Khadidja Kadri & Albert Souchon République du Congo Ministère de l’économie, des finances, du plan, du portefeuille public et de l’intégration Projet de renforcement de la gouvernance des finances publiques (PGFIP) EUROPEAID/127920/D/SER/CG Formation : De la gestion axée sur les résultats au contrôle axé sur les risques et à la gestion budgétaire pluriannuelle. Khadidja Kadri & Albert Souchon Brazzaville – Octobre 2014 Khadidja Kadri Octobre 2014

Session 2 : La budgétisation pluriannuelle Khadidja Kadri Octobre 2014

A. Contexte Depuis plus de 20 ans réforme en profondeur des finances publiques de nombreux pays (Australie, Canada, certains pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique, Europe) Octobre 2010: Adoption par le Conseil des Ministres de la CEMAC d’un Plan d’action pour la mise en œuvre des directives revues et actualisées; 2011 : Adoption du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de la CEMAC ; Septembre 2012 : Transposition de la directive portant lois de finances en droit national au Congo. Khadidja Kadri Octobre 2014

Pourquoi une budgétisation pluriannuelle ? Raisons multiples suivant les pays et la conjoncture : des priorités budgétaires telles que le contrôle des dépenses, une meilleure affectation des recettes et une utilisation plus efficiente des fonds ; une amélioration des performances du secteur public ; un renforcement de la responsabilité vis-à-vis des hommes politiques et du public. Khadidja Kadri Octobre 2014

But de la budgétisation pluriannuelle et des réformes Établir un processus budgétaire de qualité visant l’atteinte des objectifs suivants : Établir une situation financière stable et viable à moyen terme; Faciliter le transfert de ressources vers des utilisations plus efficaces, de priorité plus élevée; Inciter les unités qui engagent les dépenses à opérer de manière efficace; Être accessible aux citoyens et répondre à leurs intérêts. Khadidja Kadri Octobre 2014

Axes de la réforme et de la budgétisation pluriannuelle Les réformes poursuivent deux axes d'orientation complémentaires : Instauration d'un cadre pluriannuel pour assurer l'adéquation entre les objectifs des politiques gouvernementales et les moyens mis en œuvre. Responsabilisation accrue des gestionnaires qui doivent, en contrepartie, avoir plus de latitude dans la gestion des moyens. L’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat. La programmation budgétaire pluriannuelle devra anticiper les exercices ultérieurs. Khadidja Kadri Octobre 2014

Les fondements de la modernisation des systèmes budgétaires en zone CEMAC Principaux constats sur les insuffisances du système congolais : Absence d’un cadre de planification budgétaire pluriannuelle ; Dualité du budget (fonctionnement et investissement) ; Faible responsabilisation des gestionnaires ; Khadidja Kadri Octobre 2014

Les fondements de la modernisation des systèmes budgétaires en zone CEMAC Le budget doit être la traduction des orientations stratégiques de l’État, ainsi que d’une vision claire de ses priorités et de leur échelonnement dans le temps, déclinés au niveau des secteurs dans les plans stratégiques des ministères. Khadidja Kadri Octobre 2014

Objectifs de la budgétisation pluriannuelle Que le budget ne soit plus simplement un document financier mais l’expression de choix réfléchis sur l’utilisation des ressources du gouvernement de la république du Congo ; Afficher clairement les choix stratégiques à moyen terme de l’État Harmoniser ses orientations budgétaires et rationaliser les dépenses publiques Instaurer un système de responsabilité et d’imputabilité des agents Mettre en place un cadre d’évaluation de la performance . Khadidja Kadri Octobre 2014

Objectif principal de la budgétisation pluriannuelle Prendre en compte l’impact des décisions publiques à moyen terme : l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’État mais la programmation budgétaire doit désormais anticiper les impacts sur les exercices ultérieurs. Introduire de nouveaux outils de programmation budgétaire (CDMT, budgets de programme) qui présentent l’évolution des crédits à moyen terme (minimum trois ans) deviennent les supports de préparation des projets de lois de finances et sont joint à la documentation budgétaire pour renforcer l’information au Parlement. La pluriannualité est une réponse technique aux problèmes d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets et la mise en œuvre effective de ces stratégies. Khadidja Kadri Octobre 2014

