L’expérience française de l’appui au partenariat public-privé Beyrouth – 26 octobre 2011 Jean-Philippe NADAL Responsable du Pôle Achats Publics et PPP Adetef

Sommaire 1.Pourquoi un appui au PPP ? 1.Faire connaître et promouvoir un outil intéressant pour le public 2.Alors que des dangers réels suscitent des réticences et des risques 3.Qui légitiment un appui à la maîtrise d’ouvrage public 2.La France offre une expérience particulièrement riche en terme de PPP et d’appui aux PPP 1.Premier temps : une pratique sui generis PPP suscite un appui sui generis 2.Deuxième temps : une pratique généralisée et un appui normé 3.Adetef, outil de mutualisation de mobilisation de cette expertise à l’international,, 1.Adetef, agence de coopération technique des ministères financiers français 2.Adetef, à la tête d’un réseau de plus de 100 experts, opérateur de tout projet d’AT 2

Pourquoi un appui au PPP ? (1) Faire connaître et promouvoir un outil intéressant de financement et de gestion des équipements et services publics 3

Les objectifs : les avantages attendus du CP et de la concession au plan micro-économique  Un coût global du projet inférieur sur la durée de vie grâce à une meilleure intégration des phases du projet : conception, construction, exploitation, maintenance  Des délais de réalisation plus courts augmentant l’utilité socio-économique du projet.  Dans le cas de la négociation (le plus fréquent en concession) ou du recours au dialogue compétitif (le plus fréquent en CP), ces méthodes permettent de tirer le maximum d’innovation et de créativité du secteur privé.  Meilleure qualité de service grâce à la rémunération à la performance  Les recettes complémentaires que l’opérateur privé est éventuellement autorisé à percevoir sont partagées avec la personne publique 4

Les objectifs : Les avantages attendus du CP au plan macro-économique  Le préfinancement privé permet le lancement plus rapide de projet (accélérateur d’investissement public),  Disparition des phénomènes de «stop and go» liés aux contingences budgétaires grâce à la contractualisation.  La puissance publique peut se concentrer désormais sur la définition du service à fournir plus qu’aux spécifications techniques de l’ouvrage censé fournir ce service,  le secteur public conserve l’expertise sur ses services externalisés (il ne s’agit pas d’une privatisation), => ces avantages doivent permettre d’améliorer l’offre de services au meilleur coût pour le citoyen 5

Les effets immédiats de de la crise financière :  aversion au risque se traduisant par l’augmentation des marges et la raréfaction du crédit très long terme. Les banques prêteurs traditionnels des PPP ont rencontré des difficultés de refinancement et sont désormais très prudentes.  les « monolines » - rehausseurs de crédits - ont pratiquement disparu  De même que les institutions financières pratiquant le crédit bail. Les facteurs positifs :  Les PPP sont plutôt bien situés dans l’éventail des risques et donc des spreads (« économie réelle », contexte public)  Le financement obligataire pourrait être une option intéressante. Un projet de fond commun de titrisation s’apprête à voir le jour.  Les collectivités locales ont, malgré leurs difficultés de financement sur le marché, la volonté de continuer à investir. Des avantages qui demeurent en dépits des difficultés liées à la crise financière 6

Pourquoi un appui au PPP ? (2) Mais il existe des dangers réels à recourrir aux PPP qui suscitent des réticences et font courir des risques 7

 Budget : détournement des contraintes budgétaires, contournement de la gestion de la dette  Abandon des prérogatives de la maîtrise d’ouvrage, forme de privatisation ?…  Risque de gestion en absence de transparence et de perte des bénéfices de la concurrence Risques et réticences …. 8

Pourquoi un appui au PPP ? (3) Un appui nécessaire pour prévenir ces risques, qui prend une forme double Un cadre juridique Une institution centrale Pour veiller à l’efficience du cadre juridique Pour contrôler les conditions de recours au dispositif Pour assister les maîtres d’ouvrage 9

La France offre une expérience très riche de recours au PPP et d’appui au PPP (1) Premier temps : une pratique sui generis PPP suscite un appui sui generis 10

