Histoire des relations fédérales­ provinciales en matière dimmigration et dintégration au Canada Robert Vineberg Février 2009

Objectif Illustrer la longue participation provinciale à limmigration Brosser un tableau depuis la Confédération à nos jours Illustrer les différentes phases des relations en matière dimmigration Examiner les relations législatives et de travail entre les deux niveaux de gouvernement 2

Structure Préliminaire Avant la Confédération Confédération Départager les responsabilités dans la première moitié du siècle LEntracte De la Première Guerre mondiale à la Seconde LAprès-guerre De 1946 à 1966 Le réveil De 1967 à 1977 Lère de la consultation De 1978 à 1985 Lère de la dévolution et de la régionalisation De 1985 à nos jours 3

Préliminaire Dans chaque province, la législature pourra faire des lois relatives à l'agriculture et à l'immigration dans cette province; et il est par la présente déclaré que le parlement du Canada pourra de temps à autre faire des lois relatives à l'agriculture et à l'immigration dans toutes les provinces ou aucune d'elles en particulier; et toute loi de la législature d'une province relative à l'agriculture ou à l'immigration n'y aura d'effet qu'aussi longtemps et que tant qu'elle ne sera incompatible avec aucune des lois du parlement du Canada. Article 95, Loi constitutionnelle de 1867 (anciennement Acte de lAmérique du Nord britannique, 1867) 4

Préliminaire Cette disposition de la Loi de 1867 sur lAmérique du Nord britannique na pas été révolutionnaire. Les populations et lagriculture constituent deux préoccupations majeures. Dans un nouveau pays, ces aspects sont trop importants pour être laissés, sans examen, à un seul niveau de gouvernement. Les provinces coloniales ont de lexpérience dans ce domaine. 5

Confédération – I Première conférence fédérale-provinciale sur limmigration – Le 30 octobre 1868 Elle permet de délimiter la sphère daction des deux niveaux de gouvernement. Première entente FP sur limmigration : Le gouvernement fédéral prévoit la création dagences à Londres et sur le continent, les provinces pouvant garder leurs agents. Le gouvernement fédéral assure ladministration des postes de quarantaine à la Grosse-île, à Halifax et à Saint John. Conférence annuelle. 6

Confédération – II Les nouvelles provinces, Manitoba et C.-B., assistent également à la Conférence FP de Révision de lentente de 1868; Le gouvernement fédéral sengage à appliquer une « politique libérale en matière détablissement dans la province du Manitoba et les T.N.-O. ». La Conférence FP de 1874 révèle une rivalité préjudiciable entre les agents du fédéral et du provincial. Les agents provinciaux seront désormais auxiliaires des agents fédéraux. 7

Confédération – III Les pressions politiques de la C.-B. aboutissent en 1885 à lintroduction dune taxe dentrée visant les immigrants chinois. La Conférence FP suivante a lieu près de 20 ans plus tard, en 1892, lorsque le ministère de lIntérieur se voit confier le portefeuille de lImmigration. Il y est surtout question des provinces qui ne participent pas aux frais locatifs des bureaux occupés par des agents auxiliaires dans les bâtiments du gouvernement fédéral. Apparemment, Ottawa navait jamais facturé de frais locatifs et les provinces étaient ravies de ne rien avoir à régler. 8

LEntracte – I La Première Guerre mondiale marque la fin de limmigration massive dans lOuest canadien. Fermeture des bureaux dimmigration en G.-B. et en Europe; le personnel est affecté à leffort de guerre. Les navires de transport civil sont réquisitionnés pour rapatrier les troupes, empêchant toute immigration massive jusquau printemps En 1920 a lieu une conférence FP sur la publicité pour limmigration, mais la priorité des gouvernements porte sur la réintégration des soldats. 9

LEntracte – II 1928 – Comité permanent pour lexamen de lagriculture et de la colonisation Le Comité recommande que les provinces jouent un rôle plus important dans le placement, létablissement et le suivi des immigrants. Il recommande que le coût aux provinces soit imputé au gouvernement fédéral. Il soutient que la sélection doit relever uniquement et exclusivement du gouvernement fédéral. 10

LEntracte – III La Grande dépression a mis fin à la reprise de limmigration dans les années 20. Les provinces perdent tout intérêt en raison de questions plus pressantes. La présentation du ministère des Mines et des Ressources devant la commission Rowell-Sirois spécifiait quil nexistait aucune organisation provinciale pour quelque aspect de ces travaux. De nombreuses provinces, notamment le Québec, constituent des groupes de pression contre limmigration des juifs. 11

