ADDE – Matinée de réflexion - 25 février 2011 Jacques JAUMOTTE – Conseiller d’Etat

Introduction: Arrêt MSS : + arrêt « DETONNANT »: oui; + arrêt « ETONNANT »: pas vraiment?

PLAN DE L’EXPOSE: I. Introduction. II. PREMIERE ETAPE d’un « système juridique européen de protection des droits fondamentaux »: AVANT entrée en vigueur de la Charte des droits fondamentaux (CDF)de l’UE. III. DEUXIEME ETAPE d’un « système juridique européen de protection des droits fondamentaux »: DEPUIS entrée en vigueur de la CDF. IV. TROISIEME ETAPE d’un « système juridique européen de protection des droits fondamentaux »: adhésion de l’UE à la CEDH. V. Perspectives d’avenir et conclusions.

I. PREMIERE ETAPE d’un « système juridique européen de protection des droits fondamentaux »: AVANT entrée en vigueur (1 er décembre 2009) CDF A. Reconnaissance en tant que « principes généraux du droit communautaire » des droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la CEDH et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux EM (article 6 (2) ex-TUE) = application constante dans la jurisprudence de la Cour de justice (CE) et reconnaissance par la Cour eur. D.H. que l’ordre juridique communautaire assure, en principe, « une protection équivalente » à celle de la CEDH (Cour eur. D.H., Bosphorus c/ Irlande, 30 juin 2005, par. 155) ; = protection que vérifie la Cour de justice (CE) par le recours aux principes généraux du droit communautaire (C.J.C.E., Rutili, 28 octobre 1975 et Hoechst, 21 septembre 1989).

B. Jurisprudence de la Cour eur. D.H. au regard de la spécificité du droit communautaire 1. Arrêt de principe (GC): Bosphorus c/ Irlande, 30 juin 2005 (saisie d’un aéronef en application du droit communautaire), par (présomption réfragable) 2. Applications en matière d’asile/d’immigration: - décision d’irrecevabilité, T.I. c/ Royaume-Uni, 7 mars 2000 ( coopération intergouvernementale – Convention de Dublin): les progrès de la coopération intergouvernementale ne peuvent conduire les Etats parties à la CEDH à échapper aux obligations que celle-ci leur impose à titre individuel. - décision d’irrecevabilité K.R.S. c/, 2 décembre ( droit communautaire – Règlement Dublin II) : entre EM de l’UE liés par le Règlement et par la CEDH, reconnaissance d’une PRESOMPTION, mais présomption REFRAGABLE. - décision d’irrecevabilité Quraishi c/ Belgique, 12 mai 2009 ( idem K.R.S.).

C. Problème pratique: mise en cause de la seule responsabilité individuelle des EM, au regard de la CEDH, quant à l’exécution dans leur droit interne de leurs engagements communautaires (Cour eur. D.H., Cantoni c/ France, 15 novembre 1996 [mesures de transposition d’une directive] ; Matthews c/ Royaume-Uni, 18 février 1999 [acte accompli en exécution d’obligations issues du traité CE]). D. Solution pragmatique: existence d’un dialogue régulier entre les deux cours (cf. déclaration n° 2 accompagnant le traité de Lisbonne) / respect de facto par la Cour de justice de la jurisprudence de la Cour eur. D.H. / souci Cour eur. D.H. de ne pas exercer son contrôle SI protection équivalente des droits fondamentaux dans l’ordre communautaire (présomption réfragable!).

II. DEUXIEME ETAPE d’un « système juridique européen de protection des droits fondamentaux »: DEPUIS entrée en vigueur (1 er décembre 2009) CDF. A. Principe de base: application simultanée article 6 (3) (= ancien article 6 (2) ex-TUE) et 6 (1) TUE (« L’UE reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la CDF … »): - renforcement de la protection des droits fondamentaux dans le droit de l’UE, par la reconnaissance de la force contraignante de la CDF; - MAIS divergence de jurisprudence toujours possible, notamment dans le cadre de la prise en compte par la CJUE de la CDF; - mécanismes de nature à éviter cette éventualité: + article 52 (3) CDF ( « Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à ceux garantis par CEDH, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention » [N.B.: et la Cour eur. D.H.] « Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’UE accorde une protection plus étendue »); + rôle joué par l’Agence européenne des Droits fondamentaux (et les contacts avec la Cour eur. D.H.); + obligation de « screening » des nouveaux projets d’actes/CDF( COM/2009/205 final ).

