Gestion de la demande en eau dans le bassin Méditerranéen Cas d’étude de la gestion locale des nappes Atelier de Rabat des 26 et 27 mars 2014 Mars 2014 1

Plan Introduction Explication de la démarche La Californie : un cas d’école Etudes de cas confrontées aux principes d’Ostrom Présentation des zones d’étude Les cas français Le cas jordanien Evaluation des études de cas Les obstacles rencontrés Les conditions de réussite des démarches Mars 2014

Explication de la démarche 5 études de cas de gestion des nappes (4 en France + 1 cas en Jordanie) Focus sur les outils économiques mis en place pour gérer ces nappes Etude bibliographique Entretien avec les gestionnaires des nappes Confrontation et mise en perspective des cas pratiques avec les principes de conception d’Ostrom Mars 2014

Fil rouge – Idées clés Tension – Contradiction entre : démarche collective décentralisée Volonté d’organiser – cadrer – contrôler cette démarche Injonction paradoxale : « Sois spontané ! » Mars 2014 4 4

La surexploitation de l’eau en Californie (1/2) Emergence du problème Droit des propriétaires Droit d’appropriation Usage adversatif Confusion entre les droits des différents usagers Utilisation de la ressource assimilable à une situation en libre accès Rendement durable de l’aquifère non connu Propriétaire : Un propriétaire de terrain dispose d’un droit de riverain sur la totalité des ressources enfouies sous sa terre. En cas de litige entre 2 propriétaires en période de pénurie, le partage entre les 2 propriétaires doit être proportionnel à l’eau disponible et ne représente pas une part absolue. usagers : Pompent l’eau pour des terres qui ne leur appartiennent pas. Les droits sont acquis en fonction de l’historique d’exploitation. En cas de pénurie, il y a expulsion du moins ancien des usagers au plus ancien. Enfin, le droit des anciens est subordonné au droit des propriétaires. Usage adversatif : Si une personne pompe de l’eau de manière ouverte sur le terrain de quelqu’un d’autre et ne se fait pas expulser pendant au moins 5 ans alors le propriétaire perd le droit d’eau sur le terrain. La personne devient l’appropriateur nouveau et peut utiliser toute l’eau excédentaire (eau faisant partie du rendement durable et n’étant pas exploitée par un appropriateur ancien ou un propriétaire) Dire l’usage adversatif se rapproche du droit coutumier marocain et montrer que le droit des propriétaires n’est pas définitif et opposable puisque la propriété peut être acquise de la même façon qu’au Maroc après 5 ans d’exploitation de l’eau sans contestation. (10 ans généralement au Maroc). Par ailleurs, le rendement durable de l’aquifère est non connu donc en cas de litige le juge n’a pas de données pour trancher. Course au pompage Mars 2014

La surexploitation de l’eau en Californie (2/2) Surexploitation de l’aquifère Raymond (65 km²) Mise en place d’une procédure de gestion Procédure suivie pour 2 autres aquifères La ville de Pasadena met en place des mesures pour protéger l’aquifère : favorise par exemple le réapprovisionnement de la nappe, limite l’artificialisation des sols… Dans les années 1930, la ville demande aux autres préleveurs (36 sur l’aquifère) de mettre en place des mesures similaires : refus des autres préleveurs En 1937, la ville engage des poursuites contre les autres préleveurs. La procédure est longue et coûteuse car il est nécessaire de réaliser un certain nombre d’études pour caractériser l’aquifère et évaluer le niveau de surexploitation de l’aquifère. En 1943, un rapport préliminaire fixe le volume prélevable et les différents préleveurs se rendent compte de la surexploitation. Par ailleurs, ils ne souhaitent pas que ce soit le juge qui alloue les volumes puisque certains usagers (propriétaires, usagers) seront favorisés. La ville de Pasadena décide donc de mettre en place une négociation qui durera un an pour que ce soit les usagers eux-mêmes qui se répartissent le volume prélevable. La quantité d’eau allouée à chacun des membres est pondérée en fonction de l’utilisation historique. Lors des négociations, il est par ailleurs décidé que les volumes alloués peuvent être loués ou vendus définitivement. La décision finale du juge est basée sur l’accord entre les différentes parties. Deux aquifères de Californie décident ensuite de s’inspirer de l’aquifère Raymond pour gérer leurs ressources souterraines. Considéré comme une réussite, cet exemple a été étudié par Ostrom et a contribué à l’élaboration des « 8 principes de conception » d’une gestion décentralisée. Mars 2014

