Décisions et politqiues publiques olivier.giraud@cnam.fr

Introduction au cours : le cycle de l’action publi que Un premier cours introductif dédié à deux notions : Une introduction générale dans la matière de l’analyse de l’action publique Une introduction dans une forme analytique spécifique : l’analyse en terme de cycle d’action publique

Plan du cours Des définitions élémentaires Définir les politiques publiques et l’action publique Approches théoriques ? Un survol Pourquoi parler d’un cycle de l’action publique ?

Quelques définitions élémentaires Quelles grandes composantes au débat en terme de politique et d’action publique ?

3 élements introductifs Politique Public Etat / légitimité

i. Politique “La politique organise d’emblée des êtres absolument différents, en considérant leur égalité relative et en faisant abstraction de leur diversité relative” (Hannah Arendt) 3 idées importantes ici : La vie sociale, la diversité et l’égalité Le paradoxe, la tension entre égalité et diversité Comment se saisir du politique ? Où et comment l’organiser ?

ii. La notion de “public” un banc public ==> collectif, bien commun une place publique ==> ouverte à tous un enjeu public ==> qui concerne le collectif un espace public ==> qui permet la délibération de tous délimitation de l’espace privé et public est fluctuante historiquement (foi religieuse, la sexualité, le sport, l’épargne, etc.), mais quelques points forts : Lieu concret de manifestation du commun et ouverture / accessibilité (égalité relative de Arendt) Lieu d’échange et de délibération : règlement des conflits, ou des tensions qui émanent de la diversité du social ?

iii. L’Etat, la légitimité Comment définir l’Etat ?  revenir aux formes de légitimité attachées aux formes de pouvoir (Herrschaft) de Max Weber Les formes traditionnelles de pouvoir et de légitimité Les formes charismatiques Les formes légal-rationnelles  Définition de l’Etat pour Max Weber, qui découle de sa compréhension de la légitimité : “… un groupement revendiquant le plus souvent avec succès, le monopole de la violence physique légitime…”

iii. L’Etat, la légitimité l’Etat : les cinq dimensions isolées par Jean Leca (2004): a. Etat comme ensemble spécifiques d’organisations et de procédures institutionnalisées et des personnels prenant des décisions b. L’Etat comme concentration de forces c. L’Etat comme “récit” valorisé (Weber : légitimité, Foucault : gouvernementalité) d. L’Etat comme système de domination sociale e. L’Etat comme jeu de coordination des comportements dans l’incertain (un tiers présidant aux échanges et conflits / ensemble de règles incitatives et dissuasives)

iii. L’Etat, la légitimité L’Etat est le garant de l’espace public et du règlement des tensions sociales et est l’acteur de sa propre légitimité. Il renvoie non seulement à l’espace public, mais aussi à deux actions bien précises et complémentaires qui permettent le règlement des tensions sociales : 1/ l’expression de la demande sociale  dimension délibérative, expressive, compétitive, définitionnelle, etc. du politique (politics)  input democracy 2/ l’usage ou la distribution active de ressources  dimension matérielle et symbolique active (policies / politiques publiques)  output democracy

Les politiques publiques Sur la base de ces définitions élémentaires : quelle première approche des politiques publiques ? Vie en société : tensions sociales Politique / espace public : lieu de la résolution de ces tensions L’Etat : acteur de la résolution de ces tensions : au travers du processus démocratique au travers des politiques publiques Input Democracy Output Democracy ETAT

Définir les politiques et l’action publique Retour vers les discussions académiques

Définir les politiques publiques Les politiques publiques comme intervention et organisation de cette intervention Les politiques publiques comme processus définitionnel Des politiques publiques à l’action publique Evolution des politiques publiques

1. Les politiques publiques comme intervention “Une PP est le produit de l’activité d’une autorité investie de puissance publique et de l’autorité gouvernementale” (Mény,Thoenig, 1989) “Un programme d'action gouvernementale est une combinaison spécifiques de lois, d'affectations de crédits, d'administration et de personnel dirigés vers la réalisation d'un ensemble d'objectifs plus ou moins clairement définis” (Rose, Davies, 1994). “Une politique publique (PP) est ce que les gouvernements choisissent de faire ou de ne pas faire” (Dye, 1972)

