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1 Les biens publics comme instrument de dérégulation: le cas de la Politique Agricole Commune Marielle Berriet Solliec, François Gaël LATASTE, Aurélie.

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1 1 Les biens publics comme instrument de dérégulation: le cas de la Politique Agricole Commune Marielle Berriet Solliec, François Gaël LATASTE, Aurélie Trouvé UMR AgrosupDijon-INRA CESAER

2 Introduction 2 -Remise en cause de la Politique Agricole Commune (PAC) dans les années 80/90. - Dérégulation progressive des marchés agricoles. - Interventions publiques de moins en moins légitimes. - Recours de plus en plus fréquent à la notion de bien public dans les débats scientifiques et politiques pour justifier lintervention publique, notamment dans le secteur agricole. Contexte de létude Hypothèse: Il existe un lien entre ces tendances: La notion de bien public permet de remettre en question la PAC en tant que politique européenne de régulation de lagriculture.

3 Introduction 3 Ce travail vise à souligner: -La prédominance de lapproche néoclassique des biens publics dans la littérature académique malgré lexistence dapproches alternatives. / Etat de lart sur la notion de bien public - La prédominance de cette approche dans les débats sur la PAC, et ses conséquences. / Revue de la littérature approfondi sur la notion de bien public en lien avec lagriculture + interviews - Linfluence de certains acteurs avec des intérêts différents dans ces débats / Interviews à Bruxelles et au Royaume Uni

4 4 La prédominance de lapproche néoclassique des biens publics en sciences économiques Partie 1

5 Introduction 5 Un notion ancienne, au cœur de léconomie publique Curiosité principale de la théorie normative de laction publique: Pour quelle bonne raison faudrait-il que les pouvoirs publics interviennent dans léconomie… et comment doivent-ils sy prendre? Réponse apporté par léconomie néoclassique: Lintervention de lEtat dans la sphère économique est légitime en cas de défaillance de marché (théorie du bien-être) Quest-ce qui provoque ces défaillances? Critère de non-rivalité (Samuelson, 1954) Critère de non-exclusion (Musgrave, 1959; Olson, 1954; Hardin, 1968) …etc. = Restriction de lintervention publique

6 Approches alternatives 6 Quelles approches alternatives? Une définition sociale et institutionnelle des biens publics « Le caractère public dun bien est avant tout un construit social en fonction de ce qui est perçu ou non comme devant relever du domaine public » (Ballet, 2008 citant Wuyts 1992, et Gasper 2002; Harribey, 2011 ; Dardot, Laval, 2010; Beitone, 2010; Doering, 2007) Le terme public renvoie à une thématique de léquité et non de la production du bien. Conception plus proche du droit Cette approche est développée: - dans un cadre théorique peu influent - dans dautres champs disciplinaires des sciences sociales - sous la notion de « communs » en économie hétérodoxe

7 Conclusion 7 Biens retirés de lappropriation individuelle et mis à dispo- -sition du plus grand nombre Biens collectifs préexistants, définis par leurs caractéristiques de non-rivalité / non exclusion Défaillances de marché provoquées par la non-rivalité et limpossibilité dexclure Intervention légitime de lEtat = Biens publics Objectif de rendre certains biens et services accessibles et disponibles pour tous Appropriation par lEtat et mis au service du public = Biens publics Approche économique dominante dinspiration néoclassique Approche économique alternative Approche du droit

8 8 Rôles et impacts de lapproche néoclassique des biens publics dans la PAC: Partie 2

9 9 Bibliométrie 325 références biblio recensées sous la recherche «public good*» AND « agricultural polic* » Compilation des bases WOS, CAB abstract, ECONLIT, Francis, ProdINRA (extraction du 09/06/2011) La notion de « bien public » nest pas nouvelle dans les débats relatifs à la réforme de la politique agricole commune Une notion liée à lhistoire de la PAC Réalisation dentretiens auprès des acteurs institutionnels participant aux débats sur la PAC pour en savoir plus sur lémergence de cette notion dans la politique agricole commune

10 Origines des BP 10 Une origine incertaine au regard des institutions Émergence progressive en plusieurs temps des BP dans la PAC Principalement associé à deux temps forts de la PAC: -Fin 80s/début 90s: Crise de légitimité de la PAC Monté en puissance des lobbies environnementaux auprès de lopinion publique Contexte de négociations internationales au GATT/OMC et dérégulation de la PAC /2006: Découplage des aides directes du premier pilier

