C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Doushambe, 2 juillet 2013 Enjeux et difficultés de la rédaction des normes en France Appliquer les principes de la Better Regulation Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert* Ministère de léconomie et des finances, Paris * Les opinions exprimées sont celles de lauteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de la Commission ou de la Délégation de lUE, ni daucun ministère français.

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Points dappui du présent diagnostic Expérience du praticien –rédacteur de normes dans plusieurs ministères et formateur en « rédaction de textes normatifs » (France) –Délégué à lOCDE et expert en « qualité réglementaire » (comité politique réglementaire) Bonne pratique internationale (smart regulation), de la Commission Européenne et de lOCDE –Les « principes »: voir « Recommandation sur la politique réglementaire » de lOCDE de 2012Recommandation sur la politique réglementaire –Et leur application à la France:

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Plan de la présentation Quelques données sur la situation française Le continuum depuis la formulation des politiques publiques jusquà la rédaction de normes: deux phases, un seul résultat Standards communs aux deux phases Aspects structurels (institutionnels) La qualité par les normes (juridiques) La qualité par les process Construire les capacités

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Trois ouvrages de base (France)

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Le cycle politique publique/ droit (France) Description complète sur: Analyste critique sur: Rapport OCDE Mieux Légiférer en Europe: France Mieux Légiférer en Europe: France

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet 20136

7 Quentend-on par qualité de rédaction normative en France La lutte contre « linflation normative » Les circulaires sur la qualité du droit (2003, 2011) Le rapport du C.E. 2006: « sécurité juridique et complexité du droit » Lévolution de la réforme de lEtat: –La RGPP couvre qualité des services (2007) –La réforme constitutionnelle 2008 (les RIAs) –La « modernisation de laction publique » (2012) –La nouvelle politique territoriale (contre prolifération normative)

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Les défis dune rédaction de qualité La politique est faite de compromis, la rédaction normative tolère mal lambigüité Trois causes majeures de complexité: –compromis et des arbitrages –Superposition –Technicité Ajouts pendant la procédure parlementaire NPO les « alternatives »: les politiques ne requièrent pas toutes ladoption de nouvelles normes

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet La qualité dune politique publique Les leçons tirées des principes de la Better Regulation Une vision claire du but (politique) recherché, y compris les impacts attendus Connaissance détaillée de la situation initiale («evidence base) Anticipation des problèmes dadoption et de mise en œuvre Bien distinguer les phases policy-making et rédaction de la norme Un choix informé des instruments (pas toujours un nouveau texte)

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Spécialiser les rédacteurs juridiques? Exemples Au Royaume Uni, une fois la PP définie, le rédacteur contacte les juristes: le Bill team dans le ministère pilote Le comité du conseil des ministres Le passage en Parlement En France, le bureau rédige la norme Instructions sur la procédure Soutien technique en légistique et workflow Solon Contrôle qualité juridique du Conseil dEtat et SGG Discussion parlementaire soutenue par les administrateurs

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Bilan de la spécialisation Nécessaire pour lexamen de la législation requise –La proposition est-elle conforme à la Constitution? –Quel est le contexte juridique, par exemple faut-il vraiment de nouvelles clauses légales –La norme proposée permettra-t-elle de mettre en œuvre la réforme? –Pourra-t-on vraiment faire respecter la réforme? Facilite la cohérence juridique et la qualité formelle des textes Mais lexpérience montre que les juristes ont leur propre vision du monde et quils ont du mal à saisir toutes les dimensions des politiques publiques

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Une solution pratique Ne pas exagérer la dichotomie –Il faut connaître en détail le cadre juridique pour évaluer les conditions de la mise en œuvre dune réforme et quelles garanties prendre –Il est nécessaire de comprendre le fond de la question pour rédiger un bon texte juridique Solution pratique: donner aux rédacteurs des consignes précises et la formation nécessaire, et encadrer leur travail avec les logiciels appropriés

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Rappel des critères de qualité communs aux deux phases Evidence base: (bonne connaissance de la situation sur le terrain) Prise en compte le cas échéant des données scientifiques Evaluation objective des options et choix de linstrument Bonne compréhension /soutien des parties prenantes Diffusion dun plan détaillé de réformes Information publique sur larrière plan des réformes et des politiques publiques Consultation effective

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Assurance-qualité par les normes Encadrer le processus de rédaction ? Publier une législation définissant la procédure de rédaction normative et le style ? Est-il nécessaire de se doter dun loi sur linterprétation des textes ? Normes de rédaction et de style (manuels de légistique)

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Assurance-qualité par les processus Où faire porter leffort de qualité Une capacité réelle de recherche et danalyse Un processus standardisé de consultation Des études dimpact standardisées et intégrées (y compris lanalyse coûts-avantages) Un processus formel de mise au point, avec ou sans un contrôle ou vérification par un organe externe (oversight) Ou se situe le rôle du Conseil dEtat (France)? Voir rapport OCDE 2010

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Construire les capacités requises Une approche pluridisciplinaire des compétences: –Managériales et économiques –Communication et négociation –Statistiques –Juridiques Et un engagement de respecter une éthique professionnelle (implicite ou explicite)

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet La formation des rédacteurs juridiques Insérer la formation dans le contexte des principes et de lexpérience comparative Fonder la formation sur un manuel rédigé au niveau national Employer des rédacteurs en fonctions plutôt que des universitaires (cf. ENA) Privilégier les exercices sur cas réels et concrets illustrant: Les différents types de textes (projets, amendements, etc.) Les contextes (procédures parlementaires, interprétation contentieux, etc.)

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Conclusions pratiques Bien identifier les deux phases… … mais bien les coordonner pour intégrer les compétences requises par chaque étape Equilibrer qualité juridique et responsabilité économique Faire le bilan des compétences techniques existantes et requises Intégrer le processus qualité dans les structures

C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet Pour poursuivre létude… Les documents cités dans cette présentation Dont le texte est en ligne (avec hyperliens) : Contacter lexpert: finances.gouv.fr