Haïti: Poursuite des réformes en gestion budgétaire et comptable Séminaire Vendredi 30 octobre, 2-4 pm Mission d’Assistance Technique Département des finances publiques, FMI

Programme Session 1: Préparation et Exécution Budgétaire et Contrôle des Dépenses par M Guilhem Blondy et M. Abdelali Benbrik Session 2: Informations sur l’Exécution Budgétaire et Gestion de la Trésorerie par Mme Gisèle Suire et M. Ian Lienert

Préparation Budgétaire par M Guilhem Blondy

Préparation du budget : les acquis Vote de la LF 2009/2010 avant le 30 septembre Amélioration de la présentation de la loi de finances (annexe) Budget d’investissement plus complet, mais pas encore exhaustif Respect du cadrage initial pour le budget de fonctionnement

Préparation du budget : faiblesses Faible intégration entre budget de fonctionnement et PIP Faible dialogue entre le MEF et les ministères sectoriels (lettre de cadrage MEF trop tardive) Prévisions irréalistes : sous-budgétisations (salaires) et surbudgétisations (investissements pluriannuels) Non-exhaustivité du budget : ressources propres des ministères, certains projets d’investissement, etc.

Des ambitions fortes de réformes Programme-cadre de réforme de l’Etat (APRAD) : fonction publique, déconcentration, décentralisation Projet d’appui au renforcement de la gestion publique (PARGEP) : cadre budgétaire à moyen terme, budget-programme Nouveau DSNCRP pour 2011-2013

Des pré-requis indispensables Dans la préparation du budget : calendrier budgétaire plus étalé engagements pluri-annuels mieux connus classification précise Exhaustivité. Mais surtout dans l’exécution du budget et la comptabilisation des opérations : Contrôles efficaces, Restitutions rapides, complètes et fiables.

Contrôles de l’exécution budgétaire et comptable par Abdelali Benbrik

La chaîne de la dépense publique Quels sont les principales caractéristiques d’une chaîne de la dépense publique efficace et maitrisée? Nous insisterons essentiellement sur deux caractéristiques: Permettre à l’exécutif d’atteindre ses objectifs à travers un financement sain et judicieux des politiques publiques en évitant l’accumulation d’arriérés ou le recours à des délais de paiement excessifs à l’égard des créanciers de l’Etat; Respecter les autorisations parlementaires à travers le respect du caractère limitatif des crédits et le respect du caractère régulier des dépenses, y compris l’effectivité du service fait. 1

Procédures de la dépense publique Les principaux acteurs Quatre principaux acteurs: l’ordonnateur, le contrôleur financier, le comptable public, et la BRH. Mise à disposition des ministères des crédits en tenant compte de la règle du 1/12ème , crédits sur lesquels les ordonnateurs peuvent émettre des réquisitions. Les principales procédures de dépenses Dépenses en dessous du seuil des marchés: appel à la concurrence (trois devis contradictoires). Support informatique: SYSDEP Dépenses par voie de marché: Intervention de la CNMP et de la CSCCA Dépenses salariales Dépense par voie de comptes courants ouverts au nom des ministères Dépenses par voie de comptes de projets dans le cadre de l’exécution du PIP (Informatisation prévue: SYSGEP). Dépenses sur crédits délégués (Directions départementales)

Processus de la réquisition SYSDEP & SYSCHECK Autorisation Validation et autorisation du CF Comptabilisation Traitement numéros des chèques générés par le système Réquisition Signée par l’ordonnateur Saisie des données de la proposition d’engagement Impression des chèques Saisie BRH Transfert BRH Livraison chèques 4

Dépenses salariales Situation actuelle Un personnel permanent (SYSPAY) et un personnel contractuel (SYSDEP) Contrats annuels reconduits, quasi permanents. Crédits limitatifs mais prévisions peu maitrisées. Recrutements en marge des procédures régulières. Profils recrutés ne répondant pas toujours aux besoins. Constitution d’arriérés de paiement et de contentieux (enseignement), partiellement réglés. Un programme-cadre de réforme de l’Etat sur la période 2007-2012 fixe les axes de réforme et de modernisation de l’administration. Des mesures à court terme doivent être mise en place: -Autorisations budgétaires en nombre d’emplois et en montant de crédit. -Plus grande implication et responsabilisation des ministères dans le contrôle des effectifs. -Renforcement de la formation continue. 5