B. Jurisprudence de la Cour eur. D.H. au regard de la spécificité du droit de l’UE: l’arrêt MSS - contexte de l’arrêt: la CDF est en vigueur / la CJUE jouit de la totalité de sa compétence en matière de renvoi préjudiciel, avec possibilité de recours à la « PPU » / prise en compte des principes de coopération entre EM et de reconnaissance/confiance mutuelle entre EM en tant que fondements de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au sens TFUE …. mais …. la mesure contestée est antérieure au 1 er décembre principes consacrés par l’arrêt : + rappel de la jurisprudence « Bosphorus » (par. 338);

+ équivalence de la protection des droits fondamentaux assurée par le droit communautaire à celle assurée par la CEDH (par. 338); + mais un EM demeure entièrement responsable au regard de la CEDH de tous les actes ne relevant pas strictement de ses obligations juridiques internationales, notamment lorsqu’il a exercé un pouvoir d’appréciation (par. 338); + en l’espèce, la Belgique aurait pu faire usage de la clause dite de « souveraineté » (article 3, § 2, Règlement Dublin) (par. 339), ce qu’elle n’a pas fait; + en conséquence, la mesure de renvoi vers la Grèce prise par les autorités belges ne relevait pas strictement des obligations juridiques internationales qui lient la Belgique et la présomption de protection équivalente, au sens de la jurisprudence « Bosphorus » ne trouve donc pas à s’appliquer (par. 340); donc il n’y pas lieu de voir si elle peut ou non être réfutée;

+ afin d’exercer adéquatement son pouvoir d’appréciation dans le cas d’espèce, la Belgique devait donc examiner s’il y avait lieu ou non de présumer que la Grèce se conformerait aux obligations que lui imposaient les directives communautaires en matière de « procédures d’asile » et d’ « accueil ». Comme il s’agit d’une question de cas d’espèce, le simple renvoi aux affaires T.I., K.R.S. et Quraishi n’est pas, en soi pertinent (par. 342, 343 et 379); + en l’espèce, au moment de l’expulsion du demandeur d’asile vers la Grèce, les autorités belges savaient ou devaient savoir que ce dernier n’avait aucune garantie de voir sa demande d’asile examinée sérieusement par les autorités grecques et elles avaient les moyens de s’opposer à son transfert (par. 359)(16/1); + de même, le caractère dégradant des conditions de détention qu’a subies cette personne en Grèce, de même que les conditions dans lesquelles il y avait vécu constituent des faits notoires et faciles à vérifier avant même son transfert vers la Grèce (par. 366)(15/2); + il a donc eu une double violation de l’article 3 CEDH.

C. Suites de l’arrêt MSS ? - Arrêt isolé? Vraisemblablement pas – à prendre en considération dans la suite de l’application du Règlement Dublin II et dans la mise en place des instruments de la deuxième phase du RACE/SACE. - Quid des questions préjudicielles actuellement pendantes devant la CJUE sur le Règlement Dublin II? (affaires jointes C-411/10 (QP par Court of Appeal (Grande-Bretagne))et C-493/10 ( QP par High Court (Irlande), NS e.a. : quid « présomption irréfragable »? Rejet de la PPU par ordonnance du Président de la Cour du 1 er octobre 2010.

III. Troisième étape d’un « système juridique européen de protection des droits fondamentaux »: avec l’adhésion de l’UE à la CEDH. A. Fondement juridique: 1. Conseil de l’Europe: article 59 (2), amendé, CEDH (article 17 Protocole n° 14, entré en vigueur le 1 er juin 2010) (« L’UE peut adhérer à la CEDH »). 2. UE (traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1 er décembre 2009): + Article 6 (2) TUE ( « L’UE adhère à la CEDH. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l’UE telles qu’elles sont définies dans les traités ») ( et la déclaration n° 2: « l’adhésion devrait s’effectuer selon des modalités permettant de préserver les spécificités de l’ordre juridique de l’Union – renvoi au dialogue régulier entre les deux Cours » ); + Protocole n° 8 au traité ; + Nécessité d’élaborer un accord d’adhésion.

