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L'analyse des droits de propriété et des conflits d'usage du foncier : intérêt et limites des sources juridiques. Applications à la région Ile-de-France.

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1 L'analyse des droits de propriété et des conflits d'usage du foncier : intérêt et limites des sources juridiques. Applications à la région Ile-de-France et au département de l'Hérault Thierry KIRAT (CNRS – IRISSO, Université Paris-Dauphine) Ecole Chercheurs "Terroirs et patrimoines ruraux méditerranéens au XXIe siècle« (Marrakech, octobre 2012) 1

2 Introduction Question : Comment observer empiriquement les conflits dusage des ressources foncières ? Problème pluridiscipinaire Law & Geography Economie : droits de propriété, régulation, économie spatiale Sociologie, anthropologie En France : loccupation des sols implique une activité administrative susceptible de recours devant les tribunaux 2

3 Introduction Structuration de loccupation des sols et de ses usages par la législation et la réglementation ex ante Mais aussi régulation ex post : Recours au juge - judiciaire : empiètement sur propriété dautrui, obstruction de servitude de passage… NB : la lésion dun intérêt matériel nest pas une exigence fondamentale pour laction - administratif : lésion dun intérêt (qualité de vie, perte de valeur du foncier …) reconnu comme motif légitime de laction (cas des associations : intérêt à agir selon lobjet défini dans les statuts) 3

4 Law & Geography : 1 Droit contentieux Usage du foncier Pouvoirs Propriété privée /Etat Droits légaux Pouvoirs Propriété privée /Etat Droits légaux Enjeux socio économiques/politiques Action collective Ecologistes… Enjeux socio économiques/politiques Action collective Ecologistes… 4

5 3 éléments-clés pour lanalyse des conflits dusage du foncier 5 Usages du foncier 1. Droit et Institutions 3. Intérêts 2. Acteurs Law & Geography : 2

6 Effets structurants du droit sur loccupation des sols et les conflits dusage - Qui a le droit de décider de lusage des sols - Droits procéduraux de contester une décision préjudiciable Comment lespace est pris en considération par le droit - Relation directe : ce qui peut être fait, où et comment - Relation indirecte : compétences, pouvoirs, choix publics Droit en action vs droit des livres - Activité juridique dune pluralité dacteurs publics et privés - De la loi et de la réglementation [normes] aux faits [sols et usages, intérêts concurrents] 6 1. Droit et Institutions

7 - Acteurs public vs acteurs privés (individus ou action collective) - Pluralité des acteurs publics : collectivités locales et leur groupement, administration déconcentrée (préfet, directions départementales), administration centrale - Pluralité des logiques : Développement économique & urbanisation vs préservation des espaces et des terroirs 7 2. Acteurs

8 - Aménagements et projets dintérêt public : utilité publique vs intérêts privés - Intérêts protégés vs intérêts revendiqués - Tribunaux comme opérateurs dun équilibrage des intérêts vs application logique de la loi à un cas particuliers 8 3. Intérêts

9 Plan de lexposé 1. Lanalyse des « property rights » 2. Les sources juridiques : le contentieux administratif et son exploitation 3. Illustrations : conflits dusage des sols en Ile-de-France (Pham, Kirat, Torre, RERU 2008) et dans lHérault (Cadoret, Darly, Kirat, Lavaud-Letilleul, 2012) 9

10 Références Les sources juridiques : le contentieux administratif et son exploitation André Torre, Romain Melot, Luc Bossuet, Anne Cadoret, Armelle Caron, Ségolène Darly, Philippe Jeanneaux, Thierry Kirat et Haï Vu Pham, « Comment évaluer et mesurer la conflictualité liée aux usages de lespace ? Eléments de méthode et de repérage », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement Volume 10 Numéro 1 | avril 2010, : Conflits dusage des sols - en Ile-de-France : Hai Vu Pham, T. Kirat, « Les conflits dusage périurbains et le contentieux administratif, le cas de la région IDF, RERU ) - dans lHérault : A. Cadoret, S. Darly, T. Kirat, V. Lavaud-Letilleul : « Conflits dusage littoraux et intérieurs : une géographie du contentieux de seconde instance dans le département de lHérault », NOROIS-Environnement- Aménagement-Société, n°225, 2012 (à paraître) 10