Dépenses sur comptes courants Alimentés sur dotations budgétaires et fonds propres. Une fois le compte approvisionné, la dépense est considérée définitive. Les dépenses doivent être comptabilisée après paiement définitif Le comptable assignataire signe le chèque et le bordereau de décaissements. Utilisation de l’application informatique SYSCOMPTE. Le comptable procède à la réconciliation bancaire et établit le rapport d ’exécution sur les transactions par alinéa de dépenses. Clôture du compte fin d’exercice et reprise du solde au titre de l’exercice suivant. Recommandations: Réserver les comptes courants aux menues dépenses. Eviter les pratiques de renflouement. Solder ces comptes en fin d’exercice.

Dépenses d’investissement Demande d’approvisionnement du compte du projet via le MPCE sur la base de la FIOP. Chèques tirés sur le compte du Trésor pour le développement CSTD préalablement alimenté. La BRH alimente le compte du projet à travers le CSDT. Le chèque passe par le SYSPIP. Pourquoi ne pas alimenter le compte projet directement du compte du Trésor? Budgétairement, l’opération est considérée comme une dépense définitive à charge pour le projet de justifier ses dépenses. 7

Constats préliminaires relatifs à la chaîne de la dépense Une chaîne de la dépense lourde et complexe… en raison de la multiplicité des circuits, des procédures et des applications informatiques non intégrées, ….sans assurance en matière de régularité, essentiellement au titre du service fait et de non-maitrise de la masse salariale. Insuffisance des instruments prévisionnels de gestion Importance des risques liés au paiement avant service fait Importance des risques liés à la gestion des comptes courants. 8

Contrôle des Finances Publiques 9

Contrôle interne : contrôle financier et contrôle comptable Les mesures récentes d’installer auprès de certains départements ministériels des contrôleurs financiers et des comptables assignataires sont de nature à améliorer l’efficacité du contrôle interne. Recommandations préliminaires: Poursuivre le processus et doter le personnel de contrôle de manuel de procédures et de la formation. Eliminer les redondances. Les contrôles financiers et comptables doivent être en conformité avec la législation en vigueur. 11

Contrôle juridictionnel: la CSCCA La CSCCA exerce un contrôle a posteriori sur les comptes de l’Etat. La CSCCA a des attributions en matière de contrôle a priori, notamment les marchés publics et d’autres contrats. L’apurement des comptes fait suite actuellement pour l’essentiel à des requêtes pour décharge. L’activité de la Cour en matière de contrôle juridictionnel est limité par la production lente des comptes publics. Les états financiers présentés ne sont pas toujours en état d’être vérifiés par suite de l’indisponibilité des documents et justificatifs. Recommandations préliminaires: Le rôle de la CSCCA doit être renforcé davantage afin de juger les comptes dans les délais. Un rapport annuel public sur les activités de la CSCCA est necessaire et utile. Le rapport au parlement doit signaler tous les dysfonctionnements afin de leur apporter des solutions. 10

Contrôle parlementaire Chaque chambre du parlement a établi une Commission des finances. Les Commissions sont peu dotées en ressources. Aucune loi de règlement n’ait été adoptée. Recommandation: Renforcer le rôle des Commissions de finances au parlement pour qu’elles puissent bien jouer leur rôle. 10

Informations comptables et statistiques de l’exécution budgétaire Gisèle Suire 20