Laprès-guerre – I Comme le gouvernement a tiré des leçons de la démobilisation qui a suivi la Première Guerre mondiale, le rapatriement des troupes nentraîne pas de récession. Les immigrants demandent à sinstaller au Canada et le Canada est prêt à les accueillir. Le gouvernement ouvre les frontières aux personnes déplacées pour se racheter de son comportement antérieur. Création en 1950 du premier ministère de la Citoyenneté et de lImmigration (C&I) dont le mandat est dintensifier les opérations pour répondre à la demande. 12

Laprès-guerre – II C&I est créé sans souci apparent du rôle des provinces. Lobligation de consulter les provinces est interprétée comme ne sappliquant quà létablissement des immigrants. Conclusion des ententes relatives au coût du bien-être et de lhospitalisation dans les années 50. La Loi sur limmigration de 1952 est rédigée sans consultation réelle des provinces. 13

Laprès-guerre – III Menées par lOntario, lAlberta et la C.-B. se lancent également dans la promotion de limmigration en G.-B. et en Europe pour attirer des travailleurs qualifiés. Le mouvement des réfugiés hongrois oblige C&I à solliciter lappui des provinces. C&I offre un soutien aux réfugiés pour la première année, les provinces prenant ensuite la relève. Limmigration atteint un sommet en 1958 suite à la crise du canal de Suez; toutefois, la récession réduit le flux migratoire, tout autant que lintérêt des provinces. 14

Le Réveil – I La reprise économique vers la fin des années 60 influence à la hausse les niveaux dimmigration (approximativement /an). Le Livre blanc de limmigration, rendu public en 1966, ravive lintérêt. Création du ministère de la Main­dœuvre et de lImmigration du Canada. Participation croissante des provinces. QC, ON, MB, SK et AB ouvrent de petits bureaux dimmigration provinciaux. 15

Le Réveil – II Le Québec prendra la tête en demandant une participation provinciale. La Révolution tranquille est le signal de louverture envers les immigrants et de la décision de pousser le fédéral à sélectionner plus dimmigrants francophones. En 1965, le ministère des Affaires culturelles crée le Service dimmigration du Québec. Limmigration est alors perçue comme un instrument de préservation du Québec francophone. 16

Le Réveil – III En 1968, le Québec crée le ministère de lImmigration. Accord Lang-Cloutier de 1971 : Premier accord fédéral-provincial contemporain; Le Québec est autorisé à détacher des agents dimmigration à létranger pour conseiller les immigrants voulant sétablir au Québec; Accord Andras-Bienvenue de 1975 : Il oblige les immigrants voulant sétablir au Québec à communiquer avec un agent de limmigration du Québec. 17

Le Réveil – IV En 1973, le ministre Andras entame lexamen de limmigration ou Livre vert. Selon le Livre vert sur limmigration : Rien nempêche sur le plan constitutionnel une collaboration plus active et plus large entre le gouvernement fédéral et les provinces, lobjectif étant daboutir à une politique dimmigration plus sensible aux besoins des provinces et des territoires. 18

L'Ère de la consultation – I Loi sur limmigration de 1976 (en vigueur en 1978) : Prévoit la consultation des provinces sur les niveaux et létablissement (art. 7), Prévoit des accords fédéraux-provinciaux (art. 109). Les premières consultations provinciales ont lieu au printemps et à lété 1978 : LOntario német aucun avis, considérant que les niveaux fixés relèvent du gouvernement fédéral; Ce qui a pour effet, en 1979, damener des niveaux de

L'Ère de la consultation – II Mais les plans ne sont que des plans : Crise des réfugiés de lAsie du Sud-Est; En juillet, le gouvernement fédéral annonce quil accueillera réfugiés. En 1982, les consultations prennent de lampleur pour y inclure le Yukon et les T.N.-O; Le gouvernement est déterminé à conclure des accords aux termes de lart. 109 avec dautres provinces en dehors du Québec. 20

L'Ère de la consultation – III Accord Cullen-Couture (1978) : Véritable pouvoir de sélection pour le Québec; Létablissement dun immigrant indépendant exige lapprobation dun agent de limmigration du Québec; Il est clair que le gouvernement fédéral tente de démontrer que le fédéralisme est une option viable. Accords avec dautres provinces : La N.-É. et la Sask. signent simultanément; La teneur nen est pas aussi importante que pour le Québec, mais demeure importante néanmoins. 21

