La suppression des subventions aux énergies fossiles dans la politique climat: De leur justification aux nécessaires ajustements Dominique FINON Directeur.

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1 La suppression des subventions aux énergies fossiles dans la politique climat: De leur justification aux nécessaires ajustements Dominique FINON Directeur de recherche CNRS, CIRED séminaire DD et économie de lenv. Science Po et Chaire de lX 8 février 2011

2 Introduction La suppression à lénergie sont dans les agendas nationaux depuis la vague de libéralisation des marchés – les inefficiences économiques diverses Inscription dans la Convention Climat pour subvention aux fossiles – Linefficience économique et sociale avec coûts environnementaux Repris par le G20 à Pittsburg (sept.2009) et Séoul (2010 – « Compenser la déception de Copenhague » WEO 2010 – Rapport fouillé de lAIE, Banque Mondiale, FMI, OCDE, OPEP Critique apparemment systématique des subventions aux combustibles fossiles, avec oubli des objectifs poursuivis.(WEO, 2010) – Distord les mécanismes de marché – Entrave linvestissement dans les énergies propres – Peuvent saper les efforts pour faire face au changement climatique

3 Trois questions La question du bénéfice social de lobjectif poursuivi La question de lefficacité des différentes formes de la subvention par rapport à lobjectif poursuivi La suppression de subventions aux fossiles est-elle en soi suffisante pour provoquer un changement de trajectoire technologique?

4 Sommaire 1. Justification théoriques et pratiques 2. Montant et répartition des subventions dans le monde 3. Critiques théoriques et pratiques 4. Réformes des subventions aux combustibles fossiles

5 1.1. Justifications pratiques et théoriques Objectifs politiques Sécurité dapprovisionnement (exposition aux risque macroéconomique et géopolitique) Emploi et activités économiques Politique industrielle (électro-intensifs, pétrochimie, etc.) Politique technologique (first mover) Politique environnementale et climatique Objectifs sociaux (bien être social, accès à lénergie, réseaux, affordability ») Défaillances de marché Biens collectifs et externalités (effets induits) Connaissances scientifiques et technologiques comme bien public Externalités environnementales Imperfections de marché Economies déchelle et de variété, sous- additivité, marchés incomplets pour gestion de risque) Objectifs redistributifs (équilibre wl structure de revenus donnée) Merit goods: bien dintérêt public

6 En économie dès que la formation des prix est faussée, il y a perte de surplus social (la perte de poids mort) Le bénéfice social résultant de la subvention doit être supérieur à la perte de poids mort de la subvention Bénéfice social et perte social ne peuvent pas vraimenjt se comparer dès que la subvention sert des objectifs redistributifs

7 1.2. Les formes de subventions et de soutien à la prod. et à la conso. Type dinterventionExemples Contrôle du secteur de lénergieTarifs administrés inférieurs au coût marginal ou au coût moyen/ Subventions croisées Financement directSubventions aux producteurs Subventions aux consommateurs Prêts préférentiels aux producteurs Support au financementGaranties demprunts ; Partenariat public- privé Traitements fiscaux particuliersCrédit dimpôt Dépréciation accélérée Rabais /exemptions sur royalties/sur taxes sur production Allègement de TVA ( UK sur les comb. elec.) Services offerts par la puissance publique à un prix inférieur au coût privé en situation concurrentielle Investissement direct en infrastructures Financement dune partie du coût de de la RD&D des agents privés

8 (Suite) Non-internalisation du risque daccidents majeurs Responsabilité limitée en matière daccidents pétroliers ou nucléaires Obligation mise sur les fournisseursObligation dachat aux tarifs règlementés Obligation de contenu de renouvelables (electricité de gros) Obligation dachat de charbon national Qui paie? LEtat ou le consommateur Comment le soutien se matérialise? Différence entre flux directs et non-paiements fiscaux Garantie demprunts ou assurantielles : pas de flux