11 11 Conclusion Une notion qui nest pas nouvelle dans le débat sur la PAC - Déjà présente en 1992 lors de la réforme Mac Sharry (Agricultural policy reform and public goods, J. Marsh, 1992, OCDE) - Toujours présente dans les années 90s mais au second plan / la MFA Une notion identifiée comme venant dAngleterre, - Soutenue par les ONGs environnementales à travers le mentra : « Public money for public goods » Un retour en force de cette notion avec le découplage des aides et la remise en question du budget de la PAC après Une nouvelle justification pour maintenir le budget de la PAC après le découplage des aides directes du 1 ier pilier

12 Comparaison 12 Multifonctionnalité agricole (Moreddu OCDE 2003) Biens publics agricoles (ENRD 2010, IEEP 2009) Sécurité alimentaire, sécurité sanitaire, Réduction de la pauvreté, Utilisation soutenable des ressources naturelles, Maintient/viabilité/développement des zones rurales, Conservation des terres agricoles, Protection de lenvironnement, Maintient biodiversité, Héritage culturel, Bien être animal … etc. Sécurité alimentaire Qualité/disponibilité de leau Qualité de lair Vitalité des zones rurales Fonctions du sols Stabilité du climat Résilience aux inondations et aux feux Biodiversité en milieu agricole Paysages agricole Bien-être et santé animale Comparaison des listes déléments multifonctionnels de lagriculture et des biens publics agricoles

13 13 Quels enjeux autour des biens publics dans la PAC ? Le cas de lAngleterre: Partie 3

14 14 Etude du cas Anglais: Royaume-Uni Conclusion: Utilisation quasi unanime de la notion de bien public néoclassique mais avec des intérêts et des enjeux parfois très différents selon les acteurs Obtention dun compromis original entre différents groupes Volonté davoir une agriculture compétitive sur le marché mondial NFU contre des normes environnementales supplémentaires Des espaces ruraux produisant des biens publics que la PAC doit soutenir car non rémunérés par le marché Une alimentation à moindre coûtDes espaces ruraux récréatifs Deux systèmes disjoints avec des objectifs contradictoires?

15 15 Groupes dintérêts Propriétaires (ELO/CLA) Objectif: Maintenir la rente dont ils bénéficient à travers les payements publics de la PAC Environnementalistes Objectif: Réorienter les dépenses de la PAC vers des pratiques plus respectueuses de lenvironnement Compromis: Rémunérer les biens publics fournis par les « Land managers » à travers des MAE et un transfert de fonds du 1 ier vers le 2 nd pilier. « Public goods from private land » Position anglaise défavorable au plafonnement des aides VS Gouvernement Objectif: Réduire les dépenses européennes jugées inefficaces, notamment les payements directs du 1 ier pilier de la PAC

16 16 Groupes dintérêts Propriétaires (ELO/CLA) Objectif: Maintenir la rente dont ils bénéficient à travers les payements publics de la PAC Environnementalistes Objectif: Réorienter les dépenses de la PAC vers des pratiques plus respectueuses de lenvironnement VS Gouvernement Objectif: Réduire les dépenses européennes jugées inefficaces, notamment les payements directs du 1 ier pilier de la PAC Agriculteurs (NFU) Objectif: Vivre de leurs activités agricoles limiter les contraintes environnementales qui leurs sont imposées

17 17 Conflit interne Propriétaires (ELO/CLA) Objectif: Maintenir la rente dont ils bénéficient à travers les payements publics de la PAC Agriculteurs (NFU) Objectif: Vivre de leurs activités agricoles, limiter les contraintes environnementales qui leurs sont imposées Agriculteurs locataires (TFA) Objectif: Garder une part du profit quils génèrent sur la terre des autres VS

18 Rapport de force LO/T 18 Farmer Land Owner PAC SPS =DPU MAE Loyer Contrat

19 19 Comparaison avec lEcosse Des positions écossaises très différente de celles anglaises : Favorable au maintient des aides directes du 1 ier pilier Pérennité des exploitations agricoles remise en cause sinon Prise en compte élargie des biens publics conception plus large que lapproche néoclassique, prise en compte des dimensions sociales Des différences expliquées par des contextes locaux différents: - Densité de population plus faible sur le territoire écossais - Volonté de maintenir une certaine vitalité rurale dans des zones en voie de désertification - Attachement culturel au monde agricole Des divergences fortes avec les positions du Royaume-Uni sur la PAC Royaume-Uni