La gestion collective décentralisée Les 8 principes de conception  d’une gestion décentralisée réussie selon Ostrom : Définition claire des usagers et des limites de la ressource Adaptation des règles de gouvernance aux conditions locales Participation des membres à la définition des règles communes Surveillance du respect des règles par les usagers eux-mêmes ou leur représentants Existence de sanctions graduelles en cas de non-respect des règles Accès facile et local à des mécanismes de résolution des conflits Droit des usagers d’élaborer leurs propres institutions sans remise en cause par un gouvernement externe Pour les communs de grande taille, l’organisation des activités de gouvernance sur plusieurs niveaux imbriqués Mars 2014

Plan Introduction Explication de la démarche La Californie : un cas d’école Etudes de cas Présentation des zones d’étude Les cas français confrontés aux principes d’Ostrom Le cas jordanien confronté aux principes d’Ostrom Evaluation des études de cas Les obstacles rencontrés Les conditions de réussite des démarches Mars 2014

Zone d’étude Particularité de la zone d’étude pour la Jordanie : 5% en Syrie et 1% en Arabie Saoudite 12/04/2017Juin 2011 Etude PPP Azemmour

Présentation du contexte (1/3) Gironde Beauce Superficie 9 500 km² 10 100 km² Types de nappes Libres & captives captives Recharge annuelle moyenne 1 milliard m3 Non connue Prélèvement annuel moyen 330 Mm3 144,8Mm3 Usage principal Agricole pour les 2/3 des prélèvements (241 000ha irrigués) Eau potable pour 75% des prélèvements - Pour la Beauce, les 2/3 de l’eau des nappes est pour l’irrigation et 1/3 eau potable. - Pour la gironde, les ¾ de l’eau des nappes est pour l’eau potable, le reste est réparti entre les industries et l’irrigation. Particularité du cas de la Gironde : la gestion locale ne se fait pas par rapport aux volume de recharge mais par rapport aux pressions mesurées localement car le risque principal est le dénoyage et qu’il y a 4 aquifères distincts. Cela explique que la recharge n’est pas évaluée et que les volumes prélevables sont déterminés localement, par unité de gestion (étage géologique et situation géographique). Ainsi la somme des volumes prélevables pour le cas de la Gironde est supérieure à la somme des volumes prélevés les années précédentes : le risque quantitatif s’exprime au niveau local. Mars 2014

Présentation du contexte (2/3) Roussillon Astien Superficie 900 km² 450 km² Types de nappes Libre et captive Essentiellement captive Recharge annuelle moyenne Non définie 4,2Mm3 Prélèvement annuel moyen 81,4Mm3 (2010) 4,7Mm3 (2009) Usage principal Eau potable pour la moitié des prélèvements et agriculture pour 25% Eau potable pour la moitié des prélèvements et camping pour 25% Mars 2014

Présentation du contexte (3/3) Azraq Superficie 12 700 km² Types de nappes Principalement captives Recharge annuelle moyenne 42Mm3 mais limite durable d’exploitation 24Mm3 Prélèvement annuel moyen 53,2Mm3 (2009) Usage principal Irrigation (52% du total) Eau potable (47% du total) La limite durable d’exploitation correspond à la recharge à laquelle on soustrait les décharges naturelles (sources, rivières, lacs…). Dans le bassin d’Azraq, il n’y a plus d’eaux de surface permanentes à cause de leur surexploitation mais aussi à cause de la surexploitation des nappes qui ne les alimentent plus. Mars 2014

Les cas français : cadre national Réglementation Obligation de déclaration ou de demande autorisation selon profondeur et volume annuel prélevé Gestion en cas de crise Possibilité d’arrêtés préfectoraux pour interdiction ou restriction pompages Incitation financière (très faible) Redevance agence de l’eau (non incitative) 13

Les cas français : cadre national Réglementation Obligation de déclaration ou demande autorisation selon profondeur et volume annuel prélevé Définition de volumes prélevables et révision des autorisations de prélèvements Gestion en cas de crise Possibilité d’arrêtés préfectoraux pour interdiction ou restriction pompages Incitation financière (très faible) Redevance agence de l’eau (non incitative) 14

Les cas français : cadre national Réglementation Gestion collective décentralisée - Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux Portée réglementaire opposable au tiers. Obligation de déclaration ou demande autorisation selon profondeur et volume annuel prélevé Définition de volumes prélevables et révision des autorisations de prélèvements Gestion en cas de crise Possibilité d’arrêtés préfectoraux pour interdiction ou restriction pompages Incitation financière (très faible) Redevance agence de l’eau (non incitative) 15