Pourquoi la budgétisation pluriannuelle ? Constat d’échec de l’approche classique de budgétisation 1980s Besoins Ressources disponibles Ecart croissant Processus budgétaire affaibli Les ministères fondent leurs demandes sur des besoins élevés et doivent gérer des problèmes récurrents liés à l’insuffisance de crédits Les ministères des finances sont obligés de tenir un message de rigueur et, au mieux, de reconduire les budgets L’efficacité dans l’utilisation des fonds n’est pas toujours prise en considération ; Pourquoi en est on arrivé à développer les CDMT car dans les années 80…. Ecart ressources et besoins Pb de priorisation et de non respect des plafonds

B. La valeur ajoutée de la budgétisation pluriannuelle 3 innovations principales Innovation 1 Passage du cadre restreint d’un cycle budgétaire annuel vers un cadre pluriannuel glissant Meilleure visibilité aux gestionnaires sur les possibilités de programmation budgétaire pluriannuelle Innovation 2 Articulation entre stratégie du gouvernement et son budget Renforcer la pérennité des politiques du gouvernement Le CDMT permet : Innovation 2: de déployer les financements en faveur des priorités du gouvernement et des plans stratégiques des ministères afin d’obtenir une plus grande efficacité et de réduire le gaspillage et d’assurer le respect des priorités budgétaires. Innovation 3 : l’introduction de la budgétisation axée sur la performance qui fait correspondre les crédits alloués aux ministères à des résultats à atteindre et mesurables Innovation 3 Introduction d’une gestion axée sur les résultats Améliorer les conditions de préparation de la loi de finances et renforcer l’efficacité de l’allocation intersectorielle

Valeur ajoutée de la Budgétisation pluriannuelle une meilleur articulation avec les différents outils de la chaîne Planification – Programmation – Budgétisation – Suivi - évaluation (PPBSE) Khadidja Kadri Octobre 2014

Articulation stratégie/budgétisation : chaîne PPBSE L’articulation de l’ensemble des outils de la chaîne Planification – Programmation – Budgétisation – Suivi - évaluation (PPBSE) est donc essentielle pour l’application de la Directive LOLF. Cette articulation peut être distinguée entre le niveau national et le niveau sectoriel. Le premier niveau met en relation le cadre de référence national des politiques ou stratégies (ex. le Plan national de développement ou le Document stratégique de réduction de la pauvreté), avec ses instruments de mise en oeuvre (Programmes d’actions prioritaires), les instruments de programmation budgétaire pluriannuelle (CBMT), de suivi-évaluation (rapport de performance) et le budget de l’Etat. Le deuxième niveau définit l’articulation des stratégies ou politiques sectorielles avec les instruments de programmation pluriannuelle au niveau ministériel (CDMT, budget-programme), de suivi-évaluation (rapport de performance) et le budget annuel des ministères sectoriels. Le CBMT permet de cadrer les orientations stratégiques pluriannuelles avec la loi de finances annuelle. Ainsi, les dotations attribuées aux ministères doivent permettre d’atteindre les objectifs stratégiques identifiés dans le document national de référence en fonction du niveau global de recettes attendues à partir des hypothèses et du contexte économiques définis. Compte tenu d’une enveloppe budgétaire globale, le CBMT doit permettre de prioriser les allocations ou réallocations de crédits entre les différents ministères en fonction des priorités stratégiques et ainsi favoriser les ministères qui sont au centre de la stratégie nationale de développement. Sur la base des évaluations financières des projets et programmes réalisées dans le PAP et des objectifs prioritaires du DSRP, le CBMT détermine les clefs de répartition pour l’allocation des marges de manoeuvre budgétaires disponibles entre les différents ministères de façon à ce que la composition et l’évolution du budget de l’Etat reflètent les orientations stratégiques nationales. Khadidja Kadri Octobre 2014

2. Articulation des stratégies de développement et du cycle budgétaire Long terme Mise en œuvre des programmes et exécution budgétaire Suivi budgétaire et de la mise en œuvre des programmes (RAP) Planification stratégique SND Stratégie sectorielle Programmation budgétaire CBMT CDMT ministériel Budgétisation par programme Budget annuel de l’État (PAP) De planification … Moyen terme PAP Plans d’actions … à programmation … triennal … à budgétisation … Annuel … à exécution … Annuel … à évaluation … 18/04/2017

Valeur ajoutée de la budgétisation pluriannuelle Plus de visibilité pour les gestionnaires car l’horizon est triennal et permet un meilleur pilotage des finances publiques et limite les aléas. Le Parlement est mieux informé avec l’introduction du débat d’orientation budgétaire. Débat d’orientation budgétaire est prévu par la DLF (Art 9 : Chaque année, avant le 1er aout, le Gouvernement transmet au Parlement les documents de cadrage à moyen terme (…), accompagnés d’un rapport sur la situation macro-économique et d’un rapport sur l’exécution du budget de l’exercice en cours. Sur la base de ces documents et rapports, le Parlement organise un débat d’orientation budgétaire, en séance publique mais sans vote. Débat d’orientation budgétaire est absent dans la LORFE (sept. 2012) Khadidja Kadri Octobre 2014