B. Historique de la négociation de l’accord d’adhésion 1. Avant le traité de Lisbonne: question à l’ordre du jour depuis plus de trente ans (avril 1979) MAIS bloquée pour des raisons institutionnelles ( avis CJCE n° 2/94 du 28 mars 1996 ). 2. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009: travaux lancés en juillet 2010 au sein d’un groupe de travail informel du Comité CDDH – UE, sur la base d’un projet de liste de questions à débattre (25 points) – Fin des travaux planifiée pour juin 2011.

C. Conséquences fondamentales de l’adhésion: + l’UE, en tant que personne morale distincte de ses EM, peut voir sa responsabilité recherchée et établie devant la Cour eur. D.H., du fait d’actes du droit de l’Union; + l’UE donne un signal politique fort quant à la cohérence entre l’UE et la « plus grande Europe » que représente le Conseil de l’Europe: importance cruciale que la protection des droits fondamentaux représente tant pour l’UE que pour le continent européen; + au regard de la CEDH, une protection analogue est donnée aux citoyens de l’UE vis-à-vis des actes de l’UE par rapport à celles qu’ils ont vis-à-vis des actes des EM de l’UE, en même temps parties à la CEDH; + soumission de l’UE au contrôle « externe » de la Cour eur. D.H.

D. Aperçu de quelques aspects procéduraux à régler dans les relations entre les deux Cours: 1. Instauration du mécanisme du « codéfendeur » + But: garantir que la CJUE reste le juge ultime en matière d’interprétation authentique des dispositions du droit de l’UE, y compris les dispositions relatives au partage des compétences entre l’UE et ses EM + Solution possible: le mécanisme du « codéfendeur » = l’UE et un/plusieurs EM seraient autorisés à participer conjointement à la procédure devant la Cour eur. D.H.

2. Instauration d’un mécanisme de « consultation préalable » de la CJUE par la Cour eur. D.H. + But: assurer l’application du principe fondamental de subsidiarité qui sous-tend le système de la CEDH (article 35) et veiller que la CJUE reste le juge des questions touchant au droit de l’Union et de la validité des actes de l’Union. + Solution possible: le « prior involvment » (l’intervention préalable de la CJUE lui permettant de se prononcer en premier lieu sur la conformité des actes de l’UE aux droits fondamentaux (= contrôle interne) AVANT que la Cour eur. D.H. ne doive en contrôler la conformité à la CEDH (=contrôle externe) – Sous quel mécanisme précis?

V. Perspectives d’avenir et conclusions A. Perspectives d’avenir 1. Dans l’attente de l’adhésion de l’UE à la CEDH: + poursuite de la jurisprudence de l’arrêt MSS ou pas? En toute logique, oui sur un plan strictement juridique (continuité dans le raisonnement de la Cour eur. D.H.: Bosphorus/T.I./K.R.S./Quraishi/MSS/???). + Quid de la réponse de la CJUE aux QP qui lui sont posées sur le Règlement Dublin II? 2. Après l’adhésion de l’UE à la CEDH : maintien ou non de la jurisprudence « Bosphorus »?

B. Conclusions 1. Beaucoup de chemin reste à parcourir, avec présent à l’esprit deux principes (mis en évidence par la vice-présidente de la Cour eur. D.H., Mme Tulkens): + « Aussi vite que possible / Aussi simple que possible »; + Ni « guerre des droits » NI « guerre des juges », mais accent mis sur le dialogue des juges à tous les niveaux (voir communication commune des Présidents COSTA et SKOURIS du 27 janvier 2011). 2. Question sous-jacente à l’arrêt MSS : face à l’avalanche de mesures provisoires dont elle est saisie (article 39 du règlement de la Cour), la Cour eur. D.H. n’a-t-elle pas voulu réaffirmer le « principe de subsidiarité » et la nécessité pour les parties à la CEDH d’organiser des voies de recours de droit interne réellement effectives ( voir la récente déclaration du Président Costa) ?