11 Plan de lexposé Interface droit/économie : - Économie : survenance de conflits en cas - dexternalités entre droits de propriété (Coase) - de droits de propriété mal définis (Alchian-Demsetz) - Droit : reconnaissance de droits de propriété en droit privé mais pas en droit public Or la plupart des conflits mettent en jeu le droit public Il convient de préciser le(s) contenu(s) du concept de « property rights » 11

12 1. Les droits de propriété : un concept complexe - au niveau national : diversité des objets et des mécanismes juridiques (ressources tangibles / intangibles ; objets matériels / immatériels) - Au niveau international : systèmes civilistes et systèmes de common law Héritage du passé : France : Etat central, droit légiféré, inspiration libérale et individualiste du Code civil (1804) ex art. 544 c.civ. Distinction entre droits réels et droits personnels droit réel => droit sur la chose Droit personnel =>rapports dobligation Angleterre et Etats-Unis : pas de distinction aussi nette : la propriété est un rapport dobligation dans une structure hiérarchique descendante avec des droits dérivés - Héritage médiéval : société féodale, système de tenures articulés dans un fief foncier (aucune terre nest détenue en pleine propriété) - La tenure suppose des conditions dobligation personnelles vis-à-vis du supérieur féodal 12

13 1. Les droits de propriété en droit anglais Droit anglais Ce que la propriété foncière nest pas : - Un pouvoir consacré par le législateur - Sexerçant sur la chose - En dehors de tout lien dobligation Ce que la propriété est : - Une protection garantie au détenteur dun fief contre labus de pouvoir du supérieur féodal ou les interférences de ses pairs Le propriétaire foncier nest pas propriétaire du sol en tant que tel mais dun estate sur le sol (estate => droit de jouissance et de transmission du bénéfice dans un temps qui nest pas infini : « du temps pour le sol et le sol pour un temps » La propriété du sol sest construite : à lintersection - de règles contre linterférence de tiers (trespass) - de transmission du bénéfice (estate) - du droit des nuisances (nuisance law) - des clauses restrictives dusage (convenants) 13

14 1. Les droits de propriété dans la tradition civiliste : le droit privé français Art. 544 c. civ : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. » Droit réel distinct dun droit personnel : propriété = maîtrise de la chose sans rapports dobligation Dominium : maîtrise absolue de la chose (qui se confond avec sa matérialité) Interdit lenchevêtrement des maîtrises concurrentes sur un même bien Limitations des droits de propriété - Solutions jurisprudentielles en droit privé : troubles de voisinage (concilier art. 544 et art c. civ. Càd : propriété et responsabilité) - Démembrement du droit de propriété (ex : usufruit séparé de la nue-propriété) : chaque décomposition est elle-même considérée comme un droit de propriété… - Impossibilité de faire évoluer le droit de propriété vers une gestion patrimoniale ou écologique : doù ilntervention de dispositifs de droit public - Règlement durbanisme - Transformation de terres privées en domaine public (préemption, expropriation) : lEtat sapproprie le droit de garde - Servitudes administratives 14

15 1. Les droits de propriété dans les deux familles de droit: synthèse Tradition romaniste Common law Droit de propriétéDirect et collatéralDérivé et linéaire Sources historiquesDétention du sol selon un droit original et absolu par des entités indépendantes et co-égales Détention du sol selon un droit indépendant et dérivé par des unités successives et hiérarchisées selon des degrés variables dascendance Rapports propriété/environnementMécanismes de droit publicMécanismes de droit privé (garde : trustee / intendance (stewardship) ou hybrides (statutory convenants) Concepts-clésOwnership : dominium => prise en charge de la dimension sociale par le droit public Stewardship : connecte droits individuels et responsabilité sociale 15

16 1. Les droits de propriété :la théorie économique des « property rights » Problématique dallocation efficiente des droits de propriété : Prévenir la sur-exploitation et la sous-optimalité de lexploitation de ressources rares Droits de propriété privés : incitation à un usage efficient Ressources communes : tragedy of the Commons (Hardin) : surexploitation des ressources communes Les droits de propriété supposent : exclusivité (donc droit dexclure autrui de lusage de la ressource) transférabilité (réallocation des droits via le marché) 16