Nomenclature budgétaire Une nomenclature budgétaire a été adopte et applique depuis 2002/03. Elle contribue a une meilleure présentation du budget. Faiblesses : Les dépenses d’intervention publique ainsi que celles de la dette publique ne sont pas classées par ministères. Les dépenses des projets d’investissements sont rattachées à la classification institutionnelle mais elles ne sont pas identifiées dans le budget par nature. Une codification fonctionnelle n’existe pas; la classification fonctionelle est cependant utilisée pour le reclassement a posteriori des dépenses. Une table de passage est nécessaire pour faire la liaison nomenclature budgétaire - plan comptable. La nomenclature budgétaire accroît la transparence des opérations budgétaires, par une connaissance précise de l’objectif de la dépense, de sa nature et du gestionnaire des dépenses 21 21

Plan comptable Le plan comptable de l’État permet de décrire et de garder la trace des opérations financières avec un double but celui de contrôler et de renseigner. Les opérations sont enregistrées dans un système comptable en partie double. Le plan comptable actuel qui date de 2004, est opérationnel depuis 2006. Recommandations préliminaires: Une revue des comptes utilisés dans le plan comptable devra être effectuée afin de mettre au point un passage automatique de la nomenclature budgétaire au plan comptable. Il y lieu de renforcer l’utilisation du plan comptable pour l’enregistrement quotidien des opérations comptables. Le PCE fixe les règles fondamentales de la comptabilisation des opérations financières et budgétaires des Etats. Il s’agit plus précisément d’une part des règles et critères selon lesquels sont enregistrées les opérations et d’autre part, les principes de regroupement ou de présentation des comptes ; Dans le cas de l’État la référence au résultat n’a pas la même signification que pour une entreprise. Pour les entreprises, la détermination du résultat comptable implique un rapprochement des charges et des produits. Dans le cas de l’Etat, les produits ne résultent pas de la vente des biens ou des services produits par l’activité qui a engendré les charges. Les produits sont indépendants des charges. Nouvelle loi organique en France Art. 31 : « les comptables publics  veillent au respect des principes et règles mentionnés aux articles 27 à 30 de la loi. Ils s’assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures » Les normes IPSAS sont applicables aux entités du secteur public ayant adopté la méthode de la comptabilité d’exercice et par des entités adoptant la méthode de la comptabilité de caisse. 22 22

Comptes annuels, loi de règlement: Constats Efforts récents pour rendre compte des conditions d’exécution des lois de finances. Des comptes annuels accompagnent le projet de loi de règlement transmis par le MEF à la CSCCA. La date limite de transmission des comptes et du projet de loi de règlement à la CSCCA pour les exercices 2006-2007 et 2007-2008 a été respectée. La comptabilité a pour but essentiellement de suivre l’exécution budgétaire et la trésorerie. Elle sert rarement au suivi de la situation vis-à-vis des tiers créanciers ou débiteurs ou à avoir une connaissance du patrimoine. 23 23

Comptes annuels et loi de règlement: Suggestions Le projet de loi de règlement devrait constater les dépassements budgétaires, ce qui n’est pas le cas pour les comptes de l’exercice 2005-2006. L’absence d’application de sanction. Puisque la loi de règlement n’est pas adoptée devrait entraîner la responsabilité du comptable. La qualité des comptes devrait être améliorée, sinon la vérification des comptes ne peut être que limitée, et la sincérité des comptes mise en doute. Un mécanisme de certification des comptes pourrait être mis en œuvre. destinées à s’appliquer aux entreprises publiques. 24 24

Comptes mensuels et informations comptables Les arrêtés comptables en cours d’exercice sont nécessaires et permette d’assurer un contrôle des opérations en cours d’exécution. La balance fournit les soldes d’entrée et de clôture de tous les comptes. Une balance des comptes en cours d’exercice permet de s’assurer de la qualité d’une comptabilité et de l’état d’exécution budgétaire Les opérations comptables ne sont pas enregistrées au fur et à mesure dans le système comptable central, notamment pour les recettes. Des balances peuvent être élaborées à partir du système GL, elles ne sont pas produites mensuellement. Recommandation: Une balance générale des comptes devrait être produite tous les mois. A la fin de chaque période comptable, et en particulier de chaque mois, la balance générale des comptes doit être produite. La balance fournit les soldes d’entrée et de clôture de tous les comptes ainsi que les mouvements en crédit et en débit pendant la période comptable. A la clôture de chaque exercice, les comptes annuels sont préparés en vue de leur approbation par le parlement et leur soumission a la Cour de comptes. 25 25

