Cycle de conférences KSAP-ENA De la modernisation à la réforme de l’Etat en France Frank MORDACQ Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - Paris Varsovie, 11 décembre 2008

Sommaire Les enjeux de la modernisation de l’Etat Le pilotage de la réforme de l’Etat De la modernisation à la réforme de l’Etat : la Révision Générale des Politiques Publiques

L’État doit faire face à des défis considérables La compétitivité globale du pays dans une économie mondialisée La démographie, l’attractivité de la fonction publique L’articulation des différents niveaux d’administration Etat, Collectivités locales, Union européenne… Défis Les évolutions de la société, les attentes des citoyens La situation des finances publiques (déficit et dette )

Contexte et périmètre de la réforme de l’Etat Contexte : une situation de finances publiques difficile: dette de 63,9% du PIB et déficit de 2,7% du PIB en 2007. Périmètre : L’Etat n’est qu’une partie de la sphère publique, même les citoyens s’adressent toujours au Gouvernement. Une difficulté : des politiques publiques définies par l’Etat mais dont certaines sont gérées par des entités autonomes. Etat + organismes divers Administrations publiques locales Sécurité sociale Administrations publiques = + 991 Mds€ 52,4% PIB 340 Mds€ 18% PIB 207 Mds€ 11% PIB 444 Mds€ 23,5% PIB

Les éléments du budget de l’Etat français Les natures de dépense 43% de dépenses de personnel 22% de dépenses d’intervention 16% de charge de la dette 14% de fonctionnement courant 5% d’investissement Les finalités de la dépense 21,5% Education nationale 13,5% Missions sociales-emploi-santé 13 % Défense 8,6% Recherche et enseignement supérieur Les effectifs: 2,2 M de fonctionnaires (5 M au total avec les collectivités locales et les hôpitaux soit 20% des actifs) dont la moitié sont des enseignants financés sur le budget de l’Etat

Les leviers de la modernisation de l’État Trois leviers «classiques» essentiels La nouvelle gestion publique (la LOLF) La simplification et l’exigence de qualité Le développement de l’administration électronique 1 2 3

1. La nouvelle gestion publique promue par la LOLF Une réflexion sur le sens de l’action : formalisation de la stratégie et des objectifs des politiques publiques Liberté : globalisation des enveloppes de crédits, déconcentration des décisions de gestion pour trouver des gains de performance au plus près du terrain Responsabilité : logique de performance (objectifs et indicateurs), outils de pilotage (système d’information budgétaire et comptable, comptabilité d’exercice, contrôle de gestion ) Des acteurs Précisément identifiés Moins nombreux Plus responsables Capacité d’action + Des gains d'efficacité au plus près des activités des services Des équipes motivées et mobilisées vers les résultats à atteindre Une meilleure capacité à adapter l'action en fonction des résultats et à résoudre les problèmes 1 2 3 Un pré requis pour construire un système de responsabilité orienté vers les résultats Les bénéfices attendus

2. La qualité et la simplification Des lois de simplification annuelles (pour les particuliers et les entreprises) La lutte contre l’inflation normative en collaboration avec le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) : les études d’impact La certification/labellisation des services accueillant du public: généralisation en 2006 des tests de qualité, évolution de la charte Marianne vers un référentiel de certification/labellisation qualité La mesure et la réduction de la charge administrative pesant sur les usagers, particuliers et entreprises : mise en place d’un indicateur de complexité des démarches administratives Réduction et rationalisation des commissions administratives (décret du 8 juin 2006 conduisant à ne créer les commissions que pour une durée de vie limitée)

3. Le développement de l’administration électronique Garantir les échanges électroniques : L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques, pose les bases juridiques nécessaires à l’accélération et à la généralisation de l’administration électronique (validité juridique des courriers électroniques, signature électronique des actes administratifs, espace de stockage). Mutualiser les investissements pour éviter leur redondance : Le schéma directeur de l’administration électronique organise le pilotage interministériel du développement de l’administration électronique, en érigeant comme règle la mutualisation et l’efficacité des services (47 initiatives portées par un ministère chef de file). Elaborer les référentiels généraux d’interopérabilité et de sécurité Il s’agit pour l’Etat de définir un corpus de règles qui combine à la fois les spécificités métiers des administrations, le respect de la confidentialité des données, la fluidité des échanges de données numériques, la sécurité des systèmes d’information.

