Les enjeux du financement des PPP dans le domaine des infrastructures : quelles leçons tirer des cas des grands projets financés hors bilan ? ACPAU/CAUBO Montréal, Juin 2006 Andrée De Serres, LL.L, MBA, Ph.D. Professeure Département Stratégie des affaires Directrice MBA pour cadres en financement d’entreprise ESG UQAM

Coordonnées Me Andrée De Serres, LL.L, M.B.A., Ph.D., Professeure École des sciences de gestion Université du Québec à Montréal Directrice MBA pour cadres en financement d’entreprise 315 rue Ste-Catherine Est, Bureau R-3555 Montréal, Qc H2X 3X2 Tél. : (514) 987-3000 poste 1966 Courriel : deserres.andree@uqam.ca Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Introduction Mode traditionnel et PPP Évolution des modes de prise en charge des infrastructures publiques

Nouveau contexte Début des années 1980 : contexte économique propice à la remise en question du rôle et des implications du gouvernement Objectifs de réduction de dette Première vague de réactions des gouvernements Retrait de certains secteurs d’activités Vente d’actifs Ventes d’actions Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Deuxième vague de réactions : chercher des solutions différentes pour les nouveaux besoins d’investissements En développant de nouvelles formes d’organisation pour livrer les services publics Objectifs Transférer les risques financiers au secteur privé Transférer la dette au secteur privé Améliorer la qualité des services en bénéficiant de l’expertise du secteur privé Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (©De Serres, 2004) Monopole gouvernemental Par choix ou par absence de marché privé Modes hybrides Marché réglementé Marché non réglementé En régie directe Agence Société de la Couronne Entreprises du secteur privé Sous-traitance Mise en valeur de la propriété intellectuelle Licence Co-entreprise Gestion déléguée Concession (PPP) PPP/PFI Impartition

Les contrats de PPP : transfert de risques et financement

Influence du mode gestion et financement par projet Évolution Financement Gestion des risques Secteurs d’activités Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Financement d'un nouveau projet à l’intérieur du bilan d’une organisation (©De Serres, 1999) Gouvernement et agent public : Prise en charge et maîtrise d’ouvrage de tous les projets Bilan : actifs et passifs de l’ensemble des projets Financement par prêt Analyse de la contribution du projet à la rentabilité générale de l’emprunteur Demande de capitaux Opportunité de développement Ajout d’un nouveau projet intégré au bilan et prise en charge financière Financement par taxes, impôts et autres Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Financement de projet hors bilan(©De Serres, 1999) Opportunité Promoteur Projet Financement par fonds propres Structuration d’une entité légale conçue spécifiquement à cette fin par dette Subventions gouvernementales Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Caractéristiques Projet pris directement dans le bilan Parfait contrôle mais responsabilité des risques Projet pris en charge par une entité juridique séparée mais contrôlée par le promoteur donc consolidé Projet hors bilan = Perte de contrôle : joint-venture = Transfert des risques à l’entité conçue spécifiquement pour cette fin = Transfert des risques au créancier Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Stratégie financière Financement de projet dans le bilan ou hors bilan Voir : Financement corporatif d’entreprise vs financement de projet Conséquences du choix de stratégie Sur la qualification du projet Sur les sources de financement Sur le type de montage financier Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Tableau : Paiement des redevances par les usagers (©De Serres, 1999) Concédant : L'autorité publique accorde la concession de service public Concessionnaire : entité légale, privée ou publique, responsable de l’investissement nécessaire Usagers : paiement d’une redevance au concessionnaire pour le droit d’usage Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Les concessions en France Précédents : la concession en France Les concessions en France Dans le cadre d’un système de droit public favorisant un régime particulier pour les BTP (bâtiments et travaux publics) Contrats de concession ou d’affermage Sur les ouvrages d’art moyennant droit de péage au niveau de l’État central, départements, villes, etc Accordés souvent à des sociétés d’économie mixte (SEM) Systèmes d’aqueduc et d’égouts Nombreuses autoroutes à péage Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Précédents : applications en France Droit élargi aux départements, municipalités et communes en 1986 Nombreux projets : EuroDisney Lien souterrain entre métro de Paris et aéroport Orly : Orlyval (1993) Tunnel Prado Carenage à Marseilles (1993) Métro de Toulouse (1994) Boulevard Périphérique Nord de Lyon (1994) Pont de Normandie Stade de France etc. Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Concessionnaire/ Locateur Entité privée ou publique ou mixte Contrat de PPP avec paiement d’un loyer par le gouvernement ou son agent (©De Serres, 2005) Concédant : l'autorité publique accorde la concession de service public Contrat de PPP Contrat de bail Concessionnaire/ Locateur Entité privée ou publique ou mixte Usagers : accès selon les conditions prévues par les politique sen vigueur Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Précédents au Royaume-Uni PPP + : concessions et autres ententes possibles Programme du Private Finance Initiative (PFI) (Initiative financière privée) depuis 1996 Gouvernement = client Critère : Value for money Programme d’excellence dans la construction de bâtiments publics Programme Joined-up Services Ajouter un service en mode privé à une organisation déjà en opération Programme : Best Value Code of Practices on Workforce Matters Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