20 Conclusion R-U 20 Une approche Anglaise développée par quelques institutions ayant un impact fort à léchelle du Royaume-Uni mais aussi de lUE Un compromis original en Angleterre autour de la notion de bien public néoclassique appuyé par les propriétaires fonciers Des biens publics servant: - doutil de dérégulation des marchés agricoles - de nouvelle justification aux rentes foncières - de support politique et financier aux ONG environnementales Des enjeux importants relatifs à la propriété foncière, supportée par de puissants lobbies

21 Conclusion 21 Conclusion générale: Lapproche néoclassique des biens publics reste dominante dans la théorie économique malgré lexistence dapproches alternatives. Les biens publics, une notion stabilisée ? Une approche qui sest aussi imposée dans les débats sur la PAC dans un contexte néolibéral de dérégulation publique, qui limite lintervention publique à la prise en compte dune liste réduite de biens, principalement environnementaux qui ne tient pas compte de la régulation des marchés La stabilisation des marchés: un bien public? Une notion qui a émergé en Angleterre dun compromis nouveau entre propriétaires fonciers, environnementalistes et néolibéraux, Mais pour quel résultat aujourdhui?

22 22 « Tout exercice de la force saccompagne dun discours visant à légitimer la force de celui qui lexerce ; on peut même dire que le propre de tout rapport de force, cest de navoir toute sa force que dans la mesure où il se dissimule comme tel ». P. Bourdieux, 1973, Lopinion publique nexiste pas

23 Merci de votre attention

24 24 Liste des institutions interviewées Etudes de cas Royaume Uni France AngleterreEcosse DEFRAScottish Natural heritage MAAF/ DGPAAT/ Bureau de la stratégie environnementale et du changement climatique NFURSPB Scotland MAAF/ DGPAAT/ Bureau des actions territoriales et agroenvironnementales TFAScottish Wildlife Trust MEEDDAT/ Bureau de l'agriculture, de l'industrie et des infrastructures énergétiques RPAScottish Land & Estates FNSEA Natural EnglandUniversity of Aberdeen CNJA RSPB Scottish Agricultural College Confédération paysanne IEEP Pays de Galle Coordination rurale CLA / ELO - IEEP AGRIPLAN CYMRU, Royal Agricultural Society MODEF Royal Agriculture CollegeFNE University of readingGroupe PAC 2013 University of Leeds Central Association of Agricultural Valuers

25 France 25 Etude du cas Français: -Terme de « bien public » peu utilisé (débats 2008/2010) Justifie le maintien des payements découplés et du budget de la PAC - Dautres termes traduisent cette notion et la remplace : intérêts public, bien commun, intérêt collectif, service environnementaux… - Conceptions plus large que lapproche néoclassique reste dans la continuité de la MFA défendue par la France -Favorable à une prise en compte des dimensions sociales mais plus mitigé concernant de nouvelles contraintes environnementales -Des positions défavorables au découplage des aides du 1 ier pilier

26 Objectifs 26 Une légitimité des aides du premier pilier néanmoins discutée FNSEA Favorable à leur maintient mais pas à une convergence rapide des aides du 1 ier pilier entre EM ni même national: prime unique à lha défavorable aux exploitations les + intensives (ex polyculture élevage) CNJA Besoin de rééquilibrer les aides 1 ier Pilier entre EM, de plus le système historique est défavorables aux jeunes qui sinstallent Confédération Paysanne Les payements directs bénéficient actuellement surtout aux IAA et aux grosses exploitations. la conditionnalité devrait être renforcée. Coordination Rurale Les agriculteurs ne devraient pas vivre des aides publiques mais des prix. La PAC actuelle ne joue pas le rôle de redistribution quelle devrait avoir en tant que politique publique. MODEF Aides directes bénéficient surtout aux IAA, et manquent déquités entre les hommes et les territoires MAAF Ceux qui en bénéficient le plus cherchent à négocier un statu-quo MEEDDAT Des payements au secteur agricole peu justifiables depuis leur découplage, mais qui ont dû bénéficier surtout aux propriétaires fonciers. FNE Doivent être verdies mais maintenue pour préserver le lien entre agriculture et environnement PAC 2013 Le système actuel des DPU est inefficace pour cibler certains types/modes de productions. Revenir à un système couplé permettrait dorienter certains types dagricultures.

27 Objectifs 27 Des points de vus divergents sur les contraintes environnementales FNSEA Les réglementations environnementales sont déjà assez contraignantes comme ça CNJA Verdissement devenu peu crédible à causes des trop nombreux assouplissements autorisés Confédération Paysanne Devraient être renforcées du point de vue de la conditionnalité et le principe polluer/ payeur mieux appliqué Coordination Rurale Pas besoins de contraintes supplémentaires. Les agriculteurs prennent soin de lenvironnement car cest leur outil de production MODEF - MAAF le verdissement du premier pilier proposé par la commission européenne est considéré comme du green washing, bien en dessous de ce quavait proposé le ministère MEEDDAT - FNE les exigences environnementales ne vont pas assez loin dans létat actuel des choses PAC 2013 Le verdissement actuel du premier pilier est très décevant.

