Protection et libre-échange I – Le renouveau des traités de libre-échange : le cas du TAFTA II – Croissance et libre-échange : les enseignements des études.

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1 Protection et libre-échange I – Le renouveau des traités de libre-échange : le cas du TAFTA II – Croissance et libre-échange : les enseignements des études empiriques III – Un débat encore ouvert … 1

2 I - Le TAFTA Trans Atlantic Free Trade Area Le TAFTA est connu également sous le nom de TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ou PTCI selon l’acronyme français (Partenariat Transatlantique pour le Commerce et l’Investissement), dénomination qui permet de comprendre que son objectif dépasse un « simple » accord de libre-échange. http://ec.europa.eu/priorities/eu-us-free-trade/index_fr.htm

3 1 – Les « données » économiques avancées par la Commission Européenne Les arguments économiques sont un point majeur de la communication en faveur du TAFTA. La Commission s’appuie sur une étude indépendante qui met en « évidence » des gains considérables. Il est donc indispensable de comprendre les fondements de l’étude pour apprécier sa rigueur et le caractère hypothétique (ou non) des gains. 3

4 11 - Les fondements économiques : les estimations des gains à partir de modèles d’EGC A partir d’un modèle quantifié (ensemble d’équations estimées sur le passé) sensé représenter l’ensemble de l’économie, il est possible de calculer l’impact de la suppression des barrières au commerce international. Le PIB de l’UE serait augmenté de 119 milliards d’euro par an et de 95 milliards par an pour les USA, ce qui conduirait en Europe à un revenu annuel disponible supplémentaire de 545 € pour un ménage de quatre personnes. 4

5 12 - Comment ces gains sont-ils obtenus ? En simulant une disparition des barrières au commerce international Les droits de douane moyens en 2010 sont 2,2% sur les produits européens importés par les USA et 3,3% pour les flux inverses. Pour quelques produits sensibles des droits de douane significatifs existent : – USA vs. UE : produits laitiers : 22% en moyenne (40% yaourt, 33% fromage frais,… ) ; textile habillement : 10% en moyenne ; – UE vs. USA : produits agricoles : 13% en moyenne avec des pics pour la viande : 45% en moyenne et pour la viande bovine des produits taxés entre 75 et 146% ; industries : 11% textile, 10% automobile. Les droits de douane ne sont donc plus un obstacle aux échanges UE—USA, leur suppression n’est pas un enjeu global. 5

6 13 - Les BNT (Barrières Non Tarifaires), principal frein aux échanges Les BNT recouvrent l’ensemble des normes techniques, sanitaires, les appellations d’origine, etc., qui ont pour but d’assurer la sécurité, la santé, l’information des consommateurs par la définition ou la certification de caractéristiques des produits. La différence internationale des normes est considérée comme créant un obstacle au commerce (elle rend coûteuses voire impossibles les exportations). Pour estimer l’impact des BNT, il est indispensable de les transformer en variables quantifiables. Le calcul d’équivalent en droits de douane conduit aux estimations suivantes : 6

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8 Les négociations du TAFTA portent donc, pour ce qui est du commerce international, sur les barrières non tarifaires : c’est l’hypothèse de leur réduction, voire de leur suppression, qui permet d’avancer les gains très importants dans la communication de la Commission européenne en faveur du Traité. Mais ces barrières sont de nature très différentes (elles relèvent d’un ensemble de préférences de l’UE, largement divergentes de celles des USA) et les simulations de leur disparition (ou de leur abaissement) reposent sur des hypothèses très fortes qu’il faut expliciter. 8

9 14 – La nature des gains résultant de l’abaissement des BNT Négligeons pour l’instant une discussion sur la nature des BNT en cause pour nous concentrer sur la manière dont le modèle interprète l’effet de leur abaissement sur les échanges. 1 ère hypothèse : seule la moitié des BNT est négociable. Distinction de 3 scenarii selon l’importance d’élimination des BNT dans les biens, les services, les marchés publics. 2 ème hypothèse : il existe des effets de contagion de la convergence des réglementations UE —USA : en raison de la place des deux partenaires dans l’économie mondiale (31% du commerce international), les pays tiers vont adopter les standards issus de la négociation. 9

10 L’hypothèse d’une contagion des normes et standards issus du TAFTA au reste du monde est particulièrement forte. Tout d’abord, la place du bloc EU-USA dans l’économie mondiale est amenée à diminuer significativement dans la prochaine décennie ce qui affaiblira sa capacité à être faiseur de normes pour l’ensemble des nations. Ensuite, si la négociation entre deux partenaires de même niveau de développement facilite l’uniformisation des normes et règlements et permet ainsi de contourner les obstacles rencontrés au sein de l’OMC, il demeure que leur extension éventuelle rencontrera les mêmes difficultés que celles qui ont bloqué le cycle de négociations ouvert en 2002 : le Brésil, la Chine, l’Inde, …, ne seront pas nécessairement enclins à s’y conformer. 10