17 1. Les droits de propriété :la théorie économique des « property rights » Quelques citations significatives Harold Demsetz « The relevant issue for an economist is not theory of property per se or the legal concepts of property but the consequences of a property rights regim on resource allocation, efficiency and welfare. » Hershcel Grossman « The creation of effective property rights » AER (2001) : « In any event the existence of a state and a legal system is neither necessary nor sufficient for the existence of effective property rights. In my view the existing literature on property rights focuses too much on the state and the legal system and does not give adequate attention to the appropriative activities of individual agents » Dani Rodrick, NBER WP, 2000 : « The key word is control rather than ownership » 17

18 1. Les droits de propriété : transformer un concept économique et concept juridique ? Pertinence empirique du concept économique de Property Rights ? Droit de Propriété comme droit dusage exclusif et transférable : - ce nest pas une notion juridique - lattribution de DP exclusifs et transférables ne peut se comprendre quen terme de saisine : jouissance et maîtrise de lutilité de la chose sans pour autant avoir la maîtrise de la chose dans lintégralité de sa matérialité Bundle of rights : concept qui exprime une manière de réduire la complexité de la propriété Plusieurs acceptions possibles : - Articulation du droit du sol, du sous-sol, de lair - Articulation de lusus, de labus, du fructus - Attribution de droits de contrôle et/ou de valorisation indépendants de la possession (la jouissance des utilités de la chose nest pas conditionnée par sa possession in rem) 18

19 1. Les droits de propriété : quel usage du concept économique dans une stratégie de recherche empirique ? Considérer lesprit du concept économique : - des droits relatifs au contrôle - Ou des prétentions au bénéfice de droits de contrôle - Qui ne sont pas conditionnés strictement à la possession (à la propriété juridiquement reconnue) Prétention à lattribution de droits de contrôle sur lusage du foncier : - Passe par lallocation de droits daction (intérêt à agir) - Associations de protection de lenvironnement si la protection est définie dans les statuts - Lintérêt à agir nest pas limité par la lésion dun intérêt matériel (monétisable : dévalorisation dun bien, préjudice économique) 19

20 Prendre en compte les actions visant à faire valoir des « property rights » (càd droits de contrôle sur lusage des sols) - Faire valoir des intérêts individuels ou collectifs - Au nom dintérêts patrimoniaux (valeur des biens) ou extra patrimoniaux (protection décosystèmes naturels) Distinguer : - Défense dintérêts locaux - Associations généralistes de protection de lenvironnement Interférence avec les choix publics ou privés dusage des sols Choix publics : documents et décisions durbanisme et daménagement Choix privés : promotion immobilière, construction/extension dimmeubles, cession de terres agricoles Conflits dusage et droits de propriété

21 2. Les sources sur les conflits en justice Bases de données « jurisprudence » : - Du secteur privé : Lamyline Reflex (coût élevé) - Du secteur public : Légifrance (gratuit mais longtemps peu fiable) Limites : décisions des juridictions dappel et de cassation : - cours administratives dappel et Conseil dEtat - Cours dappel (sélection) et Cour de cassation (exhaustivité) - Pas de décisions des juridictions de 1 ère instance -> il est impossible destimer un taux de recours -> mais les conflits en appel et cassation sont des conflits majeurs -> possibilité danalyses chronologiques au niveau communal 21

22 2. Les sources sur les conflits en justice Transformation dinformations textuelles en données qualitatives - Informations brutes : localisation (par ladresse du requérant et/ou le nom de la commune) : les données « communes » de lINSEE permettent de géolocaliser : donc possibilité de cartographie Mise en place dune grille de codage pour lanalyse quantitative : - Parfois interprétation nécessaire - Réduction de la complexité des jugements pour renseigner certaines variables - Distinction parfois difficile entre nature juridique de la demande et objet matériel du conflit : - Ex : une contestation dune modification des documents durbanisme peut avoir pour objet réel la création dune installation industrielle réglementée ou un aménagement - Solution fréquente : des actions récurrentes sur différents aspects de la procédure administrative (ex incinérateur de Fos-sur-Mer ou de Lunel, environs de Montpellier) 22

23 2. Les sources juridiques Contentieux administratif : processus de réalisation du droit (dans quelle mesure, avec quelle intensité, voire non réalisation) Unité danalyse : décisions des cours administratives dappel et du Conseil dEtat Données extraites des décisions : - Acteurs (requérant/ défendeur) - Matérialité du conflits (i.e. objet concret du conflit) - Arguments juridiques et nature juridique de la demande - Localisation spatiale (commune) - … Autres sources de données : (INSEE, Coverland, Ministère de l environnement…) - Au niveau de la commune : demographie, autorisations de construction, revenus des ménages, structures doccupation des sols. 23