28 France 28 Etude du cas Français: Un découplage des aides considéré comme négatif - Ne permet plus aux politiques publiques de piloter lagriculture - Témoigne de la libéralisation du secteur agricole Effets néfastes de la volatilité - Rend illégitimes les aides du 1 ier pilier Justifie la mise en œuvre de la « conditionnalité » Ne tient compte que de condition environnementales et pas sociale (critère demplois) alors que le maintien de ces aides était défendu comme un soutien au revenu

29 Conclusion 29 Une conception des biens publics très différentes Angleterre France une lecture néoclassique focalisée sur lenvironnement découplée de la production agricole Une position favorable à la libéralisation du secteur agricole diminution du coût de lalimentation = bien public une lecture élargies, politique prenant en compte les aspects sociaux et laménagement du territoire intimement liée aux productions et aux modèles agricoles Une position favorable à une PAC forte léquilibre territorial = bien public

30 Conclusion 30 Une organisation des syndicats révélatrice des enjeux socio-économiques au cœurs des contextes agricoles locaux Angleterre France Syndicats Unique: NFU mais avec dissidence: TFA Enjeux fort autour de la propriété foncière Rôle important du CLA dans les débats agricoles Différence historique entre la révolution anglaise et française FNSEA / CNJA: Vieux Vs Jeunes : conditions dinstallation et de transmission des exploitations FNSEA / Conf. P, MODEF, Coord. R: Agrobusiness mondialisé Vs Agriculture familiale locale Conf. P / FNSEA, Coord. R, MODEF : + denvironnement Vs - de contraintes

31 Conclusion 31 Des objectifs et une instrumentalisation opposées Angleterre France La notion de bien public comme instrument de dérégulation du secteur agricole Diminuer les dépenses budgétaires de la PAC et de lUE La dimension dintérêt général et de service public pour sensibiliser lopinion publique au rôle de lagriculture dans la société Justifier le maintien des aides de la PAC

32

33 Premiers changements 33 En Europe, les subventions des exportations coûtent cher et créent des distorsion sur la concurrence À partir des années 1980 ces problèmes sont pris en compte: : mise en place des quotas laitiers = planification de la production de lait : « Livre vert » de la PAC remise en perspective de la PAC face aux déséquilibres du marché et en ouvrant le débat sur le développement régional : mise en place de « quantités maximales garanties » au-delà desquelles le soutien est réduit pour les oléagineux : « quantité maximales de garanties » pour les céréales + limitation de la croissance budgétaire du FEOGA-GA (rythme de croissance ne devant pas excéder 74% du taux de croissance du PIB de lUE) : réforme OCM viande bovine (assouplissement et affaiblissement des niveaux de soutien)

34 34 Premiers changements Le volet structurel (FEOGA-O) se renforce légèrement… -1975: Création des Indemnités Compensatoires de Handicaps Naturels (ICHN= aides directes versées aux agriculteurs de montagnes et des zones défavorisées) -1985: remplacement des plans de développement par des plans damélioration matérielle plus souples + Création dune aide à linstallation et poursuite des aides à la cessation et doublement de ces aides dans les régions les plus handicapées …avant une réforme des fonds structurel en 1988, relançant une politique de développement rural et régional plus large, visant à réduire les disparités régionales internes à la CEE (suite à lélargissement à la G, E, P) à travers divers problèmes sociaux (chômage, insertion des jeunes).

35 35 Les exportations mondiales augmentent fortement mais la part que représente les exportations agricoles décroit avec le temps Remise en cause Un contexte mondial en route vers la libéralisation

36 Remise en cause 36 À la sortie de la 2 nd guerre mondiale, deux grandes puissances sortent vainqueurs et sopposeront lors de la guerre froide: USA Libéralisme URSS Communisme Le libéralisme défend louverture des frontières pour la libre circulation des biens, des hommes et des capitaux afin de favoriser la concurrence des marchés qui est « optimale » sous certaines conditions. (cf. théorie des avantages comparatifs de David Ricardo) Les politiques protectionnistes sont très critiquées lors des négociations commerciales internationales Une politique agricole qui reste protectionniste dans un monde en route vers la libéralisation


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