2. Les politiques publiques comme processus définitionnel “Une PP est faite d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps” (Lemieux, 1995) “Après J. Dewey, nous retiendrons le principe selon lequel une politique publique n'est souvent qu'une hypothèse de travail. Il ne s'agit pas d'un programme strict et rationnel mais d'une expérimentation à observer lors de la mise en oeuvre. Les politiques publiques sont des puzzles à résoudre compte tenu de l'incertitude des fins et de celle inhérente à l'importance des jeux d'acteurs dans la mise en oeuvre” (Lascoumes, LeGalès, 2007). Les politiques publiques sont une forme « d’invention de la société par elle-même » (Pierre Muller, 1994)

3. Des politiques publiques à l’action publique Le terme « politiques publiques » est progressivement apparu comme beaucoup trop stato-centré Le terme « action publique » permet de tenir compte du double déplacement vers la construction des problèmes publics et vers le décentrement vis-à-vis de l’Etat ★Action publique comme ensemble des opérations de construction et de traitement des problèmes publics.

Evolution des politiques publiques double dynamique des politiques publiques : étendue : semble-t-il toujours croissante, sans cesse de nouveaux enjeux ajoutés au domaine d’intervention intensité : croissante avec le développement de l’Etat ? ou au contraire, remise en cause pour plus de régulations de marché ou de négociation entre acteurs en réseau (gouvernance) ?

Conclusions intermédiaires Définitions des politiques publiques centrée sur le pouvoir : Politiques publiques (distribution de ressources notamment) qui visent à la résolution des conflits sociaux et à garantir ainsi la légitimité du pouvoir. Tensions entre les définitions centrées sur l’idée d’intervention et l’organisation de cette intervention et des définitions centrées sur les aspects définitionnels des politiques publiques Des politiques publiques à l’action publique : construction et traitement des problèmes publics Inscription historique de l’action publique : qui est variable en étendue, en intensité et dans son orientation

Pourquoi parler d’un cycle de l’action publique ? Apports et limites d’une approche

Revenir à la définition des politiques publiques Knoepfel, Larue, Varone (2006) Une politique publique : un enchaînement de décisions ou d’activités, intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif. Cet ensemble de décisions et d’activités donne lieu à des actes formalisés, de nature plus ou moins contraignante, visant à modifier le comportement de groupes sociaux supposés à l’origine du problème collectif à résoudre (groupes cibles), dans l’intérêt de groupes sociaux qui subissent les effets négatifs dudit problème (bénéficiaires finaux).

Enchaînement des actions… Problème public : A/ problème public défini collectivement B/ Comportement problématique d’un groupe cible C/ Intérêt de groupes sociaux Des acteurs différents (publics et privés) Des contenus et des actes : A/ ensemble des décisions et activités B/ des actes formalisés et contraignants Effets ? / Evaluation ? Terminaison ? Amélioration ?

Des séquences dans l’action publique Applied problem solving Stages in policy cycle Problem recognition Agenda-setting Proposal of solution Policy formulation Choice of solution Decision-making Putting solution into effect Policy implementation Monitoring results Policy evaluation Howlett, Ramesh 2003

Apports et limites d’une approche Limites de l’approche : Conception formaliste de l’action publique  En réalité, des étapes souvent entremêlées Conception balistique, linéaire de l’action publique  En réalité, souvent, des réorientations, des contradictions entre les différentes étapes Intérêt de l’approche : Bien montrer la pluralité des enjeux, des opérations qui se nouent autour du processus d’action publique Permettre de décomposer ce processus complexes de manière à faciliter le travail analytique (analyse de chaque étape - quels facteurs / mécanismes importants ? Comparaison internationale ou intersectorielle, etc.)