Suivi des dépenses d’investissement Il n’y a pas de remontée des informations complètes sur l’exécution des dépenses de projets financé par les PTF. Chaque bailleur de fonds a ses propres modalités d’exécution. L’incertitude sur le calendrier des décaissements. SYSGEP doit répondre à ces préoccupations, en mettant en place une base de données exhaustives des projets pour assurer le suivi de l’exécution et des décaissements. Les PTF doivent fournir systématiquement les informations nécessaires. SYSGEP doit alimenter le système comptable.

Comptes et réconciliations bancaires La BRH est l’interlocuteur privilégié de la Direction du Trésor, dans la mesure où elle est le caissier de l’État et où les opérations sont enregistrées en comptabilité générale de l’État sur la base caisse. La réconciliation des comptes bancaires se fait mais des difficultés subsistent toujours sur le montant des chèques en circulation. Ce montant est important en volume et en nombre de chèques et concerne l’exercice en cours et les exercices antérieurs. Recommandation : Les écarts concernant les rapprochements bancaires doivent être justifiés. 27 27

Informatisation de la comptabilité Des situations d’exécution sont produites à partir des différents systèmes informatiques, notamment le SYSPAY, SYSDEP, SYSREC, GL, SYSCHECK, SYSCOMPTE, SYSPIP, SYSGEP (en projet) mais les systèmes informatiques ne sont pas tous interconnectés. L’amélioration du système d’information de la comptabilité publique devra être recherchée à travers une évaluation des applications et une plus grande intégration du système comptable au système de gestion des finances publiques. Recommandations préliminaires Il faut intégrer tous les sous-modules informatiques utilisé par les services différents de la Direction du Trésor, du MEF, du MPCE et d’autres ministères, en évitant les ressaisies des informations et en assurant la sécurité du système. Un audit des systèmes informatique pourrait être conduit. 28 28

Informations statistiques : le TOFE Les statistiques de finances publiques sont produites dans des délais assez rapide à partir des informations données pas la BRH, la Direction du Trésor et d’autres sources. Les recettes sont enregistrées sur la base des encaissements, les dépenses sur la base des dépenses autorisées. Le poste d’ajustement présente un montant important qui n’est pas expliqué. Si un compte mensuel était régulièrement produite, les sources statistiques de base pourraient être la balance des comptes du Trésor. Dans la mesure ou le système comptable est en partie double, toutes les opérations peuvent être saisies (sauf celles des bailleurs de fonds). Recommandations préliminaires Etudier en profondeur les origines du poste « ajustement » dans le TOFE. Pour la préparation du TOFE, utiliser les comptes du Trésor dans le maximum de possible. L’enregistrement des opérations budgétaires et financières retraçant l’exécution budgétaire, peut se faire en utilisant une seule comptabilité ou bien en utilisant comme c’est le cas dans le système francophone une comptabilité budgétaire et une comptabilité générale Des faiblesses fréquentes sont constatées dans l’établissement et la production de la comptabilité, mais si elles proviennent pour une part de besoins importants en renforcement des capacités des services en charge des questions comptables, elles s’expliquent aussi par un ensemble de facteurs, qui nuisent à l’efficacité du système comptable : Dysfonctionnements dans l’exécution budgétaire, avec le recours accru à des procédures dérogatoires d’exécution des dépenses ; Priorité accordée aux questions de trésorerie, avec la mise en place de procédures telles les ordres de paiement, les régies d’avances, ou la multiplication des comptes de déposants pour mieux suivre ces dépenses ; Manque d’intérêt des principaux acteurs pour le suivi et une sanction des opérations, se traduisant par la non production des lois de règlement et des comptes de gestion. 29 29

Gestion de la Trésorerie Objectifs: assurer la disponibilité de ressources pour payer les factures/obligations de l’Etat a temps; assurer que toutes les recettes de l’Etat sont encaissées; emprunter seulement quand il est nécessaire; maximiser la rémunération des dépôts de l’Etat et minimiser les couts d’emprunt, sans risques. Outils essentiels: Plan prévisionnel de trésorerie; Compte unique du Trésor. Situation en Haïti: Pas de véritable gestion de trésorerie: gestion d’un jour à l’autre. Pas de compte unique du Trésor: multiplicité des comptes bancaires, principalement domicilié à la BRH.

