette

Quels sont les objectifs d’une bonne gestion de trésorerie (1) Disposer du montant correct des fonds au bon endroit à temps pour que le gouvernement remplisse ses obligations dans le meilleur rapport coût-efficacité«  Ian Storkey, ‘Government Cash and Treasury Management Reform’, ADB Governance Brief, 2003 Cela ne veut pas dire qu'il faut essayer d'ajuster la chronique des dépenses à celle des recettes Short term debt: Temporary in-year borrowing to smoothly execute budget. Longer term debt: For financing a portion of the budget.

Quels sont les objectifs d’une bonne gestion de trésorerie (2) Anticiper et répondre aux flux de trésorerie résultant des opérations budgétaires: Éviter le rationnement de trésorerie entraînant des perturbations Éviter les retard de paiement Minimiser les coûts de l’emprunt Optimiser l’utilisation des ressources de trésorerie: surplus investi dans des actifs financiers générateurs d’intérêts Cohérence avec la politique monétaire Anticipate and respond to cash flows resulting from fiscal operations: Avoid disruptive cash rationing and payments arrears Smooth financing of expenditure plans: use cash and minimize short- term borrowing costs. Optimise use of cash resources: surplus cash invested in interest-earning financial assets Conduct cost-effective borrowing operations. Consistency with the monetary policy. May facilitate the development of domestic financial markets During fiscal year, governments are accumulating cash resources through receipts and de-cumulating these through spending. The time profile of receipts may not be same as the time profile of spending: At points in time, governments may have a surplus or deficit of cash resources

Plan du module Objectifs Gestion efficace de trésorerie & de la dette Prévisions en matière de flux de trésorerie Compte de trésorerie unique La régulation budgétaire Gestion de la dette

Gestion efficace de la trésorerie: Quelques principes Les recettes doivent être rapidement versées sur le compte de l’État à la Banque centrale Les aides budgétaires doivent être prévisibles et versées sur le compte de l’État à la Banque centrale La gestion de trésorerie doit faciliter le paiement des fournisseurs dans les délais afin d’éviter les retards de paiement et les intérêts y afférents La conservation de liquidités « oisives » doit être évitée. Ces liquidités doivent être placées ou utilisées pour financer les dépenses avant d’avoir recours à l’emprunt (termed Consolidated Fund Account or Treasury account) Important Issue for budget support.

Gestion efficace de trésorerie: Comment procéder? Prévisions hebdomadaires/mensuelles de flux de trésorerie. Une unité responsable – généralement un service du Ministère des Finances. Compte unique du Trésor Enregistrement, suivi et gestion de la dette Un pré-requis: bonne préparation du budget (cf. modules précédents) Revenues and spending have “seasonal” influences; cannot just divide by 12 for monthly projections. TMU might be under Accountant General’s Department

Plan du module Objectifs Gestion efficace de la trésorerie & de la dette Prévisions en matière de flux de trésorerie Compte unique du Trésor La régulation budgétaire Gestion de la dette

Prévisions des flux de trésorerie (1) Le calendrier des encaissements n’est pas identique à celui des dépenses: À un moment donné, les administrations publiques auront un excédent ou un déficit de ressources de liquidités La prévision des flux de trésorerie doit permettre à la mise en œuvre du budget en conformité avec les plans d’engagements, s’ils existent, ou d’autres instruments de régulation budgétaire, comme les warrants. During fiscal year, governments are gain cash resources through receipts and reduce these through spending.

Prévisions des flux de trésorerie (2) Placement

Prévisions des flux de trésorerie : activités Les administrations fiscales préparent les projections mensuelles d’encaissement des recettes pour l’exercice et les soumettent à l’unité de gestion de la trésorerie; ces prévisions sont actualisées tous les mois. Les ministères préparent les projections mensuelles de dépenses et les soumettent à l’unité de gestion de la trésorerie. L’unité de gestion de la trésorerie estime les excédents et besoins de liquidités Les plans d’emprunt et de placement sont établis à partir de ces estimations Forecasts should be consistent with procurement plans and (if any) commitment plans.