La budgétisation pluriannuelle (…) La pluriannualité est clairement affirmée à la section III de l’annexe au Code de transparence et de bonne gouvernance, qui énonce que "le budget de l’Etat s’insère dans un cadre global de politique macroéconomique, financière et budgétaire à moyen terme (3 ans minimum), qui est cohérent avec les engagements pris en application des traités de la CEMAC. Khadidja Kadri Octobre 2014

La budgétisation pluriannuelle (…) L’approche pluriannuelle est énoncée dans l’art.1 (Titre I, Chap.1) de la DLF : « La présente directive fixe pour les Etats membres de la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale : (….) - Les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l’ensemble des finances publiques ; (…) » Elle est matérialisée par l’obligation de présenter (cf. article 8 DLF) un cadre budgétaire (CBMT) ainsi que des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT), instruments de nature à favoriser l’articulation entre la stratégie nationale de développement et les stratégies ministérielles pluriannuelles, et le budget de l’Etat. Khadidja Kadri Octobre 2014

La budgétisation pluriannuelle (…) La LORFE réaffirme la pluriannualité : dans son art. 6 : (Titre II, Chap. 1) « Le projet de loi de finances de l’année est accompagné: - d’un rapport portant sur l’évolution récente des conjonctures économiques internationales et nationales sur les résultats connus et les perspectives d’évolution de l’économie nationale ; - du document de programmation budgétaire à moyen terme; » Article 13 : (Titre II, Chap. 4) « Le projet de loi de finances de l’année est élaboré en se référant au document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans. » Khadidja Kadri Octobre 2014

La budgétisation pluriannuelle repose sur 3 piliers CBMT CDMT ministériels Définit la projection de l’ENVELOPPE GLOBALE de ressources Estiment les COÛTS des programmes MINISTERIELS Arbitrage Processus politico-administratif d’ajustement (qui intègre les 2 autres éléments)‏ Khadidja Kadri Octobre 2014

Valeur ajoutée de la budgétisation pluriannuelle par rapport au système classique (…) Budget classique Budget pluriannuel Gestions axée sur les moyens Gestion axée sur la performance et sur le résultat Absence d’indicateurs de mesure quant aux résultats atteints par l’utilisation des ressources Bilan de l’action publique après la dépense (constat) Existence d’indicateurs de performance définie avant l’intervention publique (ex-ante) Lien faible avec la stratégie du gouvernement Assure un lien entre les priorités nationales, les objectifs ministériels et les ressources disponibles de l’Etat Instrument (outil) de programmation, de planification, de budgétisation, de mesure de l’efficacité budgétaire et d’évaluation du degré de contribution des programmes aux objectifs à atteindre.

Valeur ajoutée de la budgétisation pluriannuelle par rapport au système classique Budget classique Budget Pluriannuel Perspective annuelle Perspective pluriannuelle Absence d’articulation entre le cadre macro économique et le niveau des ressources et des dépenses Demande mécanique de crédits sans référence au cadre macro-économique et financier Prévisions des ressources (cadrage macro-économique) Budget de moyen Budget programme Budget de fonctionnement et budget d'investissement séparés Unification du processus de formulation budgétaire Peu de marges de manœuvre dans l’allocation des ressources Flexibilité dans l'allocation des ressources à moyen terme

Budgétisation en « deux temps » C. La procédure de la budgétisation pluriannuelle : 1) quelques principes Procédure unique CDMT & PAP et budget Budgétisation en « deux temps » Phase de cadrage : choix stratégiques Préparation des projections/crédits détaillés Responsabilisation des ministères Impliquer les décideurs de façon claire Renforcer le rôle du Parlement Procédure de programmation budgétaire « glissante »

La procédure de la budgétisation pluriannuelle glissante Stratégies et leur chiffrage : mises à jour régulièrement peuvent être à horizon fixe et présenter des scénarios Budget-programmes ministériel t à t+2 (CDMT ministériel et PAP) annexé au projet de loi de finances de l’année CBMT & Circulaire budgétaire Débat d’orientation budgétaire CBMT Avant-projet de Budget t+1 et de Budget-programmes ministériel t+1 à t+3 Conférences budgétaires/Arbitrage finalisation Projet de Budget t+1 et de Budget-programmes ministériel t+1 à t+3 Conseil des ministres Parlement Projet de Budget t+1 et de Budget-programmes ministériel t+1 à t+3