9 2. Le montant et la répartition des subventions dans le monde Pas de recensement systématique et homogène ( les gouvernements ne chiffrent que les subventions directes et fiscales; lUE absente; lIAE non ) La méthode de lécart de prix (price gap) (utilisée par lAIE) Différence entre prix observés et prix de référence qui serait censé émerger dun marché sans entrave (prix international pour les énergies échangeables, coût marginal de long terme/coût complet de la filière pour les autresz Problèmes: 1. Nombreuses manipulations de données à faire 2. Les subventions à la production napparaissent pas directement Les subventions payées par les consommateurs napparaissent pas 3. Les coûts/prix de de référence ne sont pas toujours faciles à définir exemple de lélec. 4. Sensibilité à la variation des prix internationaux de plus en plus volatiles

10 Estimations des subventions sur 20 non-OCDE par IAE en 2007 NB problème dévaluation dans pays producteurs avec coût de production faible Etats Unis: 16 B$ (subventions fédérales) mais autres estimations totales 76 B$ EU : 30 Mds dont plus de 10 Mds dans ENR elec et 5 Mds biofuels en, 2007

11 Quelques constats (à partir des recensements de lAIE sur les 20 pays non OCDE et données diverses sur pays OCDE) Subventions à la production Subventions à la consommation Total Non OCDE (p.m. 40) 310 OCDE8020100 410 milliards $ en 2007 (550 milliards en 2008) : 0,7% du PIB mondial. Domination des PVD : 80% Domination de subventions à la consommation: 76% 2007 PVD 420 milliards en 2008, puis 310 milliards $ en 2009 selon WEO 2010

12 Constats sur les combustibles fossiles en 2007 Domination des combustibles fossiles: 310 sur total 410 B$ : 84% Domination des produits pétroliers: 46% du total – Total subvention soumis à hausse du prix international du pétrole + 100 milliards de $ entre 2007 et 2008, retombé en 2009 Subv. gaz naturel importante : 110 milliards à cause de Russie, Chine Subvention charbon: 25 milliards $, (dont EU 2,5 milliards, USA :3 mds et Chine 5 milliards à la consommation (ménages) 2007 Pétrole et produits pétroliers Gaz naturel CharbonElec. (finale) NucléaireBiocarbur ants ENR-elecEfficacité energ. Total Non- OCDE 1501101720310 OCDE 30nd8100 Total 1801102520410

13 Constats sur les énergies non carbonées en 2007 Evaluation de 60 milliards $ : soit 15% du total Subvention ENR : 25 milliards $ en 2007 (dont 3 en R&D) Biocarburants: 15 milliards Subvention nucléaire: 16 milliards $ (5 milliards en R&D) (challengé à 56-76 milliards par GSI, 2010) 2007 Pétrole et produits pétroliers Gaz naturel CharbonElec. (finale) NucléaireBiocarbu rants ENR- elec Efficacité energ. Total Non- OCDE 1501101720 nd 310 OCDE 30nd81615254*100 Total 180110 25 201615254390

14 Les énergies bas carbone et efficacité énergétique (suite) RD : Début de croissance et rééquilibrage : – 9 Mds dont 4,5 Mds$ hors nucléaire et fossiles (0,3 Mds CCS) – Dont 3 Mds sur ENR et efficacité énergétique Le ratio de subvention par tep est bien plus grand pour les énergies non carbonées par % du bilan mondial (60 milliards pour 17% du bilan) : environ 3,7 milliards par % que pour les fossiles (310 milliards pour 83%) : environ 0,4 milliards par %

15 3. Critiques théoriques et pratiques des subventions à lénergie Déjà perte de poids mort : prix bas bénéfices marginaux plus bas que coût de production marginal. 3.1. Inefficacité des consommations: stimule surconsommation Prix des carburants et modèle de consommation dans transports, Mais situations spécifiques selon degré de subventions: Iran, Vénézuela différents de Chine. Effet de long terme: entretien du sous-investissement en transports en commun Inde : surconsommation électricité dans lagriculture: prix gratuits avec contreffets : inefficience de pompes, surconsommation électrique; sous-capacité et coupure dans beaucoup de régions Prélèvement sur la ressource en eau

16 3.2. Inefficacité productive : pour les entreprises énergétiques publiques en déficit systématique du fait des prix plus bas que les coûts Pour les producteurs subventionnés dénergie et pour les gros consommateurs industriels: pas dincitations à améliorer la productivité Exemple : charbon en Europe dans les années 60-80 3.3. Inefficience environnementale (Raison dêtre des anti-subventionnistes)

17 Cas de la subventions à la production

18 3. Critiques (suite) 3.3. Inefficience dynamique de la subvention sur combustibles fossiles 1. Décourage le développement production snationales dont coût est entre le prix local et le prix international Bas prix du gaz naturel pour industriels en Chine et en Inde : diminution des incitations à exploration locale 2. Décourage le développement déquipement en technologies alternatives, ex. Subvention au GN et fermes éoliennes en projet en Egypte

19 3.4. Ineffectivité: reconnaissance du fait que la subvention rate la cible Travaux économétiques : groupes sociaux non pauvres bénéficient subventions sur GPL, kérosène, électricité Accroissement des inégalités : les groupes pauvres nen bénéficient pas ou peu Idem que pour les subventions aux produits alimentaires Etude Maroc( Le Monde 25.1.2011) 20% des plus pauvres: 9% des subventions 20% des plus riches :45% Difficulté de contrôle : kérosène subventionné détourné dans les transports, subvention GPL détourné par revendeurs, etc

20 3.5. Inefficacité macro-économiques Déséquilibre des finances publiques/inefficience dusages pour le long terme Effet sur balance des paiements – Pays importateur (si subvention sur quantité venant à la fois de prod. Nationale et dimportations): surconso+ désincitation à nouveaux développements locaux – Pays exportateur (moindre exportation) Effet sur le commerce international: – Influence les termes de léchange en faveur des pays où les subventions porte sur les prix vers industriels

21 Evaluation des effets de retraits des subventions Méthode: Utilisation de modèles déquilibre général calculable – Retraits unilatéraux: Modèles nationaux appliqués à Egypte, Iran, Mexique, Indonésie (recension récente Banque mondiale 2010) Réduction des émissions à horizon 2020-2030 Résultats très peu probants sur la croissance Effets dinégalités mis en lumière(les ménages pauvres ont un budget énergie élevé en relatif)

22 Bénéfices des retraits multilatéraux de subventions aux comb. fossiles dans MEGC multirégional Exercice OCDE ENV-linkages : Burniaux et al., 2009 Approche multilatérale : retrait progressif sur 2012-2020 Utilise les évaluations price gap sur 37 pays Effets de réduction démissions assez significatifs: -4 % en 2020, -12% en 2050 par rapport à un baseline – Dépend aussi de la réussite dun cap & trade au niveau des pays d lOCDE – Pays qui importent moins de produits à contenu énergétique en 2010 émettent plus Mais effets macroéconomiques négligeables au plan mondial dici 2050 – Quelques effets de croissance sur pays qui sont actuellement importateurs (Inde, surtout Chine, quelques OCDE) par modification termes de léchange – Effet de décroissance sur ceux qui subventionnent beaucoup (Russie, etc.)

23 4. Les modes de réformes de subventions 4.1.Economie politique de la suppression des subventions Problème : les bénéfice sont diffus, les pertes sont concentrées (D. Victor) Evaluation des coûts bénéfices de chaque subvention à retirer et concertation: – Exemple : Subventions charbon en Europe, et subvention fiscale exploration – production aux USA Identification des perdants et compensation: – Importance des programmes de compensation Progressivité si possible : référence au plan charbon France 1986-2004 Si transformation de subvention en transferts monétaires compensatoires, elle doit être bien ciblée, administrable, et temporaire (Expérience de la Banque Mondiale (ESMAP et autres)

24 Axes principaux des réformes (1) Réforme du système de fixation des prix des carburants – Passage dune fixation ad hoc à une fixation par formules de prix (La fixation ad hoc nécessairement politisée) – Maintien possible, voire nécessaire,de prix subventionnés pour secteur (pêcheries, transports en commun, agriculture)