Compte Unique du Tresor C=Compte pivot (compte principal c1, c2, c3, ……… C=Compte pivot (compte principal du Trésor à la BRH) C Transfert quotidien du solde des comptes d’opérations (consolidation) Comptes d’opérations (comptables publics) Exemples: c1= compte spécial trésor de développement (BRH) c2= compte courant du ministère des travaux publiques (BRH) c3= compte du Bureau de monétisation (BNC) c4= compte de projet financé par USAID ou ACDI

Plan prévisionnel de trésorerie Budget annuel janvier février mars avril mai Recettes totales ∑R1.R12 R1 R2 R3 R4 R5 Dépenses obligatoires ∑(DO1.DO12) DO1 DO2 DO3 DO4 DO5 Salaires ∑(S1.S12) S1 S2 S3 S4 S5 Securité ∑(P1.P12) P1 P2 P3 P4 P5 Dette ∑(D1.D12) D1 D2 D3 D4 D5 Dépenses prioritaires ∑(DP1.DP12) DP1 DP2 DP3 DP4 DP5 Lutte contre la pauvreté ∑(LP1.LP12) LP1 LP2 LP3 LP4 LP5 Autres dépenses prioritaires ∑(ADP1.ADP12) ADP1 ADP2 ADP3 ADP5 Autres dépenses courantes ∑(ADC1.ADC12) ADC1 ADC2 ADC3 ADC4 ADC5 Transferts ∑(T1.T12) T1 T2 T3 T4 T5 Autres fournitures et services ∑(AFS1.AFS12) AFS1 AFS2 AFS3 AFS4 AFS5 Dépenses d’investissement ∑(DI1.DI12) DI1 DI2 DI3 DI4 DI5 Total des dépenses ∑(TD1.TD12) TD1 TD2 TD3 TD4 TD5 Excédent ou déficit de l’exécution budgétaire ∑(R-TD) R1-TD1

Commentaires? Questions?

Réformes budgetaires et comptables: Peut-on tout faire d’un coup? Ian Lienert Peut-on tout faire d’un coup?

Sequence des réformes: Principe #1 Il faut une bonne préparation du budget annuel avant de passer a la pluri-annualité des budgets des ministères (CDMTs, etc.). Articulation claire de la stratégie budgétaire annuelle. Projections réalistes des recettes et des dons. Budgétisation des recettes propres des ministères. Projections fiables pour la masse salariale. Projets d’investissement: (1) exhaustifs; (2) par nature de dépense; (3) sur la base de paiements, pas « engagements » des PTF. Calendrier pas trop serré pour les arbitrages.

Sequence des réformes: Principe #2 Il faut une bonne exécution du budget annuel “classique” avant de passer aux budget-programmes. Contrôle de la masse salariale (pas d’arriérés) Contrôle du « service fait » Suivi en exécution de tous les projets d’investissement, surtout ceux financé par les bailleurs de fonds Harmoniser des procédures des PTF (Déclaration de Paris) et la remontée des informations financières sur les projets.

Sequence des réformes: Principe #3 Il faut une bonne comptabilisation des opérations budgétaires et financières avant de lancer dans la collecte massive des données non-financières (e.g., indicateurs de performance pour tous les ministères). Comptes annuels envoyé a la CSCCA dans les six mois. Projet de Loi de règlement déposé au parlement dans les neuf mois. Comptes mensuels préparé dans un mois après la fin du mois Rapprochement bancaire pour tous les comptes Amélioration de la qualité du TOFE. Informatisation intégrée de tous systèmes, surtout de la comptabilité publique