Vers une administration centrée sur l’usager Le développement de l’administration électronique : un levier de transformation pour toute l’administration Chaque administration met à disposition de l’usager ses informations et documents « bruts » Vers une administration centrée sur l’usager Une chaîne de traitement «en ligne» amène à repenser les processus, organisations et métiers L’administration se tourne vers l’usager pour mieux répondre à ses attentes Les travers d’une administration «auto-centrée»: complexité, délais… Ex. : dématérialisation de la déclaration de l’impôt sur le revenu avec Télé-IR Portail : Administration24h24.gouv.fr : 600 formalités « dématérialisées » Sur 1 thème : changement d’adresse en ligne En transversal : mon.service-public : un espace de stockage de données administratives certifiées et l’accès aux démarches en ligne Ex. : formulaires pdf à imprimer sur service-public.fr 1 2 3

Le développement des services en ligne Dématérialiser les démarches et offrir de nouveaux services en ligne : Dématérialisation des formulaires et accès par un site unique (www.service-public.fr). Changement d’adresse en ligne (15 services, 30% des déménagements) Actes de naissance en ligne (5.000 demandes par jour), Déploiement début 2009 du portail « mon.service-public » Expérimentation des Relais de Services Publics Demandes de subventions en ligne, etc. La France est entrée dans le Top 5 européen pour les services publics en ligne (étude Capgemini pour la Commission européenne, juin 2006)

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La conduite de la réforme de l’Etat 1995 : La réforme de l’Etat rattachée au Premier Ministre : Commissariat à la réforme de l’Etat (CRE). 1997-2005 : La réforme de l’Etat rattaché au ministre de la fonction publique : Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat (DIRE) puis divers organismes: DMGPSE, DUSA, ADAE. 2003 : Direction de la réforme budgétaire (DRB) au ministère du budget pour la mise en œuvre de la LOLF. 2005 : Le rattachement de la réforme de l’Etat auprès du Budget. Création de la direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME) : Une volonté politique, une continuité entre réforme budgétaire et réforme de l’Etat Une synergie des compétences et des leviers d’action 2007 : Budget + Réforme de l’Etat + Fonction publique auprès du ministre du budget

La DGME Un rattachement au ministre du budget Une fusion de toutes les structures existantes assurant la synergie des compétences et des leviers d’action. Mission de la DGME : «Coordonner, aider et inciter, au niveau interministériel, les administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l’Etat pour améliorer le service rendu aux usagers, contribuer à une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics» Une organisation pour l’essentiel en mode projet : conseil/ services/innovation Une culture mixte public/privé: fonctionnaires d’Etat et contractuels du secteur privé +assistance de prestataires extérieurs de cabinets de conseil Définir des référentiels et mettre en cohérence les sujets interministériels clés Impulser les chantiers concrets de modernisation Aider et accompagner les administrations dans leurs transformations

Les audits de modernisation 2005-2007 : une démarche innovante Radiographier le fonctionnement de l’Etat afin d’améliorer la qualité du service rendu aux Français tout en optimisant les coûts Rythme ambitieux Au moins 1 audit par ministère tous les 2 mois, puis tous les 3 mois (juillet 2006) 150 audits lancés, en 6 vagues, portant sur plus de 150 Mds€ Diversité des services, procédures et fonctions, pour aborder les principaux enjeux de modernisation Des vagues sectorielles (par ministère) et transversales (achats, paye, archivage, bureautique) Démarche globale Le choix des sujets relève de chaque ministre et du Premier ministre La démarche permet aux ministères de s’approprier le diagnostic et d’être les acteurs de leur démarche de modernisation Démarche partenariale

Les audits de modernisation 2005-2007 : une démarche innovante Visée opérationnelle Des propositions concrètes et quantifiées Mise en œuvre étudiée avec les parties prenantes Des plans de transformation concrets sous 18 mois Équipes d’audits mixtes Inspections interministérielles et ministérielles, avec l’appui de consultants du privé Démarche transparente Publication des rapports sur Internet Le tableau de bord des audits Résultats concrets Gains de productivité Améliorations de la qualité de service