Cadrage des SAGE 16

Un SAGE … Un plan d’aménagement Et Un règlement Ce règlement « définit des priorités d’usage ainsi que la répartition de volumes globaux de prélèvement par usage » 17

Cadrage des SAGE Cadrage par le Code de l’Environnement (article L 212) : Méthode d’élaboration … Composition de institutions … Rôle de financement et d’animation des agences de l’eau 18

Caractéristiques inhérentes au SAGE Les cas français Caractéristiques inhérentes au SAGE Puits artésien, Langon (Gironde, 1907) Respect du principe 1 : Définition claire des usagers et des limites de la ressource Détermination du périmètre Adapté au contexte local (limites de la nappe ou limites administratives) Gouvernance du SAGE Structure porteuse : Animation Instance de concertation (la CLE) : Concertation et approbation du schéma par les représentants des acteurs locaux (usagers, collectivités et services de l’Etat). Respect du principe 2 d’Ostrom: Adaptation des règles de gouvernance aux conditions locales Respect du principe 3 : Participation des membres à la définition des règles communes Respect mitigé du principe 7 : Droit des usagers d’élaborer leur propres institutions sans remise en cause par un gouvernement extérieur Pour la majorité des cas (Beauce, Astien et Roussillon) la détermination du périmètre correspond aux limites de la nappe. Détermination du périmètre selon les limites administratives (=département) pour le cas de la Gironde : l’exploitation des nappes a lieu principalement en Gironde et cela facilite la gestion (moins de personnes à la CLE = limite les conflits). Mars 2014

Principe 6 respecté lorsque le SAGE a réussi à asseoir son autorité: Les cas français Les outils mobilisés Le Règlement du SAGE : doit être respecté par l’ensemble des usagers du périmètre du SAGE L’animateur et la CLE : permettent la concertation donc l’anticipation et la résolution des conflits d’usage Surveillance par les services de l’Etat -> non décentralisée Principe 4 non respecté : surveillance du respect des règles par les usagers eux-mêmes Les sanctions sont prononcées par les services de l’Etat Principe 5 satisfait de manière centralisée : sanctions graduelles en cas de non respect des règles Dépend du territoire : Réussite Beauce et Gironde. Plus mitigé pour l’Astien où la profession agricole n’accepte pas le SAGE Principe 6 respecté lorsque le SAGE a réussi à asseoir son autorité: Accès facile et local à des mécanismes de résolution des conflits Mars 2014

Le cas jordanien Cadre réglementaire Ministère de l’eau et de l’irrigation (MWI) Elaboration de la politique sectorielle 2002 : Loi de contrôle des ressources en eau souterraine Autorité de l’eau en Jordanie (WAJ) Mise en œuvre de la politique Gestion déconcentrée dans chaque gouvernorat Gestion décentralisée Nouvelle approche : redistribution du pouvoir Pour Azraq : Forum de l’eau des hauts plateaux (HWF), entre 2010 et 2013 A abouti à la rédaction du « plan d’action pour la gestion des eaux souterraines d’Azraq » MWI = Ministry of Water and Irrigation WAJ = Water Authority of Jordan HWF = Highland Water Forum Loi de 2002 (amendement de 2010) : Mise en place d’un système de quotas combiné à de la taxation. Le premier palier (0-50000m3) est gratuit puis deux paliers avec des prix/m3 croissants. Les prix sont plus élevés pour les irrigants dont les puits ne sont pas déclarés et il y a une amende croissante en fonction de la profondeur du puits et en JD/m de profondeur. Mars 2014

Le cas jordanien Caractéristiques de la gestion décentralisée (1/2) Mise en place du forum de l’eau (2010-2013) Concertation entre l’Autorité consultative et : Le secrétariat (GIZ, ambassade de France en Jordanie) : facilite le dialogue entre les différents participants et élabore les propositions pour le projet. La commission consultative (universités, ONGs, médias, donateurs…) : Apporte un conseil scientifique et technique. Le comité de pilotage (organisations gouvernementales, un institut de recherche jordanien, une ONG jordanienne, la communauté des donateurs) : suit le développement du plan d’action et vérifie la compatibilité entre les propositions et les enjeux préalablement définis. Le Forum de l’eau des hauts plateaux (HWF) est mandaté par le premier ministre. L’autorité consultative s’est réunie 12 fois entre 2010 et 2013 pour établir le plan d’action de gestion de l’eau souterraine dans le bassin d’Azraq. Mars 2014