Le plan de trésorerie Les prévisions de flux de trésorerie permettent à l’unité de gestion de trésorerie de préparer un plan de trésorerie; Ce plan permet la planification des emprunts et des placements Liquid resources are cash and financial assets easily convertible to cash. (e.g. foreign govt. securities, cash deposits in domestic banks) and pending of liquid resources during “earnings” deficit situation; Used to prepare borrowing plans

Un plan de trésorerie

Some issues La gestion des plans de trésorerie Les plans mensualisés de trésorerie sont préparés tous les mois Et mis à jour pour l’année entière au minimum trimestriellement Ils doivent être annoncés à l’avance aux ministères au marché financier intérieur s’ils sont utilisés pour l’emprunt Ils doivent être cohérents avec le plan de passation des marchés (et le plan d’engagement s’il existe)

Plan du module Objectifs Gestion efficace de trésorerie & de la dette Prévisions en matière de flux de trésorerie Les systèmes de paiement La régulation budgétaire Gestion de la dette

Le Compte unique du Trésor (1) Compte unique [ou ensemble de comptes dont les soldes sont centralisés], à travers lesquels les paiements sont canalisés. Facilite la gestion, les contrôles et le suivi de la trésorerie Permet d’éliminer les soldes bancaires oisifs, et donc de minimiser les coûts d'emprunt Permet un bon suivi des paiements

Le compte unique du Trésor (2) Généralement recommandé par les institutions financières internationales Par exemple, a été mis en place dans la majorité des pays de l’ancienne URSS avec l’appui du FMI Mais, n’est pas encore’ répandu dans tous les pays Il existe des résistances internes à la mise en place d’un compte unique du Trésor dans certains pays. Les comptes de projets financés par les donateurs sont souvent distincts du compte unique et échappent aux contrôles du Trésor Even in developing countries with centralised TSA, donor-funded projects accounts are often kept outside the TSA and the Treasury controls Donors fear that cash will be used to pay other expenditure than those from the project There are also domestic resistance to the implementation of the TSA. Multiple bank accounts facilitate budget ring-fencing and potentialy corrupt behaviour. Establishing TSA may require strong political leadership, or special circumstances TSA has been implemented in most former Soviet Union countries in the 1990s

Le Compte unique du Trésor: quelques risques Risques d'interférence du Trésor ou des autorités supérieures dans la gestion des ministères, lorsque le Trésor sélectionne les fournisseurs à payer (cas des pays francophones) . Inefficacités dans la gestion de certaines unités Unités excentrées, lorsque les infrastructures de communication sont faibles. Agences d'exécution qui doivent fonctionner sur un mode quasi commercial Craintes par les bailleurs de fonds de distorsions par rapport aux priorités, notamment pour les appuis sectoriels

Le Compte unique du Trésor: éviter les risques Assurer la transparence au niveau des opérations du Trésor Lorsque indispensable, des procédures de paiement ad hoc (caisse d'avance, transfert aux agences) peuvent être adoptées, mais alors: Exiger des comptes rendu Consolider les comptes Faire transiter au départ les fonds par le compte unique du Trésor

Types de compte unique du Trésor (1) Différents types de compte unique du Trésor: Systèmes francophones : le Trésor effectue des contrôles de régularité, centralise toutes les factures et établit un ordre de priorité pour les paiements États de l’ancienne Union soviétique: le Trésor contrôle uniquement si les crédits du budget sont suffisants. Les factures impayées sont conservées par les services dépensiers

Types de compte unique du Trésor Le Trésor débloque des fonds de la banque centrale pour des comptes secondaires utilisables par les ministères à la Banque centrale (ou dans certains cas des comptes contrôlés par le Trésor dans les banques commerciales qui font office d’agent financier du Trésor) La banque des ministère autorise des facilités de caisse dans une limite notifié par le trésor. Cette banque est remboursée quotidiennement par le Trésor (Sri Lanka –Colombo)

Systèmes de paiement

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La régulation budgétaire Le cadre législatif doit permettre au ministère des finances de « réguler » l’utilisation des crédits de paiement, afin d'assurer un équilibre entre les ressources et les dépenses en toutes circonstances. Les modalités comprennent: Annulation/gel des crédits de paiement Limites d'engagement Régulation des paiements au niveau du Trésor "Budget de caisse" dans certains pays anglophones ("cash budgeting")

Problèmes posés par la régulation budgétaire La régulation budgétaire peut générer des arriérés, si les dépenses obligatoires ou liées à des projets pluriannuels sont mal prises en compte La régulation budgétaire va à l'encontre du renforcement du pouvoir du Parlement. La régulation budgétaire peut désorganiser la mise en œuvre des programmes sectoriels Les actions doivent être planifiées en avance Elle crée un doute sur le financement des programmes et conduit à l'attentisme Comment atteindre des objectifs de performance si le financement budgétaire n'est pas acquis?