Le nouveau contexte politique Election du Président Sarkozy en mai 2007 Nouvelle organisation gouvernementale avec 15 ministères seulement Le ministère des finances divisé en deux : Un ministère de l’économie, des finances et de l’emploi Un ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique La réforme de l’Etat est pilotée par la présidence de la République avec le cabinet du Premier ministre et s’appuie sur le ministère du budget. Lancement de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) La règle du non remplacement des départs à la retraite à hauteur de 1 sur 2 dans la fonction publique

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La Révision Générale des Politiques Publiques Le lancement de la révision générale des politiques publiques (RGPP) par le Président de la République Nicolas SARKOZY L’objectif de la RGPP : assurer le meilleur service public possible au moindre coût: réexamen des missions, économies budgétaires et réduction des effectifs Un exercice ambitieux (2007-2008) : Un pilotage politique au plus haut niveau : un comité de suivi composé de grands décideurs publics, un arbitrage par le Président de la République dans un conseil de la modernisation des politiques publiques ; Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique, tous les ministères et les grands opérateurs de l’État ; Des audits portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de l’État, avant de proposer des réformes. La RGPP s’inspire des bonnes pratiques internationales, notamment le Canada qui a conduit sa «revue des programmes» dès 1994, et a vu son déficit public passer de 5,9 % en 1992 à un excédent de 0,4 % en 1998.

La grille d’analyse RGPP Que faisons-nous ? Quels sont les besoins et les attentes collectives ? Qui doit faire ? Quel scénario de transformation ? Quels sont les objectifs de la politique publique ? Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ? A quoi contribue-t-elle ? à quoi remédie-t-elle ? Qui sont les bénéficiaires visés et leurs caractéristiques ? Quels scénarios d’évolution pour obtenir une politique publique plus efficace et moins coûteuse ? Comment garantir une mise en œuvre efficace ? Quelles évolutions permettent d’optimiser les moyens de cette politique tout en assurant le respect de ses objectifs et l’amélioration du cadre de travail des agents ? Comment simplifier les structures et les procédures ? Le financement de cette politique par l’Etat est-il justifié ? Qui doit payer ? Quels cofinancements sont envisageables ? Cette politique sert-elle toujours l’intérêt public ? Les services répondent-ils aux besoins ? Quelles sont les nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services proposer ? Comment les bénéficiaires ont-ils évolué ? Qui sont les bénéficiaires effectifs ? Cette politique présente t-elle des effets pervers ou des effets d’aubaine ? Comment faire mieux et moins cher ? Faut-il continuer à la faire de la sorte ? Faut-il maintenir cette politique ? Faut-il revoir les objectifs ? Quels services doit-elle rendre ? Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-il faire évoluer le champ des bénéficiaires ? 1 2 3 4 6 5 7 La politique peut-elle être assurée plus efficacement par d’autres acteurs ou sous d’autres formes ? Est-ce à l’Etat de conduire cette politique ? A quel niveau ? Avec quelles coopérations et articulations avec d’autres acteurs publics ou privés ?

L’analyse porte sur des dépenses de différentes natures Appareil productif Interventions Nature de dépense Dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement (y.c. subventions aux opérateurs) Investissements « administratifs » (informatique, immobilier, etc.) Dépenses d’interventions (transferts, subventions) investissements structurants (défense, équipement) Dépenses fiscales Fonctions d’appui Fonctions opérationnelles Interventions discrétionnaires Interventions à guichet ouvert Administrations centrales Soutien des politiques publiques Fonctions support transversales Relations directes avec l’usager Délivrance d’un service public, d’une prestation Logique de subventionnement classique Eventuellement contractualisée Logiques de prestations, de transferts directs Sur des critères ouvrant un droit

L’organisation des travaux 15 équipes d’audit ministérielles (chef d’équipe, membres de corps d’inspection, consultants) 6 équipes d’audit sur des grandes politiques d’intervention Méthode spécifique – rattachement ultérieur à des équipes d’audit 4 groupes de travail interministériels Pilotage autonome, différent des équipes d’audit Action extérieure de l’Etat Aide publique au développement Agriculture et pêche Culture et communication et Services du Premier ministre Défense Ecologie, développement et aménagement durables Enseignement scolaire Enseignement supérieur et recherche Réseaux financiers Justice Santé – solidarités – sports Sécurité Immigration et intégration Intérieur Outre-mer Famille Assurance-maladie Politiques de solidarité et de lutte contre la pauvreté Ville et logement Emploi et formation professionnelle Développement des entreprises Gestion des ressources humaines Organisation de l’administration territoriale Relations entre l’Etat et les collectivités locales Simplification des procédures internes + Un chantier spécifique : la réduction de la charge administrative sur les entreprises et sur les collectivités locales

