Le rôle des parlements francophones dans le processus budgétaires 5 ième Conférence sur la reddition de comptes WAAPAC - Association des commissions de Finances de l’Afrique de l’Ouest Ouagadougou, juillet 2014 Louis M. Imbeau Université Laval

Question de recherche La culture dominante dans une société a-t-elle un impact sur les institutions? La culture administrative dominante a-t-elle un impact sur les l’autonomie des Commissions permanentes des finances (CPF) et des Public Accounts Committees (PAC)? Culture Institutions Culture administrativeAutonomie des CPF / PAC

La culture administrative: Deux modèles (idéaux types) Droit civil: modèle napoléonien Droit coutumier: modèle Westminster Quatre dimensions: Conception de l’État Conception du rôle de l’administrateur public Carrière de l’administrateur public Reddition de comptes

Dimension 1: Conception de l’État Organique (Napoléonien) Contractuelle (Westminster) L’État est créé par la nature en même temps que la société. État et société sont liés depuis l’origine. L’un ne va pas sans l’autre. État centralisé réfractaire au changement. Il y a peu de changement, donc peu de besoin de contrôle. Hypothèse: CPF moins autonome L’État n’est pas une entité naturelle mais une construction des humains qui se sont liés par contrat. État décentralisé plus ouvert au changement. L’État est donc sensible aux pression, d’où besoin de contrôle. Hypothèse: PAC plus autonome

Dimension 2: Conception du rôle de l’administrateur public Légaliste (Napoléonien) Managériale (Westminster) Rôle premier: Administrer le droit public. La loi est claire et l’administrateur doit l’appliquer. Il y donc peu de besoin de contrôle. Hypothèse: CPF moins autonome Rôle premier: Fixer des objectifs et les atteindre. La loi est là pour soutenir l’atteinte d’objectifs. Les objectifs sont changeants et les administrateurs sont sensibles aux pressions. D’où besoin de contrôle Hypothèse: PAC plus autonome

Dimension 3: Conception de la carrière de l’administrateur public Neutralité (Napoléonien) Engagement (Westminster) Administrateur public professionnel L’administrateur public est indépendant, non- partisan, d’où moins besoin de contrôle. Hypothèse: PAC moins autonome Carrière mixte (du privé au public et vice-versa). L’administrateur public est sensible aux pressions (carrière oblige!), d’où nécessité de contrôles. Hypothèse: CPF plus autonome

Dimension 4: Reddition de comptes Conformité (Napoléonien) Efficacité-économie-efficience (Westminster) Reddition de compte formelle et légaliste. Contrôle ex-ante plus important: l’administrateur doit obtenir l’autorisation avant d’agir (ordonnateurs/comptables), d’où besoin de contrôle moindre (le contrôle légal assure la conformité). Hypothèse: CPF moins autonome Évaluation des politiques publiques (Nouveau management public). Contrôle ex-post plus important. L’adéquation entre objectifs et moyens doit être évaluée et contrôlée. Hypothèse: PAC plus autonome

L’autonomie des CPF / PAC Deux enquêtes sur les pays du Commonwealth: McGee Stapenhurst et al. 2008; Une enquête sur les pays de la francophonie: Stapenhurst & Imbeau, à venir.

Comparaison du processus d’enquête des Commissions de Finances dans les deux modèles. A. Déclenchement du processus d’enquête 1- Initiation du processus 2- Définition du mandat B. Travail de la Commission 3- Activités de la Commission 4- Pouvoir de contrainte 5- Témoins habituellement convoqués 6- Prise de décision C. Suites données à l’enquête 7- Rapports d’enquête 8- Communications publiques 9- Réponse du gouvernement

A. Déclenchement du processus: 1- Initiation du processus d’enquête (FR40) Modèle napoléonienModèle de Westminster Pourcentage des enquêtes déclenchées par: MoyenneN N La Commission Le Parlement L’ISC (Cour des comptes / Vérificateur gén Un ministre012141

A. Déclenchement du processus: 2- Définition du mandat (FR41) Modèle napoléonienModèle de Westminster Qui définit le mandat ? Oui (%) N N La Commission Le Parlement L’ISC (Cour des comptes / Vérificateur gén Gouvernement Autre812537

B. Travail de la Commission: 3- Activités de la commission (FR42) Modèle napoléonienModèle de Westminster Moyenne N N Combien de rapports la Commission a-t-elle rédigés au cours de la dernière année? 2,71012,237

B. Travail de la Commission: 4- Pouvoir de contrainte (FR43a_trs; FR44atrs) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N La Commission peut contraindre un témoin à comparaitre La Commission peut exiger que lui soient remis un document ou communiqués des renseignements

B. Travail de la Commission: 5- Témoins habituellement convoqués (FR46) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N Ministres Fonctionnaires de l’ISC Fonctionnaires ministériels Organisations et entreprises publiques Organismes gouvernementaux Universitaires et spécialistes Parlementaires Organismes subventionnés par l’État ONG

B. Travail de la Commission: 6- Prise de décision (FR47a) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N Les décisions doivent-elles être prises à l’unanimité ?

C. Suites données à l’enquête: 7- Rapports d’enquête (FR49 à FR52) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N La Commission fait rapport au Parlement Les rapports sont tous déposés au Parlement Le rapport peut être déposé si le Parlement ne siège pas Les rapports peuvent faire l’objet d’un débat en chambre

C. Suites données à l’enquête: 8- Communications publiques (FR54 à FR61) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N Les rapports sont facilement accessibles au public La Commission dispose d’une stratégie officielle de communication La Commission publie un rapport annuel de ses activités de contrôle Le rapport annuel de la Commission est publié moins de 6 mois après la fin de l’année

C. Suites données à l’enquête: 9- Réponse du gouvernement au rapport de la Commission (FR63; FR65) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N L’exécutif doit répondre formellement au rapport de la Commission La réponse de l’exécutif doit être déposée au Parlement

D. Synthèse Autonomie de la Commission Modèle napoléonienModèle de Westminster A. Déclenchement du processus d’enquête 1- Initiation du processusÉlevée 2- Définition du mandatÉlevéeMoyenne B. Travail de la Commission 3- Activités de la CommissionFaibleÉlevée 4- Pouvoir de contrainteMoyenneÉlevée 5- Témoins habituellement convoquésÉlevée 6- Prise de décisionÉlevée C. Suites données à l’enquête 7- Rapports d’enquêteÉlevée 8- Communications publiquesFaibleMoyenne 9- Réponse du gouvernementFaible Score total11/18 = 0,6114/18 = 0,78

Conclusion Le modèle napoléonien semble produire une institution de contrôle parlementaire légèrement moins autonome (0,61) que le modèle de Westminster (0,78). Les différences se situent dans les suites données aux enquêtes (communication publique) et dans le travail de la Commission (activités de la Commission et pouvoir de contrainte). Il n’y pas de différence pour les autres items. En l’absence d’une mesure de la culture administrative dans les différents pays, nos résultats préliminaires suggèrent que l’explication par la culture administrative est à rejeter. Il faut chercher ailleurs l’explication de la variation observée.