11 Alors que la place des BNT est centrale dans les négociations du TAFTA, on ne peut que noter leur traitement ad hoc dans les simulations : la moitié des BNT existantes est négociable, leur suppression aurait des effets de contagion. Sans ces hypothèses, les gains avancés seraient beaucoup plus faibles, voire insignifiants. 11

12 15- La libéralisation des investissements internationaux Jusqu’à maintenant, les négociations de libre- échange n’ont porté que sur le commerce ; la tentative de l’OCDE dans les années 1990 de conclure l’AMI (Accord Multilatéral sur l’Investissement) a été bloquée en 1998 par le gouvernement français. L’agenda du TAFTA prévoit de libéraliser les investissements, ce qui est pris en compte via l’abaissement des BNT sans faire l’objet d’une évaluation spécifique. 12

13 Si le principe de la négociation sur les investissements est vague, il fait cependant référence à un point important, la « protection des investissements » avec comme conséquence la mise en place du Règlement des Différends entre les Investisseurs et l’Etat (RDIE), sur lequel nous reviendrons. 13

14 2 – La nature des BNT Les « directives de négociation » de juin 2013, rendues publiques en octobre 2014 par le Conseil de l’Union européenne, explicitent les questions réglementaires et BNT faisant l’objet de la négociation. Les domaines visés sont au nombre de quatre : 14

15 Les mesures sanitaires et phytosanitaires. Les règlementations techniques, normes et procédures d’évaluation de la conformité. La cohérence réglementaire. Des dispositions sectorielles (automobile, produits chimiques, pharmaceutiques, TIC, services financiers). 15

16 La cohérence règlementaire est une démarche tournée vers le futur et n’a donc pas d’impact immédiat sur les échanges UE—USA, contrairement aux 3 autres domaines. L’état actuel des négociations ne permet en rien de considérer que l’objectif de négocier sur la moitié des BNT sera atteint. 16

17 Ce sont dans les trois types de BNT que l’on trouve des mesures qui pour certaines sont protectionnistes, alors que d’autres sont issues d’un ensemble de valeurs, de principes qui ne peuvent être qualifiés ainsi et qui divergent entre les USA et l’UE. L’exemple le plus évident est apparu dans le différend Europe Etats-Unis sur l’administration d’hormones de croissance au cheptel bovin. Dans ce cas, se sont heurtés le principe de précaution, avancé par l’UE, avec le principe d’évaluation probabilistique des risques, à la base des autorisations délivrées par la Food and Drug Admistration des USA. 17

18 3 – Le Règlement des Différends entre les Investisseurs et l’Etat « L'accord devrait viser à créer un mécanisme efficace et moderne de règlement des différends entre les investisseurs et l'État qui garantisse la transparence, l'indépendance des arbitres et la prévisibilité de l'accord, y compris par la possibilité de lier les parties pour ce qui est de leur interprétation de l'accord. Le règlement des différends entre États devrait être inclus dans ce mécanisme, mais il ne devrait pas porter atteinte au droit des investisseurs de recourir à des mécanismes de règlement des différends entre les investisseurs et l'État. L'accord devrait offrir aux investisseurs une palette de structures d'arbitrage aussi large que celle qui existe dans le cadre des traités bilatéraux d'investissement entre les États membres. Le mécanisme de règlement des différends entre les investisseurs et l'État devrait contenir des mesures de sauvegarde contre les réclamations manifestement injustifiées ou abusives. Il conviendra d'envisager la création d'un mécanisme d'appel applicable au règlement des différends entre les investisseurs et l'État au titre de l'accord, et d'étudier la relation qu'il convient d'établir entre le RDIE et les voies de recours internes. » 18

19 Cette longue citation, extraite du mandat de négociations publié par la Commission permet de comprendre ce qui est envisagé, avec au premier chef le recours à un arbitrage privé en cas de différend entre une firme US et une nation de l’UE. Ce dispositif est très éloigné du Règlement des différends de l’OMC, d’abord en raison de son champ, ensuite par le recours à l’arbitrage. Pour en comprendre les conséquences, on peut se reporter à ce qui s’est passé au sein de l’ALENA. 19

20 Bilan RDIE de l’ALENA 12 poursuites contre le Canada entre 1995 et 2005, 23 entre 2006 et 2014. Dommages versées à 6 entreprises : $ 170 millions. Lone Pine Resources demande $ 250 millions (moratoire du Québec dur l’exploitation du gaz de schiste). Les USA n’ont jamais perdu une cause. Le Mexique a perdu 5 causes et payé $ 204 millions de dommages. 20

21 Consultation publique (27 mars-13 juillet 2014) de la Commission sur le RDIE Près de 150 000 réponses (dont 145 000 via des plateformes en ligne proposant des réponses prédéfinies et 450 d’organisations professionnelles, syndicats, associations de consommateurs, …). Presque toutes les réponses sont défavorables. “Il faut à cet égard replacer la consultation dans son contexte : les États membres ont, à l’unanimité, chargé la Commission de négocier des dispositions sur la protection des investissements et le RDIE dans le cadre du partenariat, pour autant que le résultat final réponde aux intérêts de l’Union européenne. Les directives de négociation prévoient dès lors certaines conditions à respecter et indiquent explicitement que la décision d’inclure ou non le RDIE dans l’accord sera prise au cours de la phase finale des négociations.” 21