PPP/ PFI / P4 The Private Finance Initiative (PFI) is a form of PPP but is also, principally, a form of contracting or procurement (PPPP), the hallmarks of which are: a long term service contract between a public sector body  and a private sector ‘operator’ the provision of capital assets and associated services by the operator a single ‘unitary’ payment from the local authority which covers investment and services the integration of design, building, financing and operation in the operator’s proposals the allocation of risk to the party best able to manage and price it service delivery against performance standards set out in an ‘output specification’ performance related ‘payment mechanism’ an ‘off balance sheet treatment’ for the local authority so that any investment delivered through the project does not count against borrowing consents support from central government delivered through what are known as ‘PFI credits’ Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

PFI au Royaume-Uni : 600 nouvelles infrastructures depuis 1996 40 hôpitaux, 200 écoles Prisons, équipements militaires Eau potable, traitement d’eau, aqueducs Transport en commun Métro de Londres (London Underground) Hébergement, logement social et services sociaux Stations de police (UK) Casernes pour les services d’incendie UK) Arénas, stades et autres équipements de loisirs Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Précédents au Canada Autoroute 407 à Toronto Autoroute Fredericton/Moncton Autoroute 104 de la Nouvelle-Écosse Pont de l’Île du Prince-Édouard (succès grâce à la subvention fédérale de 42 millions $ indexables par année) Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Pont de la Confédération (Île du Prince-Édouard) 1997 Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Domaines d’activités au Canada Services du gouvernement en ligne Gestion de l'eau potable et des eaux usées Routes et ponts Hôpitaux Éducation Écoles Universités Pénitenciers Énergie Transport public Etc. Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Projets en négociation au Québec Les autoroutes 25 et 30 Les grands hôpitaux Centres d’hébergement pour les personnes âgées Salle pour l’Orchestre symphonique de Montréal Etc. Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Délégation de pouvoirs Nature des pouvoirs délégués Propriété des actifs Délégation de la maîtrise d’ouvrage Impact sur les règles d’attribution de contrat de gouvernance de reddition de compte Les sources de financement Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Par les pouvoirs délégués Qu’est-ce qui peut être concédé ? Delegatus non potest delegare On ne peut déléguer que les pouvoirs qu’on détient Pouvoirs qui peuvent être délégués, si permis par la loi La conception Le financement La construction L’opération Pendant la période de démarrage Pendant un long terme L’entretien ou maintenance Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Types de contrat Les contrats de concession ou d’affermage en droit public français ou d'Europe continentale Les contrats équivalents en droit anglo-saxon : Construction-Conception-Financement-Exploitation ou Design, Build, Finance, Operate (D.B.F.O. ) Construction-Conception-Financement-Exploitation-Entretien ou Design-Build-Finance-Operate-Maintain (DBFOM) Construction-propriété-opération-transfert ou Build-Own-Operate-Transfer (B.O.O.T) Lemurs variations : Build, Operate, Transfer (B.O.T.) Build, Own, Operate (B.O.O.) Etc. Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Tableau : Regroupement des transactions selon les phases d'activités (©De Serres, 1999) Approbation du choix des entrepreneurs Concession de la maîtrise de l’ouvrage Contrat(s) de maîtrise d’œuvre (Deuxième partie de la phase de conception) Approbation du choix des entrepreneurs Phase de construction Phase d’exploitation Contrats de fourniture et d’équipement Contrats de construction Contrat d’exploitation Contrat de maintenance Appel d'offre Concédant Soumission (Première partie de la phase de conception)