 17°-18° siècles : premiers « PPP » pour fournir des services publics en matière d’infrastructures (ponts à péages, canal du Midi…),  19ème siècle : Âge d’or des PPP (concessions) = chemins de fer, eau,assainissement, gaz-électricité…  2ème moitié du 20ème siècle : autoroutes, parkings, chauffage urbain, déchets…Tendance à l’expansion du secteur public: prise en charge directe de la fourniture de services très diversifiés, nationalisation des concessionnaires, la contribution du secteur privé décline.  Globalement, le système des concessions codifié au 19° siècle, a fait ses preuves pour les services publics qui peuvent s’auto-financer via péages (ouvrages d’art,…) ou redevances (distribution d’eau,…) Les concessions, une pratique PPP sui generis 11

Les concessions : un marché mature  Eau & Environnement: contrats (2/3 de la population servie par le secteur privé ; les grands concessionnaires français sont dans le peloton de tête mondial)  Autoroutes : 75% des km de réseau réalisés en concessions  Chauffage urbain : 93% du marché  Transports urbains : 16%  + Parcs de stationnement, énergie, électricité …  La France est à ce jour un des pays les plus en pointe en termes de PPP traditionnels (financés par l’usager), avec des constructeurs & des exploitants gérant plus de contrats de concessions 12

Un développement sans cadre juridique particulier et sans appui institutionnel ?  Ni loi particulière, ni autorité centrale  Rendu possible par la mise en place d’un appui sui generis :  Le cadre juridique mis en place par la jurisprudence du Conseil d’Etat  Une centralisation systémique des institutions  L’absence de décentralisation  Le financement public des grands opérateurs et l’omniprésence des grands corps de l’Etat  C’est ainsi l’optique de contrats passés de gré à gré qui domine, qui semble justifié par la relation de confiance quasi intuitu personae avec le partenaire privé 13

La France offre une expérience très riche de recours au PPP et d’appui au PPP (2) Deuxième temps : une pratique généralisée et un appui normé 14

Généralisation des types de PPP avec la création du PPP à paiement public, dans un cadre normé et institutionnel Les PPP à financement public 15

 pour les autres services, non finançables par les utilisateurs finaux («infrastructures sociales») : le secteur public, trop sollicité n’a plus la capacité de répondre aux attentes toujours croissantes des citoyens et usagers,  les contraintes économiques et financières limitent les ressources disponibles pour les services publics, d’où des infrastructures qui se dégradent et des investissements différés dans la santé, l’éducation ou le transport : en 20 ans la part de l’investissement dans le budget de l’Etat a été divisée par 2, à 5%. Rappel historique : les PPP à financement public 16

Rappel historique : les PPP à financement public Les PPP à paiement public connaissent de ce fait un nouveau développement dans les années 2000 :  Pour les investissements de l’Etat, des lois «sectorielles » en permettent la mise en œuvre :  dans le domaine de la santé (Hôpitaux), de la Justice (prisons), sur la base de la loi de 1994 créant l’Autorisation d’Occupation Temporaire du domaine public pour l’Etat seul  de la sécurité (gendarmeries) – dans ce dernier cas avec délégation aux collectivités locales ;  Pour les investissements des collectivités locales, avec la multiplication des baux emphytéotiques administratifs (BEA) (la loi du 5 janvier 1988 instaure le BEA pour les seules collectivités locales) ; Cependant le cadre juridique manque encore de précision. L’ordonnance du 17 juin 2004 crée le « Contrat de Partenariat Public- Privé » qui fait l’objet d’un encadrement juridique complet. 17

Appui par la mise en place d’un cadre général des partenariats public-privés en France Le CP (ou assimilé) reçoit à l’instar des marchés un paiement public au cours de sa durée contractuelle.  Il diffère des marchés par : - Sa durée longue liée au financement ou à l’amortissement ; - Le transfert de maîtrise d’ouvrage qu’il implique ; - Son caractère pluri-fonctionnel et son pré-financement (total ou partiel) par le titulaire du contrat.  Global et complexe comme une DSP, il en diffère néanmoins : - Il n’a pas pour but de gérer une relation directe à l’usager comme en DSP, mais il aide l’administration à remplir sa mission, - Il fait l’objet d’un paiement public étalé dans le temps et non d’un paiement direct par l’usager ; d’où une absence de prise de risque de trafic et d’exploitation. 18