Aujourd’hui les principes 4, 6 et 8 ne sont pas respectés. Le cas jordanien Caractéristiques de la gestion décentralisée (2/2) Aujourd’hui les principes 4, 6 et 8 ne sont pas respectés. 4 : surveillance du respect des règles par les usagers eux-mêmes 6 : Accès facile et locale à des mécanismes de résolution des conflits 8 : organisation des activités de gouvernance sur plusieurs niveaux imbriqués pour les communs de grande taille Les compétences de l’autorité consultative ne sont pas encore définies Actuellement, gestion de l’eau par la WAJ dans le bassin d’Azraq (gestion déconcentrée) Oliveraies, Azraq (Jordanie) Mars 2014 Radcliffe F. 2006

Respect partiel du principe 2 : Le cas jordanien Les outils mobilisés La règlementation nationale Taxes en fonction du volume prélevé Amendes Oasis d’Azraq Bret & Mary 2012 Respect partiel du principe 2 : adaptation des règles de gouvernance aux conditions locales Respect du principe 5 : sanctions graduelles en cas de non respect des règles Compensations financières pour petites exploitations non rentables Développement de revenus alternatifs Variétés moins gourmandes en eau … Préciser que la tarification incite peu aux économies d’eau : 1er palier gratuit et amendes non dissuasives Un panel d’outils utilisés : …. Mars 2014

Plan Introduction Explication de la démarche La Californie : un cas d’école Etudes de cas Présentation des zones d’étude Les cas français confrontés aux principes d’Ostrom Le cas jordanien confronté aux principes d’Ostrom Evaluation des études de cas Les obstacles rencontrés Les conditions de réussite des démarches Mars 2014

Obstacles rencontrés lors de la mise en œuvre de la démarche Dans défiance des usagers : il y a aussi la non-déclaration des forages, par peur des redevances mais aussi car la problématique n’est pas connue/comprise par les usagers Pour les agences de l’eau : On a vu une nette différence entre l’approche de l’AE RMC et Adour-Garonne. Pour la première le formalisme est très important, quitte à passer beaucoup (trop?) de temps à l’élaboration alors que pour Adour Garonne, l’essentiel était de mettre en place rapidement le SAGE. Il y a donc un délai entre l’émergence du projet et sa mise en place qui varie du simple au triple (3 ans pour la gironde, environ 10 ans pour les autres). Mars 2014

Conditions de réussite d’une telle démarche Conditions de réussite : bien que non citées par chacun des acteurs interrogés, s’appliquent à chacun des cas. Préciser que pour le cas jordanien, il n’y a pas d’institution supranationale de gestion de l’eau souterraine pour la nappe d’Azraq et que l’eau potable n’apparait pas dans le plan de gestion et que cela est problématique à cause des besoins croissants en eau potable dus à l’arrivée massive de réfugiés syriens dans le nord du pays (au moins 400 000 réfugiés) Mars 2014

Les principales conclusions (1/2) Constat: la mise en place d’un même instrument dans différents contextes débouche sur des résultats nuancés L’instrument doit être flexible pour que la stratégie soit reproductible et adaptée au territoire, notamment en prenant en compte les variables suivantes: La nature de la nappe Les usages de l’eau présents sur le territoire La culture des acteurs locaux Nature : Pour les nappes profondes, la gestion doit se faire sur le long terme car la pluviométrie annuelle n’a pas d’effet sur la nappe (l’eau peut mettre plusieurs 10aines voire 100aines d’années avant d’atteindre la nappe) alors que pour les nappes superficielles, la gestion peut se faire d’une année sur l’autre. Usage : Suivant l’usage de l’eau (agricole, eau potable, industrie) les instruments sont plus ou moins faciles à mettre en place. Il y a plus de réticence souvent de la part des usagers industrie-agricole-tourisme dont l’activité et les revenus dépendent de l’eau souterraine. Le lobbying est donc plus fort que pour l’usage AEP et plus de concertation est nécessaire pour faire accepter la gestion de l’eau. Culture : Pour certains, l’eau tombe du ciel et il parait invraisemblable de la payer (ex roussillon) alors que pour d’autres, il est plus facilement accepté de payer pour l’eau (Beauce). Le respect de la règlementation dépend donc beaucoup de l’approche des usagers. Mars 2014

Les principales conclusions (2/2) Ce qui semble être un préalable à l’initiation de la démarche : Socle règlementaire et juridique solide Confiance minimale: entre les usagers, entre les usagers et la structure porteuse, entre l’Etat et la structure porteuse, etc. Moyens humains et financiers mobilisables Dosage de l’accompagnement/cadrage de l’autorité organisatrice. Mars 2014

Merci pour votre attention Mars 2014