24 2. Les sources juridiques Données extraites des décisions : - Acteurs (requérant/ défendeur) - Matérialité du conflits (i.e. objet concret du conflit) - Arguments juridiques et nature juridique de la demande - Localisation spatiale (commune) - -> CARTOGRAPHIE … Autres sources de données : (INSEE, Coverland, Ministère de l environnement…) - Au niveau de la commune : démographie, autorisations de construction, revenus des ménages, structures doccuption des sols. - -> ANALYSES STATISTIQUES : ANALYSES DE DONNÉES (AFC, ACM, ANALYSE DE VARIANCE ) : COMPRENDRE LES RELATIONS ENTRE CONFLITS ( SURVENANCE, NATURE ) ET VARIABLES SOCIOÉCONOMIQUES 24

25 2. Les sources sur les conflits en justice Exemple dinformation contenue dans un arrêt Arrêt No. 00PA01501 rendu le 27 Janvier 2004 rendu par la cour administrative d'appel de Paris A la demande de la société Routière de l'Est Parisien, le préfet de la Seine et Marne lui a délivré une autorisation d'exploitation d'une carrière de calcaire sur les communes de Foujou et de Moisenay, et d'une installation de broyage, concassage et criblage de matériaux, le 20 Mars Cet acte a été attaqué par plusieurs associations de riverains et d'environnement « Bien vivre à Moisenay », « Mieux vivre à Blandy », « Ile de France environnement »… pour cause de non respect des normes d'urbanisme et d'environnement. Le Tribunal administratif de Melun a annulé, le 09 Décembre 1999, l'autorisation litigeuse, ce qui amène la société Routière de l'Est Parisien à faire appel devant la cour administrative d'appel de Paris. Requête enregistrée au greffe le 12 mai

26 2. Les sources sur les conflits en justice dates : - Délivrance de lautorisation dexploitation par le préfet : 20 mars Décision du tribunal administratif : 9 décembre Saisine de la cour administrative dappel : 12 mai Décision de la cour administrative dappel : 27 janvier 2004 Séquences daction : - Autorisation par préfet - Contestée par des associations devant le TA qui annule lautorisation - Lentreprise obtient de la CAA lannulation de lannulation - In fine : lautorisation dexploiter reste valide 26

27 2. Les sources sur les conflits en justice 27

28 Citizens Collective action Env. activists Developers Local Authority Local Gvt Regional Gvt National Gvt International Law (U.E.) Citizens XXXX Collective action XXXX Env. activists XXXXX Developers Local Authority XXX Local Gvt XXXXX Regional Gvt XXXXXXXX National Gvt XXXXXX International Law (U.E.) XXXX 28 Acteurs LOCAL GLOBAL

29 3. Land-use conflicts in the Ile-de-France Area 473 reported cases from 1981 to 2005 Conflicts are sensitive to the socioeconomic pattern & changes in soil occupation (peri-urban sprawl) Regional geography of conflicts connected to socioeconomic geography - Typology of municipalities - Degree of social segregation - Rythm of urbanization 29

30 Litigation before administrative courts, Ile de France

31 Location of conflicts before administrative courts, Zoning conflicts in IDF,

32 Location of conflicts before administrative courts, Zoning conflicts in IDF,

33 Main results ANOVA : test the impact of socioeconomic factors on i) i) occurrence or not of at least one conflict ii) which kind of conflict (zoning & urban planning, industry, infrastructure...) Factors : « Rythm of Urbanisation » and « index of high income & educated population » impact most of conflict occurrence Conflicts on public interest infrastructures are the most sensitive to the socioeconomic context (at the municipal level) 33 Ile-de-France : localisation, types de conflits, variables socioéconomique et sociodémographiques

34 Municipal typology Dep t Density Rythm of Urba- nisation Change of effectif population PCS High income PCS Low income Accessib ility X Neighbo oring XXX Service activities XXX Agricultu re XX Industria l facilities XX Infra- structure s XXXXXX Zoning XX All conflicts XXXX One-way ANOVA results Popu- lation 34