L'Ère de la consultation – IV Au cours de lannée suivante, Terre­ Neuve, le Nouveau-Brunswick et lÎ.­P­.É. signent des accords. LAlberta signe un accord en 1985, mais qui tombe en déchéance en Le Manitoba, la C.-B. et lOntario ne signent pas daccords à ce stade. 22

Dévolution et régionalisation – I 1984 – Élection des conservateurs de Mulroney : Ils sengagent à « inclure le Québec dans la Constitution »; Limmigration est devenue une question clé pour le Québec : Qui demande que lEntente Cullen­Couture soit inscrite dans la Constitution; Les dispositions de limmigration sont reprises dans lAccord du lac Meech de

Dévolution et régionalisation – II LAccord du lac Meech échoue en Le gouvernement fédéral décide dentamer une autre série de pourparlers constitutionnels (Charlottetown); Mais il offre également au Québec la possibilité de négocier un nouvel accord dimmigration parallèlement. LAccord de Charlottetown est rejeté par référendum national. 24

Dévolution et régionalisation – III LAccord Canada-Québec est signé par les ministres McDougall et Gagnon- Tremblay en 1991; LAccord confirme le contrôle de la sélection des immigrants indépendants; Retrait fédéral des programmes détablissement; les fonds sont transférés au Québec; Formule de financement controversée – toujours à la hausse – Ne peut baisser... 25

Dévolution et régionalisation – IV Années 1990 – Les Prairies se font entendre : Elles estiment ne pas obtenir une part équitable; Mouvement mené par le Manitoba : qui demande la régionalisation de limmigration; un système de sélection qui fonctionne pour le Manitoba. CIC ne voulait pas 10 accords sur le modèle Canada­Québec, mais devait apporter une réponse à ces préoccupations : Mise au point du concept de candidat du province; À lorigine, un projet pilote portant au maximum sur un millier drequérants. 26

Dévolution et régionalisation – V Le PCP donne son élan à la nouvelle série daccords fédéraux-provinciaux. Premier nouvel accord signé par le Manitoba en octobre 1996; Accord-cadre comportant des annexes pour le PCP et la réalignement de létablissement; Conclusion des annexes ou des accords portant sur le PCP: 1998 : MB, SK et C.-B : N.-B. et T.-N.-L : Î.-P.-É. et YK 2002 : AB et N.-É. 27

Dévolution et régionalisation – VI Le réalignement de létablissement est suscité par lExamen du programme du gouvernement fédéral : Un supplément de 62,3M$ est versé au budget de létablissement pour stimuler le programme; Le MB et la C.-B. entament lexécution des programmes détablissement en 1999; Toutefois, le mécontentement croît au sujet de la disparité de financement par rapport au Québec Le financement pour le Québec augmente tous les ans, alors quailleurs il reste au même niveau. 28

Dévolution et régionalisation – VII LOntario mène lattaque et aborde létablissement à la lumière du déséquilibre fiscal en multi-milliards. En 2005, à lapproche des élections, le gouvernement Martin débloque des sommes considérables; Le premier accord sur limmigration avec lOntario est conclu en novembre 2005 : Près dun milliard de dollars en fonds détablissement sur cinq ans. Surprise, surprise! Les autres provinces demandent le même traitement. 29

Dévolution et régionalisation – VIII LAlberta et la C.-B. exigent le même traitement : Le budget fédéral 2006 y répond en partie avec une augmentation de 77 M$; En 2008, un supplément de 121,6 M$ établit une sorte de parité entre les autre provinces et lOntario et le Québec; Les rencontres ministérielles FPT reprennent après une interruption de près dun siècle : Ministre Coderre reprend les réunions en 2002; Aujourdhui, elles ont lieu presque tous les ans. 30

La fin et les moyens Lhistoire des relations FTP en matière dimmigration a connu des hauts et des bas; Les provinces et les territoires sont désormais engagés dans le processus; Les nouveaux accords dimmigration ne comportent aucune date déchéance; Ils sont désormais un élément permanent de la gestion de limmigration au Canada; Le régime de consultation et de collaboration nest pas facile à gérer, mais il est profitable pour les immigrants et le Canada. 31