Propriété des actifs Détenue par le gouvernement ou les agents publics Types de contrat Bail et autres contrats de location Contrat de gestion déléguée Contrat de gestion de services ou d’affermage Contrats de construction Design-Bid-Build (DBB) Design-Build (DB) Contrats de construction avec partage de risques Construction Manager at Risk (CMR) Design-Build-Operate-Maintain (DBOM) Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Propriété des actifs transférée au privé PPP Concession PPP PFI Impartition Vente et cession au privé (Privatisation) Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Les objectifs visés sont-ils atteints ? Transfert des risques financiers Transfert de la dette financière Contrôle des coûts Économie des coûts Gouvernance et reddition de comptes Imputabilité du gouvernement Amélioration des services Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Transfert des risques financiers Utilisation de l’effet de levier du financement privé Combien de projets avec véritable délégation du pouvoir et de la responsabilité financière ? Avenir du financement hors bilan avec les nouveaux principes comptables généralement reconnues Traitement de la Special Purpose Entity Opinion du Vérificateur général Traitera-t-il hors bilan la dette engagée par les PPP ? Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Contrôle des coûts et transfert des risques financiers Y a-t-il vraiment transfert de risques financiers, risques de construction, risques d’exploitation ? Évaluer les conséquences sur le long terme Transfert du risque financier Quid si concessionnaire en difficulté financière Le risque financier a-t-il vraiment été transféré ? Si faillite, ce sont les fonds publics qui devront être réinvestis Qu’arrive-t-il si la société privée ne respecte pas les conditions du contrat ? Si elle connaît des difficultés financières ? Si elle est cédée ou si elle cède le contrat ? Si les activités menacent la sécurité des citoyens ? Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Économies de coûts Y a-t-il vraiment des économies de coût pour les PPP ou PFI ? Les coûts d’intérêt et de dette plus élevés qu’emprunts gouvernementaux Coûtent plus chers en frais de transaction Résidence Saint-Charles à Québec qui compte 132 lits, coûterait selon les études de la firme Malette 56,6 millions $ s’il était réalisé sous le mode PPP et 42,2 millions $ sous le mode traditionnel Leurs revenus sont imposables et taxables Doivent générer une rentabilité pour leur actionnaires ou promoteurs Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Limites du transfert des risques Mode PPP et financement de projet hors bilan pour une entreprise privée Permet de limiter les conséquences des mauvais risques Moyennant un partage de la rentabilité Pour le gouvernement Demeure toujours responsable des risques imprévus et des risques de force majeure Demeure responsable de la sauvegarde des enjeux d’intérêt public Limite le recours aux PPP comme mode optimal dans certains secteurs Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Modes de prise en charge des services publics (©De Serres, 1999) Monopole gouvernemental Choix politique ou par absence de marché Modes hybrides incluant les PPP Marché règlementé ou non réglementé Secteur privé Prise en charge : secteur privé et/ou secteur public et/ou secteur de l’économie sociale Prise en charge : agent public Prise en charge : secteur privé Règles de gouvernance, de reddition de comptes, d’appel d’offre et de financement du secteur public Règles de gouvernance, de reddition de comptes, d’appel d’offre et de financement du secteur privé Quelles règles ?

Gouvernance et reddition de comptes Maîtrise d’ouvrage publique et règles du secteur public Prise en charge dans le bilan de l’autorité publique Maîtrise d’ouvrage au secteur public Règles d’appel d’offres et d’attribution de contrats Règles des finances publiques Principes comptables Reddition de compte Vérification Types de contrats Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Les autres objectifs visés sont-ils atteints ? Amélioration des services Comment la mesurer ? Gouvernance et reddition de comptes Transfert du pouvoir d’attribution des contrats Accès à l’information Organisme de contrôle Droit de retrait Perte du pouvoir d’intervention sur le développement teritorial Imputabilité du gouvernement Transfert de technologie et de savoir Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Conclusion : conséquences et réflexions Sujet complexe aux conséquences sociales et économiques très sérieuses Mérite une profonde réflexion pour déterminer une intervention politique efficace et durable Il ne faut pas copier aveuglément ce qui s’est fait ailleurs dans un autre contexte et en une autre époque Plusieurs projets on déjà une historique qui nous permet d’en évaluer le succès ou l’échec Développement durable et transfert intergénérationnel Il faut surtout éviter d’hypothéquer l’avenir des générations futures en leur transférant nos choix irréversibles et les fardeaux financiers qui y sont associés Il faut proposer de nouvelles pistes adaptées à notre société Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Conclusion : les atouts du mode financement par projet Exploiter le savoir et l’efficacité du mode financement par projet méthodes d’identification et de gestion des risque Fragmentation en phase d’activités Dégroupage et regroupage de risques Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Conclusion : les atouts du mode organisationnel en partenariat Gouvernance et partenariat Explorer et exploiter les avantages du mode organisationnel en partenariat Mode d’organisation efficace pour projet complexe Le mode partenariat comme nouvelle chaîne de production Élément clé Transforme en relations de partenariats des relations potentiellement conflictuelles Nouvelle forme d’organisation source de création de valeur stratégique Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Conclusion : piste de réflexion pour le gouvernement Le partenariat sous toutes ses formes Partenariats publics/publics Permettre les économies d’échelle en mettant fin aux silos entre les ministères et les diverses organisations publiques Privilégier une culture de champion Partenariats publics/obnl Partenariats avec des entreprises collectives et des entreprises d’économie sociale Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Partenariats impliquant des organismes publics Société d’économie mixte Partenariats impliquant les employés des organismes publics Intégrer les employés et les syndicats dans les structures organisationnelles Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM

Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (©De Serres, 2004) Monopole gouvernemental Par choix ou par absence de marché privé Modes hybrides Marché réglementé Marché non réglementé En régie directe Agence Société de la Couronne Entreprises du secteur privé Sous-traitance Mise en valeur de la propriété intellectuelle Licence Co-entreprise Gestion déléguée Concession (PPP) PPP/PFI Impartition Avec une entité publique Avec un OBNL Avec une entité privée Avec une société d’économie mixte

Conclusion Changement de rôle de l’État Contrôleur et régulateur Importants besoins de formation Importants besoins d’outils Importance d’obtenir le soutien de la société civile parce qu’on touche au bien public pour de très longs termes Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM