Les impacts de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances sur les compétences des Parlements Pôle Stratégies de développement et finances publiques. Bruno Imbert, conseiller technique au Pôle.

Sommaire Une meilleure information des parlementaires Une implication accrue des parlementaires dans la procédure budgétaire annuelle Un contrôle renforcé de l’action publique

1. Une meilleure information des parlementaires

Une présentation budgétaire rénovée qui facilite la lecture et la compréhension du budget Le passage du budget moyen au budget programme modifie le format de présentation des crédits : à la présentation des crédits par « services ou ensemble de services », la nouvelle directive propose une présentation par politiques publiques poursuivies qui sont constituées en programmes. Les programmes deviennent : les unités de vote des prévisions de dépenses du budget général (article 61) en remplacement des place des « titres » ; Les unités de spécialisation des crédits (article 12) en remplacement des « chapitres ». Le changement de nomenclature permet une lecture moins technique que sous le format précédent et renforce la compréhension du budget par les lecteurs extérieurs à l’administration. La présentation des crédits selon les politiques publiques va permettre aux acteurs externes d’apprécier plus aisément les choix budgétaires et les priorités du Gouvernement.

Exemple : comparaison des formats budgétaires (Ministère de l’agriculture) Programmes Personnel Matériel Transferts Investissement Programme 1 - Promotion des productions végétales 169,65 102,54 1 185,23 42 065,65 Programme 2 - Promotion des productions animales 65,18 29,28 455,00 3 220,07 Programme 3 - Promotion des productions halieutiques 28,51 31,19 0,00 790,00 Programme 4 - Recherche et conseils agricoles 2 680,19 3 213,45 Programme 5 - Renforcement institutionnel et coordination sectorielle 1 587,23 557,53 382,85 13 514,86 TOTAL BUDGET PROGRAMME 2011 1 850,58 720,54 4 703,27 62 804,03

Une documentation budgétaire étoffée (1/2) Au moment du dépôt du projet de loi de finances de l’année la documentation budgétaire est améliorée et complétée de façon à renforcer l’information des parlementaires sur: l’évolution à moyen terme des finances publiques : Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) + Documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) ; les objectifs de performance des politiques publiques : Documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) + projets annuels de performance (PAP) ; les ressources budgétaires : présentation des bénéficiaires des fonds de concours et leurs montants + tableau des recettes ; la situation d’endettement de l’Etat : état développé de l’encours et des échéances du service de la dette + stratégie d’endettement ; la vision synthétique du budget : tableau des recettes + tableaux matriciels présentant le budget selon les classification fonctionnelle/économique, administrative/fonctionnelle, administrative/économique + récapitulatif des programmes par ministère.

Une documentation budgétaire étoffée (2/2) La documentation budgétaire est également renforcée à l’occasion du dépôt des loi de finances rectificative ou loi de règlement. Pour les lois de finances rectificatives (art. 47) : une annexe décrivant l’évolution de la conjoncture économique depuis le début de l’exercice et son impact sur les recettes et dépenses ; une annexe récapitulant l’ensemble des mouvements de crédits et mesures de régulation intervenus au cours de l’exercice ; un tableau récapitulatif de l’exécution du budget de l’Etat, par programme, dotation, budget annexe et compte spécial, indiquant également les prévisions de dépenses pour la fin de l’exercice. Pour les lois de règlement : les comptes et des états financiers de l’Etat issus de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale de l’Etat ; les annexes explicatives développant, par programme, dotation, budget annexe et comptes spéciaux du Trésor, le montant définitif des crédits ouverts, des dépenses et, le cas échéant, des recettes constatées ; les rapports annuels de performance (RAP) par programme ; les rapports et avis de la Cour des comptes : rapport sur l’exécution des lois de finances + avis sur l’efficacité des différents responsables de programmes + avis sur les procédures comptables et les comptes + avis sur les rapports annuels de performance.

Le détail de l’ensemble des crédits La nouvelle directive lois de finances supprime les notions de « services votés » et « mesures nouvelles » : jusqu’à présent les budgets présentés reconduisaient les crédits accordés l’année précédente (services votés)– les parlementaires se prononçaient uniquement sur les demandes nouvelles (mesures nouvelles). Désormais, le vote du Parlement porte sur l’intégralité des crédits du budget : le Gouvernement est tenu d’expliquer et de justifier l’utilisation de l’ensemble des crédits qu’il sollicite. Chaque franc utilisé doit être détaillé à travers une analyse du coût des politiques publiques : budget en base zéro. Au sein du budget chaque composante doit fournir la justification détaillée de la totalité de son budget et apporter la preuve de la nécessité des dépenses projetées.

Une présentation pluriannuelle des finances publiques La documentation budgétaire est étoffée de deux types de documents qui présentent l’évolution à moyen terme (au minimum trois ans) des finances publiques : le Document de programmation budgétaire et économique pluriannuel (DPBEP) : a une vocation de cadrage global des recettes et des dépenses sur une période triennale glissante. Il est le document initial de la procédure budgétaire annuelle sur la base duquel sont construites les hypothèses d’enveloppes sectorielles des ministères. les Documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) : ont un périmètre ministériel. Ils présentent les crédits et les objectifs de performance par programme. Ils sont annexés au projet de loi de finances mais servent également de support pour l’organisation du débat d’orientation budgétaire. Ces documents permettent au Parlement d’évaluer les impacts financiers des décisions publiques annuelles sur les exercices suivants notamment dans le cadre de la réalisation des objectifs stratégiques de développement.

Exemple : format de présentation du DPBEP (1/3)

Exemple : format de présentation du DPBEP (2/3)

Exemple : format de présentation du DPBEP (3/3)

2. Une implication accrue des parlementaires dans la procédure budgétaire annuelle

Le débat d’orientation budgétaire (DOB) : objectifs Article 57 : Ces documents [DPBEP-DPP] sont publiés et soumis à un débat d’orientation budgétaire au Parlement au plus tard à la fin du deuxième trimestre de l’année. La directive lois de finances instaure un débat sans vote qui doit permettre au Parlementaires : d’être associés au processus budgétaire en amont du dépôt du projet de loi de finances ; d’être informés l’évolution des finances publiques à moyen terme de l’impact des choix du gouvernement en matière budgétaire (évolution des ressources et des charges) ; de vérifier la traduction budgétaires des objectifs stratégiques du gouvernement. Ce débat est organisé sur la base du DPBEP (accompagné éventuellement des DPPD) qui est transmis au Parlement au plus tard le 30 juin de l’année en cours.

Exemple : présentation du DOB dans le calendrier budgétaire

Le débat d’orientation budgétaire : organisation et outils L’article 57 modifie ainsi substantiellement l’organisation annuelle de la procédure d’élaboration du budget en introduisant une nouvelle échéance qui structure le calendrier budgétaire : il devra être en mesure de publier et de déposer au Parlement les documents budgétaires pluriannuels (DPBEP et DPPD) pour permettre un débat avant le 30 juin de chaque année. Les DPBEP/DPPD sont à la fois les outils du DOB et des annexes obligatoires lors du dépôt du projet de loi de finances : ces documents devront être actualisés des éventuelles modifications (ex. modifications des prévisions macroéconomiques, évolution des volumes d’aide extérieure ou du service de la dette, changement des orientations politiques)qui pourront intervenir de façon à être cohérents avec le projet de loi de finances annuel déposé au Parlement.

3. Un contrôle renforcé de l’action publique

Un contrôle renforcé au moment de la préparation et du vote du budget Au cours de la procédure budgétaire le Débat d’orientation Budgétaire (DOB) permet d’informer les parlementaires des grandes orientations budgétaires et de l’évolution des finances publiques à moyens terme. Budget en base zéro : le contrôle parlementaire porte sur l’intégralité des crédits présentés dans le projet de loi de finances et non plus uniquement sur la fraction des mesures nouvelles. La réforme introduit le contrôle de la performance de l’action publique à travers la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats : aux crédits budgétaires sont désormais associés des objectifs et des indicateurs de performance.

Le contrôle de la performance de l’action publique Le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque poste de dépense. Le Parlement ne se prononce plus uniquement sur les crédits mais également sur les stratégies ministérielles et les objectifs des politiques publiques. A chaque programme sont associés des objectifs et des indicateurs quantitatifs (une valeur est affichée pour l’exercice de la loi de finances ainsi qu’une cible à moyen terme) et/ou qualitatifs qui figurent dans les documents budgétaires ministériels : les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances.

Exemple d’articulation programme / objectif/ indicateur : Programme : Enseignement scolaire public du premier degré Objectif 1 : Conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences de base Indicateur 1.1 : Proportion d’élève maîtrisant en fin d’école primaire les compétences de base en français et en mathématiques Sous-indicateur 1.1.2 : mathématiques Cible à moyen terme (2011) : 94%

Un contrôle renforcé en cours de gestion Les Rapports trimestriels d’exécution (art.74) : le Parlement, via sa Commission des finances, est désormais destinataire de façon systématique, des données de l’exécution infra-annuelle de la loi de finances (auparavant ces informations n’étaient transmises que sur demande expresse). Ces informations relatives à l’exécution prennent la forme d’un rapport trimestriel qui présente l’exécution du budget et la mise en œuvre de la loi de finances : consommation des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ; mouvements de crédits : transferts et virements (rappel des mouvements en plus des dispositions de l’article 26) ; mouvements réglementaires affectant l’autorisation parlementaire initiale : arrêtés d’annulation de crédits, régulation budgétaire de l’article 67, décret de reports (en plus des dispositions de l’article 26). Le recours à la loi de finances rectificative (art.48) : la directive lois de finances précises les conditions dans lesquelles le recours à une loi de finances rectificative est obligatoire si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ou financier défini par la loi de finances de l’année se trouvent bouleversées, notamment par l’intervention de décrets d’avances ou d’arrêtés d’annulation de crédits ; si les recettes constatées dépassent sensiblement les prévisions de la loi de finances de l’année ; s’il y a intervention de mesures législatives ou règlementaires affectant de manière substantielle l’exécution du budget.

Un contrôle renforcé postérieurement à la gestion La loi de règlement (art.50 & 51): la loi de règlement de l’exercice n-1 doit au plus tard être déposée au Parlement le jour de l’ouverture de la session budgétaire pour le PLF n+1. Les parlementaires disposent ainsi des informations concrètes sur la gestion des programmes avant de se prononcer sur les nouvelles autorisations budgétaires. La loi de règlement est accompagnée d’annexes dont les RAP et les avis de la Cour des comptes. Les rapports annuels de performance (RAP): accompagnent la loi de règlement dont ils constituent des annexes obligatoires (art. 50). Ils présentent les résultats de la gestion mesurés par les indicateurs et l’atteinte des objectifs. Le Parlement dispose ainsi d’éléments relatifs à la qualité de la gestion des politiques publiques en plus des informations sur l’exécution financière disponible dans la loi de règlement.

Un recours renforcé à l’expertise de la Cour des comptes En cours de gestion le Parlement peut solliciter la Cour des comptes pour conduire des investigations et l’assister dans le contrôle de la gestion publique. Postérieurement à la clôture de l’exercice, au moment de la loi de règlement, la Cour des comptes transmet au Parlement : Un rapport sur l’exécution des lois de finances ; Un avis sur l’efficacité des différents responsables de programmes ; Un avis sur les procédures comptables et les comptes ; Un avis sur les rapports annuels de performance.

Merci pour votre aimable attention