Budgétisation en 2 temps Phase de cadrage Phase de préparation détaillée des crédits Choix stratégiques Ministère des finances, Premier Ministre et Conseil des Ministres Projections macroéconomiques Décisions stratégiques Agrégats budgétaires Plafonds de dépenses par ministère Rapports de suivi CDMT t à t+2 mis à jour sur le plan technique et prolongé à l’an t+3 Identification des nouvelles initiatives Réconciliation Stratégies sectorielles Arbitrages au sein du secteur Ministères sectoriels

Une procédure de budgétisation en 2 temps Haut CBMT Ressources 1er temps MEF Priorités nationales Bas Procédure descendante Arbitrage Enveloppes CDMT Ministériel Haut Priorités ministérielles Départements ministériels 2ème temps Besoins financiers Bas

2. Phases de la budgétisation pluriannuelle Approche se concrétise en deux phases : La phase de programmation budgétaire La phase d’exécution. Khadidja Kadri Octobre 2014

2. Phases de la budgétisation pluriannuelle glissante a) La phase de programmation budgétaire élaboration de documents de cadrage à moyen terme justifiant les choix budgétaires de la loi de finances de l’année (au moins trois ans) (art. 9 DLF) ; et l’art. 6 LORFE: « Le projet de loi de finances de l’année est accompagné: - (…) - du document de programmation budgétaire à moyen terme; les Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) (art. 8, DLF) Khadidja Kadri Octobre 2014

2. Phases de la budgétisation pluriannuelle b) La phase d’exécution budgétaire : La DLF renforce la notion d’autorisations d’engagement (AE) déjà posée par l’ancienne Directive. Les AE sont à l’engagement juridique de la dépense dans la chaîne de la dépense en préalable à la consommation effective des crédits (l’ordonnancement). La LORFE confirme les autorisations d’engagement (AE) (art.5, Titre 1, Chap. 1) « La loi de finances de l’année détermine, pour chaque année, (…) et fixe, pour le budget général, par ministère et institution, le montant des crédits de paiement et, le cas échéant, des autorisations d’engagement pour chaque programme ou dotation ». La notion d’AE est particulièrement adaptée pour les dépenses dont l’exécution s’étale sur plusieurs exercices budgétaires (ex. dépenses d’investissement de l’article 21 car les autres natures de dépenses s’exécutent en AE égales au CP) Khadidja Kadri Octobre 2014

Conséquence de la budgétisation pluriannuelle La budgétisation pluriannuelle engendre une modification des modalités de l’exécution budgétaire avec : la déconcentration de l’ordonnancement la modification de la répartition des crédits entre les différents titres (« fongibilité asymétrique) Khadidja Kadri Octobre 2014

a) La déconcentration de la fonction d’ordonnancement Réforme budgétaire Gestion axée sur les résultats Instaure Corollaire du développement des responsabilités des gestionnaires des crédits budgétaires Réponse à l’engorgement de la chaine de la dépense Principe de déconcentration de l’ordonnancement Exercice d’un suivi amélioré de la dépense et de l’utilisation des crédits Exercice d’un contrôle financier approprié Création et développement du réseau des contrôleurs financiers ou de gestion auprès des Ministres et des Hautes Autorités responsables d’institutions constitutionnelles Mise en place de systèmes de gestion intégrés permettant de suivre l’ensemble des dépenses

Conséquence de la budgétisation pluriannuelle la déconcentration de l’ordonnancement Chaque Ministre sectoriel ou Haute Autorité responsable d’une institution constitutionnelle sera, de droit, ordonnateur principal des crédits des programmes ou de la dotation de son ministère ou de son institution. Il pourra déléguer i) sa signature à des collaborateurs chargés de l’exécution de certaines dépenses et ii) ses pouvoirs à des ordonnateurs délégués (article 59) parmi lesquels figureront tout particulièrement les responsables de programme. L’ordonnateur principal pourra user des possibilités de fongibilité des crédits sur chacun des programmes de son secteur. La déconcentration de l’ordonnancement un suivi amélioré de la dépense et de l’utilisation des crédits Corollaire du développement des res + ainsi que l’exercice d’un contrôle approprié à travers : i) la mise en place de systèmes de gestion intégrés permettant de suivre l’ensemble des dépenses ; ii) la création et le développement du réseau des contrôleurs financiers placés auprès des Ministres sectoriels. responsabilités des gestionnaires en même temps que réponse à l’engorgement de la chaine de la dépense, Khadidja Kadri Octobre 2014