Le calendrier de la RGPP Conseil de la modernisation des politiques publiques Conseil de la modernisation des politiques publiques Juillet-août 2007 Septembre-décembre 2007 Janvier-mai 2008 2008-2011 Lancement/ cadrage Comité de Suivi 1er passage (Travaux d'analyse et scénarios intermédiaires) Comité de Suivi 2nd passage (Scénarios définitifs) Actions de transformation Lancement de la démarche par le Premier ministre Mise en place des équipes d’audit Fin 2007, chaque ministre passe devant le Comité de suivi pour examiner des scenarios d’évolution des politiques de son ministère. Un premier Conseil de la modernisation des politiques publiques examine l’état d’avancement des travaux en décembre 2007. Deuxième passage devant le Comité de suivi, afin d’approfondir les scenarios, d’évaluer leurs impacts et d’étudier leurs modalités d’accompagnement. Juin 2008, le Conseil de la modernisation des politiques publiques est saisi des scénarios stratégiques de tous les ministères et adopte les principales décisions. Mise en œuvre des réformes décidées sur la période 2009-2011, dans un cadre budgétaire pluriannuel Mobilisation de l’ensemble des leviers de modernisation

Les résultats de la RGPP (1) 350 mesures de réforme annoncées en juin 2008 Des économies Une économie de 7,7 Mds€ sur 4 ans, soit environ 5 % d’économies sur le périmètre étudié La réduction des effectifs : 50 % de non remplacement des départs à la retraite : 30.600 suppressions en budget 2009 La modernisation des ministères Conséquences des fusions de plusieurs ministères Réduction de 50 directions d’administration centrale (sur 200) (Finances: une direction générale des finances publiques pour s’occuper de l’impôt) La réforme de l’Etat territorial Resserrement des implantations territoriales : défense – justice – santé Le niveau régional est de droit commun pour la programmation des politiques publiques + autorité hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département + un nombre réduit de directions régionales : 8 directions au lieu de 30 Le département : l’exécution des politiques publiques : resserrement autour du Préfet avec 3 directions interministérielles nouvelles

Les résultats de la RGPP (2) Des chantiers transverses Etat – collectivités locales : Clarifier les compétences à l’issue des lois de décentralisation Alléger et encadrer les normes que l’Etat fait peser sur les collectivités Meilleur respect de la contrainte globale des finances publiques Vers une réforme des niveaux d’administrations en 2009 ? communes/communautés de communes/départements/régions La simplification des procédures internes de l’Etat Création « d’agences de service public » donnant au sein de l’Etat une plus grande souplesse de gestion à des structures autonomes Réguler l’inflation normative (étude d’impact préalable) Simplifier des procédures (d’organisation des ministères – de passation des marchés – de consultations …) Réformer le contrôle de la dépense publique (expérimenter un comité d’engagement à la place du visa préalable des actes du contrôle financier)

Les résultats de la RGPP (3) La gouvernance des finances publiques Un budget pluriannuel pour l’Etat (2009-2011) avec une loi de programmation des finances publiques (votée en décembre 2008) Des règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales La rationalisation et la mutualisation des fonctions support Mise en place d’un opérateur national de paye Centralisation de la politique immobilière Réduction de «l’impôt papier» (allégement des charges pesant sur les entreprises) Développement de l’administration électronique (e-gov) Réforme de l’organisation des achats (une agence nationale des achats mutualisés) Amélioration de l’accueil dans les services publics (accueil multicanal) L’accompagnement des restructurations par une politique de ressources humaines adaptée : primes de mobilité et indemnités de départ volontaire

Vers une modification du statut de la fonction publique ? Livre blanc de 40 propositions pour modernisation la fonction publique en 2008 pour un projet de loi en 2009, dont: Réorganiser le statut de corps en créant 7 grandes filières métiers : administration générale / finances / sociale / éducation recherche / culturelle / technique / sécurité (hors militaires et magistrats) Redéfinir la place du contrat : des contrats de droit public pour des emploi de souveraineté et des contrats de droit privé pour les autres autres emplois Fixer une part de rémunération au mérite: une composante liée au grade (ancienneté) + une composante liée à l’emploi (part fixe et part variable liée aux résultats)