35 Pop peu aisé faible Location of industrial facilities Public utility infrastructure Zoning & Contruction Social Segregation Rythm of urbanization Waste storage & treatmen t plants Cleaning of polluted sites 35

36 Multicorrespondance analysis : comments Axis 1 (25,36%) : represents degrees of « social segregation » municipalities with >20% of high-income & educated people vs. municipalities with >20% of manual workers & employees Axis 2 (19,37%) : represents urbanization rythm estimated by the average annual construction authorization from 1990 to 2004 > 50 : fast urbanization process < 50 : low urbanization process 36

37 Hérault : conflits « intérieurs » et conflits littoraux Façade littorale : zones humides, zone lagunaire (étang de Thau), richesse faunistique et floristique Forte croissante démographique du département (+,1,6% par an, ) avec un apport migratoire important - Attraction exercée par le bord de mer et lextension périphérique de Montpellier - Transformation des usages du sol : recul de lagriculture (viticulture, extension des aires urbaines, aménagements touristiques sur le littoral…) - Questions : - quelle géographie des conflits ? - Les conflits sont-ils uniformes sur lensemble du territoire ? 37

38 38

39 Hérault : conflits « intérieurs » et conflits littoraux 125 conflits recensés, dans les juridictions administratives 45 devant les juridictions judiciaires 39

40 Localisation du contentieux par commune dans le département de lHérault ( ) Les concentrations de contentieux sont localisées dans le « monde plein » du département : dans lagglomération montpelliéraine ; dans lagglomération de Béziers - au niveau du littoral héraultais (avec des points de concentration : Mauguio- Carnon, Sète et Agde). Larrière-pays (avec des densités ) plus faibles est peu sujet au contentieux, à lexception de la vallée de lHérault (tracé de lA75), qui tend à devenir, du fait de sa bonne accessibilité, une zone dextension du périmètre urbanisé de lagglomération. 40

41 Objet des contentieux utilisant le droit de lurbanisme dans les communes de lHérault ( ) Les contentieux relevant du Code de lurbanisme ne concernent pas toujours des opérations ou document durbanisme. Les contentieux où lurbanisme concerne plus particulièrement les communes situées dans les grandes aires urbaines. Une spécificité littorale : lurbanisme mobilisé pour enjeux de gestion et la préservation du milieu naturel. 41

42 Hérault Conflits intérieurs et conflits littoraux : ACP - corrélations entre variables actives Constat cartographique : - Discontinuité entre les conflits situés sur le littoral et les conflits de larrière-pays - Conflits mobilisant le droit de lurbanisme : caractéristique des communes littorales Question : interprétation de ces résultats - Caractérisation des communes par des variables continues (superficies protégées, nombre d ICPE, solde naturel, solde migratoire…. - Analyse de corrélations entre les variables actives : deux groupes de de communes 42

43 Hérault Conflits intérieurs et conflits littoraux : ACP - corrélations entre variables actives 43

44 Hérault : Conflits intérieurs et conflits littoraux : typologie des communes et des conflits Groupe 1 : - Communes avec solde migratoire élevé, ICPE, artificialisation importante des sols (communes intérieures), population jeune liée à linstallation de nouveaux résidents (maisons individuelles et lotissements résidentiels) - Conflits dévitement des nuisances dans des environnements urbains ou périurbains Groupe 2 : - Communes avec dimportants espaces naturels protégés, population plutôt âgée, pas forcément aisée économiquement - Conflits de protection de lenvironnement naturel 44

45 - Contentieux comme forme dactivation du droit (« droit en action » plutôt que « droit des livres ») - Richesse du contenu en information sur les conflits (acteurs, objet, droit mobilisé) - Possibilité de constituer des bases de données et denrichir avec des variables non juridiques Limites : - Accès difficile aux décisions du 1 er degré - Temps de travail - Coût - Suppose des bases de décisions numérisées avec recherche dans le texte avec opérateurs booléens 45 Conclusions

46 Propriété foncière et gestion des ressources - Histoire et culture, au-delà de lhéritage colonial (droit positif et modèle dEtat et dAdministration - Pluralisme juridique - Place de la régulation par les tribunaux étatiques ? - Sources sur la régulation des conflits fonciers : enquête anthropologique ? - Recensement des conflits, cartographie : comment faire ? - Confronter la cartographie étatique aux espaces vécus et aux régulations « informelles » 46 Questions à propos des territoires du sud de la Méditerranée


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