Programme Police nationale b) La modification de la répartition des crédits entre les différents titres (« fongibilité asymétrique ») Programme Police nationale Personnel Biens et services Transferts Investissement Ordre public et protection de la souveraineté Sécurité et paix publiques Sécurité routière Police judiciaire et concours à la justice Ressources humaines et logistiques Règles : 1) Répartition des titres est indicative dans le cadre de l’exécution. 2) Au sein d’un programme même pour une autonomie accrue de l’ordonnateur, deux contraintes : - les dépenses de personnel ne peuvent être augmentées ; - les dépenses d’investissement ne peuvent être diminuées

Schéma récapitulatif du lien entre CBMT et CDMT ministériels 1. Cadrage macro-économique 3. Gestion de la dette publique 4. Plan de stratégie nationale et priorités de l’Etat (SND) Ministère Enveloppes n+1 n+2 n+3 Education FCFA Santé Etc. Total 1.1 Modèle de prévision macro-économique 2. Gestion des équilibres financiers 1.2 Modèle de prévision/ estimation des recettes 2.1 TOFE prévisionnel Circulaire d’orientation Politiques sectorielles 6. CDMT sectoriels 7. Plan de stratégie sectorielle/ministérielle Education (exemple) Enveloppes n+1 n+2 n+3 Prog. 1 Education de base FCFA Prog.2 Enseignement Secondaire Prog.3 Enseignement Sup. Total Données sectorielles (démo- graphiques, etc.) 8. Modèles de simulation sectorielle/ ministérielle 6. Présentation à éclater par programme et sous programme. Données financières Préparation du budget pluriannuel de l’Etat

Cycle de la procédure budgétaire et place du CBMT et des CDMT ministériels Détermination du cadrage macroéconomique et projection du TOFE Formulation du CDMT global et détermination des enveloppes sectorielles Formulation des CDMT sur la base des informations du CBMT Arbitrages des dotations et préparation de la loi de finances (PLF) Synthèse des CDMT dans un document final de CBMT annexé au PLF

Conclusion : La budgétisation pluriannuelle vise à : lier les dépenses de l’État aux ressources disponibles, et respecter les critères de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de la CEMAC. une meilleure visibilité et traçabilité de l’utilisation des fonds publics Renforcer le contrôle interne et externe. Khadidja Kadri Octobre 2014

Merci pour votre aimable attention! Discussions Khadidja Kadri Octobre 2014

QCM Le Cadre budgétaire à moyen terme est : un outil de cadrage couvrant au maximum une période de trois ans un outil permettant l’allocation interministérielle des ressources compte tenu d’hypothèses économiques réalistes un outil ministériel permettant de définir des objectifs et des indicateurs en fonction d’une politique publique un outil présentant l’ensemble des recettes et des dépenses ainsi que les capacités ou les besoins de financement des administrations publiques Avril 2014

QCM Le Cadre de dépenses à moyen terme est :   Le Cadre de dépenses à moyen terme est : un outil centralisé par le Ministère des finances permettant de répartir les dépenses par grandes catégories et par nature un outil pluriannuel décomposant les grandes catégories de dépenses par nature, fonction, et le cas échéant par ministère un processus itératif, axé sur la performance et les résultats escomptés dans le temps une phase transitoire de passage du budget de moyens vers le budget de programmes Avril 2014

QCM La fongibilité asymétrique permet-elle : de transférer des crédits de personnels vers des dépenses d’investissement de transférer des crédits d’investissement vers des dépenses de personnel de transférer des crédits d’investissement vers des dépenses de biens et services de transférer des crédits de biens et services vers des dépenses d’investissement Avril 2014

QCM Quelles innovations apportent les directives en matière d’ordonnancement des crédits? Le Ministre des finances est l’ordonnateur principal unique des recettes et les Ministres sectoriels deviennent ordonnateur des dépenses Le Ministre des finances est l’ordonnateur principal des recettes et des dépenses mais peut déconcentrer l’ordonnancement au niveau des autres ministères. Les Ministres sectoriels deviennent ordonnateurs principaux des recettes si et seulement si celles-ci concernent leur secteur d’intervention Les ministres sectoriels deviennent ordonnateurs principaux des dépenses de leur ministère et des contrôleurs financiers nommés par le Ministre des finances sont placés auprès des ministères sectoriels pour veiller à la conformité budgétaire et à la régularité des engagements Avril 2014