25 Axes principaux de réforme (2) Passage aux transferts de compensation vers cibles (pour compenser leffet revenu) – Expérience dans une trentaine de pays (Indonésie etc.) – Principe : les ménages reçoivent une compensation au moins quelque temps, – ils ne lutilisent pas nécessairement sur achat de lénergie devenu chère – Coûte beaucoup moins à lEtat Exemple : Programme de suppression GPL au Brésil : chèque régulier aux plus démunis (60% de leurs dépenses)// deux fois moins cher – Contrainte informationnelle importante: fichier, enregistrement, sélection des groupes sociaux – Capacité administrative à gérer ce type de programme (détournement possible)

26 Le cas récent dune « cash subsidy » universelle en Iran Loi de janvier 2010 : Alignement en 2-3 ans sur les prix internationaux, Enjeu considérable (65 millliards $ de rente vers le marché national en 2009; 3000$ par ménages ) – 20 milliards dès 2010 Fonds spécial pour redistribution de 50% aux ménages, 30% industrie et 20% Etat: Chèque forfaitaire (bimensuel ?) 1. Choix dattribution même aux groupes des classes moyennes: Eviter le complexification de gestion 2. Chèque possible de 2000 $ : constituera un revenu minimum de base 3. Incitation à rationalisation de lusage

27 Discussion sur limites du cash subsidy Dans le cas iranien: – quid dans un contexte de hausse générale des prix des produits alimentaires – Quid face aux irréversibilités de lurbanisation et du manque de transport en commun? Limite du transfert monétaire compensatoire – Possibilité pour un ménage dutiliser pour dautre biens essentiels (santé, etc. ) ou autre – Autorationnement sur les combustibles modernes ou sur lélectricité – Seuil à partir duquel il y a effets sociaux inverses à ceux recherché: transport et insertion sociale Électricité et hygiène (ou insertion dans activités marchandes – Doù aussi intérêt de tarifs sociaux / tarifs à tranche/tarifs différentiels

28 __________ Autres voies ________________________ Maintien des tarifs par tranches sur petites quantités et groupes ciblés – Pas de surconsommation et pas deffets environnementaux – Eviter prime fixe (antisocial) Le soutien au financement du premier accès – Focus sur imperfections de marché : Microcrédit et achat bouteille GPL ou achat de PV

29 Eclairage sur le problème de la précarité énergétique dans pays développés (sur électricité) Industries libéralisées et maintien dobligation de service public Tarifs sociaux imposés aux fournisseurs historiques – Remboursement du coût par taxe sur élec (exemple France CSPE) Autre style: Au Royaume uni Pas d obligation: incitation à pratiquer des programmes de tarfis sociaux pour la recherche dimage de RSE Incitation à lauto rationnement des plus pauvres par le pré-paiment Mais vaste programme disolation d es logements sociaux obligation certificats blancs Autre style encore: USA, RFA: Subvention des appuis par les budgets municpaux ou régionaux

30 5. En guise de conclusion 5.1. Les limites du multilatéralisme Retrait coordonné par engagement multilatéral contraignant Trop denjeux spécifiques à chaque pays: compromis sociaux liés au type de régime politique Peu à attendre du processus ONU/post Kyoto G20 (dont 10 émergents) à Séoul: – Un simple reporting de suivi – De toute façon beaucoup de pays en dehors du G20 avec ces problèmes Mais action de terrain considérable de la Banque Mondiale : – nombreux pays (au moins 40) avec programmes de suppression de subventions avec transferts compensatoires

31 5.2. Nécessité dautres mesures pour les politiques climatiques, dont subventions 1. Taxe ou prix du CO2 par système de permis élevés 2. But « market could not deliver » Investissements capitalistiques dans élec., isolation etc. Importance des coûts d apprentissage Constitution de réseaux de compétence Incertitude prix gaz, charbon, & carbone Insuffisance du signal prix du CO2 (incertitude long terme) Risque associé au régime de marché des industries électriques Risque associé au développement des infrastructures aval.

32 5.2. Nécessité dautres mesures pour les politiques climatiques (suite) Insuffisance du signal prix du CO2 (incertitude long terme Besoin de subventions Différents types de subvention. Critère à privilégier: Importance de la stabilité des dispositifs Market based instruments: tend à ajouter du risque Les adapter aussi à la maturité des technologies