La régulation des paiements : systèmes francophones La régulation d’effectue au niveau du Trésor: les dépenses sont engagées, ordonnancées mais ne sont pas payées Conséquences Génération d'arriérés et aggravation du coût des prestations Procédure de paiement peu transparente. Les priorités sont quelquefois basées sur la nature des relations avec les fournisseurs, pas sur le caractère prioritaire de la dépense

Le “budget de caisse” –cash budgeting: systèmes anglophones (1) Cette procédure consiste à: déterminer une allocation périodique de trésorerie en fonction des rentrées de recettes la notifier aux ministères sectoriels qui doivent adapter leur niveau de dépense Les secteurs prioritaires étant quelquefois épargnés, le rationnement frappe fortement les secteurs non prioritaires dont les ministres ne sont pas politiquement puissants

Le “budget de caisse” –cash budgeting: systèmes anglophones (2) Crée des inefficacités: Le budget est refait de manière continue Distorsion dans la composition de la dépense Manque de prévisibilité, conditions peu favorables à la fourniture de services publics Diminution de la responsabilité des ministères dépensiers Pas toujours associé à un suivi des engagements: Risques de génération d'arriérés Des pays dispose à la fois d'un système de budget de caisse et d'un CDMT. Quelle est la cohérence?

Conclusion sur la régulation budgétaire Il faut faire les arbitrages lors de la préparation du budget La régulation budgétaire n'est à utiliser qu'en dernier recours

Plan du module Objectifs Problèmes rencontrés en cas de mauvaise gestion de trésorerie Gestion efficace de trésorerie & de la dette Prévisions en matière de flux de trésorerie Compte unique du Trésor Gestion de la dette

Gestion de la dette La gestion de la dette doit être coordonnée avec celle de la trésorerie: Ne pas emprunter inutilement si des actifs liquides sont disponibles. Idéalement, l’unité de gestion de la dette se trouve dans la même direction que l’unité de gestion de trésorerie.

Gestion de la dette En cas d’emprunt, cela doit être fait de manière efficace: Pour l’emprunt à moyen/long terme: Cohérent avec les programmes sectoriels; Les critères de rentabilité socio-économique des projets sont respectés Cohérent avec la viabilité budgétaire, comme précisé par la stratégie de gestion de la dette et l’évaluation de la viabilité de la dette

Gestion de la dette Meilleure option de financement de prêt choisie: Tient compte des options de taux d’intérêts flottants/fixes, de la maturité, du délai de grâce, de la devise Si possible utiliser des options d’endettement concessionel (par ex,. l’IDA); faibles taux d’intérêt, délais de grâce et de remboursement allongés UNCTAD Debt Management and Financial Analysis System (DMFAS) Commonwealth Secretariat's Debt Recording and Management System (CS-DRMS)

Les garanties L’État a besoin d’une stratégie claire pour émettre des garanties visant à empêcher que des passifs eventuels ne se transforment en passifs réels Inclut des garanties à l’égard des administrations infranationales, des entreprises publiques & et des sociétés privées.

Analyse de la viabilité de la dette Consiste en: une analyse des projections d’endettement d’un pays sur les 20 prochaines années, ainsi que sa vulnérabilité à des chocs exogènes et politiques —les scénarios de référence et de chocs sont calculés; une évaluation du risque de surendettement ...., à partir des seuils indicatifs d’endettement qui dépendent de la qualité des politiques et des institutions du pays; et des recommandations pour une stratége d’emprunt (et de prêt) qui limite le risque de surendettement. Fiche technique Le cadre de viabilité de la dette établi conjointement par la Banque mondiale et le FMI pour les pays à faibre revenu 16 avril 2012

Systèmes d’information Bon système d’information de gestion de la dette: exhaustif, précis, dans les délais. Utilisation de programmes informatiques (par ex,. DMFAS, CS-DRMS)

Messages clés Une gestion de trésorerie efficace reconnaît les coûts d’opportunité de la trésorerie minimise la trésorerie oisive conservée par les organismes de l’État; renforce la garantie de paiements effectués correctement à la date d’échéance Doit éviter le recours au rationnement de trésorerie

Messages clés Orientations pour améliorer la gestion de trésorerie Préparation régulière des prévisions de trésorerie Passage à un compte unique de trésorerie La gestion de trésorerie et de la dette doit être rigoureusement coordonnée