Marchés, concessions et PPP à paiement public 19

Allocation des Risques 20 "Risques alloués au partenaire le mieux à meme de les manager” PublicPrivé Partagé Permis construire Autorisations Reglementation Risques de Volume, d’Inflation Force majeure Conception Construction Mise en service Performance d’exploitation Financement obsolescence Technologique 20

La procédure (1) : l’évaluation préalable Le contrat de partenariat est un mode dérogatoire de la commande publique : Il est ouvert à tous les secteurs et toutes les personnes publiques, mais tous les projets publics n’y sont pas éligibles. Ils doivent être justifiés par une évaluation préalable démontrant :  l’urgence ou la complexité (sur la base de la définition contenue dans la directive européenne 2004 –18) du dossier : (est-ce juridiquement autorisé?)  et/ou : les avantages du recours à un CP par rapport aux autres modalités offertes à la personne publique en termes de coûts, délais, performances et partage des risques…(est-ce économiquement avantageux?) désormais considéré (loi PPP du 28 juillet 2008) comme un critère suffisant (efficience) 21

La procédure (2) : le dialogue compétitif Le dialogue compétitif est la procédure la plus usitée pour la passation d’un contrat de partenariat. Elle est longue et complexe, mais elle permet :  De solliciter des solutions innovantes de la part des candidats  de faire évoluer les propositions de ceux-ci (dans le respect de la confidentialité de chaque offre) ;  de faire jouer la concurrence de façon optimale ;  De mettre au point le financement du contrat.  Elle nécessite un fort engagement de la personne publique, et une grande rigueur pour préserver la confidentialité et l’égalité de traitement des candidats. 22

Appui institutionnel : création de la MAPPP, un organisme expert dédié aux partenariats public- privé  Structure administrative créée par décret du 19 octobre 2004 (La loi du 28 juillet 2008 réaffirme son rôle)  Installée le 27 mai  Service à compétence nationale rattaché à la Direction Générale du Trésor (Ministère des finances).  Dotée de 10 directeurs de projet.  A vocation transversale pour l’ensemble de la sphère publique (y compris les collectivités locales). 23

La MAPPP assure les missions suivantes :  Appui à la définition du cadre juridique des contrats de partenariat.  Information et promotion du nouvel outil auprès des acteurs concernés.  Appui dans la préparation, la négociation et le suivi des contrats (coté personne publique).  Validation de l’évaluation préalable (requise pour l’Etat et ses EP uniquement, facultative pour les collectivités locales).  Elle est en outre, destinataire de tous les contrats signés.  Expertise sur les autres formes de partenariat public-privé, et en particulier sur leurs modalités de financement. 24

Panorama des projets projets de contrats de partenariat lancés, à l’été 2011 dont :  240 en instruction,  135 en cours d’attribution (consultations lancées),  93 signés et livrés ou en cours de réalisation. 2. En nombre 3/4 des CP lancés par les collectivités territoriales, mais projets de niveau Etat = près des 4/5 du montant en volume d’investissement. 25

Un flux en croissance continue -175 Avis favorables émis par la MAPPP depuis CP signés à sept taille unitaire en forte croissance 26

2011: une année charnière Montant cumulé d’investissement >9Md€ pour 93 CP signés, dont 3.5 Md€ à fin 2010, et 5.5Md€ depuis le 1/1/2011, plaçant la France au 1 er plan européen Investissements/PPP signés en M€ AnTotalEtatCollectivités juil

Adetef, outil de mobilisation à l’international de cette expertise d’appui au PPP (1) Adetef, agence de coopération technique des ministères financiers français 28

Adetef, outil de mobilisation à l’international de cette expertise d’appui au PPP (2) Adetef, à la tête d’un réseau de plus de 100 experts des PPP, opérateur de tout projet d’AT 29

Merci pour votre attention Jean-Philippe Nadal

Contacts MAPPP remerciements à Jean-Yves Gacon Directeur de projet - MAPPP Adresse : 6, rue Louise Weiss, PARIS - FRANCE Tél : Fax : Site web : 31 Ministère des Finances de la Répubique Tunisienne - 18 octobre 2011