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23 5 – Les négociations et la ratification du TAFTA Les directives de négociation datées de juin 2013 n’ont été rendues publiques qu’en octobre 2014, grâce à la mobilisation de nombreux parts, organisations. Le secret des négociations est une vieille tradition : cf. le traité de libre-échange anglo-français de 1860. Des comptes rendus des « rounds » de négociation sont publiés par la Commission, des consultations sont organisées. 23

24 In fine, si les négociations aboutissent, le Traité doit être approuvé par le Conseil Européen et par le parlement européen. Il n’est pas encore certain que les parlements nationaux soient consultés. Le congrès des USA doit également ratifier le Traité ce qui n’est pas évident (opposition des syndicats et de divers secteurs). 24

25 II – Croissance et libre-échange : les enseignements des études empiriques Le choix de la politique optimale a été éclairé dans un premier temps par des arguments exclusivement théoriques. Le débat s’est alors focalisé sur l’opposition entre modèles de concurrence parfaite (LE optimal, cf. la perte de bien-être en équilibre partiel) et de concurrence imparfaite (cf. les politiques commerciale et industrielle stratégiques). Le recours à des études empiriques a conduit à des révisions des préconisations. 25

26 Dans le cas des politiques stratégiques, le revirement de P. Krugman est significatif : les politiques sont difficiles à définir, les gains de bien-être sont minimes, le LE serait donc la meilleure politique. Mais le développement d’études empiriques sur de grosses bases de données conduit à des positions plus nuancées. Trois études de ce type montrent la difficulté à définir un principe valable dans tous les cas. 26

27 Dani Rodrik et de Francisco Rodriguez [2000] ont publié un article important reposant sur une étude économétrique de longue période et un nombre de pays très significatifs portant sur le lien entre politique commerciale et croissance. Les auteurs s’intéressent à ce sujet en le formulant de la manière suivante : les pays ayant les plus faibles barrières aux échanges internationaux résultant de politiques commerciales croissent-ils plus vite que les autres, compte tenu des autres caractéristiques des nations qui peuvent expliquer la croissance ? Pour que l’analyse ne soit pas biaisée, il est indispensable de prendre deux précautions : il est indispensable de mesurer toutes les barrières aux échanges internationaux, à la fois tarifaires et non tarifaires ; il faut pouvoir tenir compte des variables explicatives de la croissance économique autres que le commerce international. 27

28 La conclusion à laquelle parviennent Rodrik et Rodriguez est qu’il n’est pas possible de considérer que l’existence d’un lien positif entre l’ouverture aux échanges internationaux et le taux de croissance d’une économie est établie. Mais le résultat inverse ne peut non plus être considéré comme établi : il existerait donc une absence de relation générale entre la libéralisation des échanges commerciaux et la croissance d’une nation. Andrew Rose « Do We Really Know that the WTO Increases Trade? » en 2002 a établi un résultat du même ordre. 28

29 La démarche formelle est la suivante : on part du modèle standard gravitaire (explication du commerce bilatéral par la distance et le PIB), augmenté des diverses variables expliquant le commerce (monnaie commune, langue commune, statut d’ancienne colonie, pays enclavé,…). On explique ainsi les causes « naturelles » du CI et est ajoutée la variable GATT/OMC. Le CI entre les membres GATT/OMC devrait être plus important qu’avec ceux extérieurs à l’institution. 29

30 C’est ce qui est testé sur 178 nations entre 1948 et 1999 (avec quelques données manquantes), soit env. 235 000 observations. La conclusion, robuste économétriquement : l’appartenance au GATT/OMC n’a pas d’effet significatif sur le CI. De manière indirecte, ce résultat va dans le même sens que ceux remettant en cause le lien LE – croissance. 30

31 Julia Cagé et Lucie Gadenne «Tax Revenues, Development and the Fiscal Cost of Trade Liberalization, 1792-2006 » abordent la question de la libéralisation du CI sous un angle souvent négligé : la perte de recettes fiscales découlant de l’abaissement des droits de douane et son éventuelle compensation par l’accroissement des revenus fiscaux provenant d’autres sources. Cf. le protectionnisme d’ancien régime à fondement quasi exclusivement fiscal (facilité de prélèvement sur les mouvements de biens), cf. également intérieurement au pays le régime de l’octroi (supprimé en France seulement en 1943, maintenu dans les DOM-TOM avec l’octroi de mer au moins jusqu’en 2020…). 31

32 Si l’on considère les pays à niveau de revenu élevé, les taxes sur le CI représentent env. 50 % des recettes fiscales dans les années 1830, 18 % dans les années 1920, 12 % dans les ‘50 et 2 % aujourd’hui. Dans les pays à faible niveau de revenu, l’évolution est identique : 40 % dans les années ‘70, 22 % aujourd’hui. Il peut donc exister pour les PMA un coût fiscal à la libéralisation du CI. 32