Régulation par contrat ou par agence? Promouvoir lefficience économique dans les services publics fournis par le secteur privé

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1 Régulation par contrat ou par agence? Promouvoir lefficience économique dans les services publics fournis par le secteur privé

2 Définitions Régulation: règles imposées par le secteur public aux agents privés Entre la gestion directe et les instruments indirects (taxes, subventions) Régulation économique: Sapplique à organiser le fonctionnement du marché pour les secteurs d'activité dans lesquels les conditions de marché favorisent la formation dun « monopole naturel » Rendements d'échelle Exemples: services en réseau comme la distribution de leau, lassainissement ou la distribution du gaz en ville Monopoles: prix élevés, faible incitation à la performance, faible écoute du client

3 Est-ce que la régulation est nécessaire? Concurrence par le marché : Promouvoir le développement des marchés compétitifs dans certains segments du marché Fragmentation verticale Ex. centrales électriques Fragmentation géographique concurrence potentielle (contestabilité du marché)/concurrence à la marge Problèmes potentiels Laccès à linfrastructure Tarification

4 Régulation Fonctions Contrôle des prix, quantité/qualité de production/service, Organiser la concurrence, intégration/fragmentation du secteur Concurrence pour le marché : Organiser périodiquement un appel doffres pour attribuer le segment à un opérateur, qui dispose dun monopole pendant un certain temps Concurrence par la comparaison « benchmarking »

5 Rôle du regulateur Organiser lappel à candidature/appel doffres et choisir les délégataires Négocier les termes du contrat ou licence ex. objectifs de quantité et qualité des services, investissements Etablir et régler les prix en fonction du coût de capital et du retour sur investissement Contrôle de lexécution du service, condition des actifs Permettre (ou pas) des acquisitions/fusions au niveau du secteur

6 Contexte Régulation économique Politique nationale Système judiciaire Loi supra- nationale Régulation santé, environnemen tale etc.

7 Modèles de régulation Régulation par agence Niveau national Loi organique Pouvoirs et obligations de lagence sont énoncées dans la loi Établit les prix suivant un processus définit par la loi Parties concernés peuvent faire appel de la décision du régulateur Régulation par contrat Niveau local Loi des contrats Obligations déterminées par négociation Infractions au contrat relèvent des instances compétentes

8 Principes de la régulation Cost plus Prix = coûts + marge Proble ̀ mes : Faible incitation à leffort « Rails en or » Comment déterminer les coûts? Comment déterminer le marge pour lopérateur? Price cap Croissance prix % = inflation % – X % Proble ̀ mes : Fixation/modification du parame ̀ tre X Incitation à leffort au moment du révision des tarifs périodique

9 Régulation par agence (1) Apparu aux Etats-Unis dans le transport – chemins de fer A lorigine les agences étaient perçues comme défenseurs de lintérêt public Puis critiquées comme promouvant les intérêts des entreprises Retour sur investissement trop élevé Manque de concurrence Retour dans les 1980s en Angleterre Privatisation et fragmentation: télécoms, électricité, gaz, eau et assainissement Création des agences: Oftel, Ofgas, Ofwat Indépendance Séparation entre le gouvernement et lagence Isolation contre les intérêts politiques Promouvoir la crédibilité de lagence Discrétion La loi spécifie des objectifs qui peuvent être interprétés par lagence La loi spécifie un processus détaillé qui doit être suivit par lagence

10 Régulation par agence (2) Défaillances La capture du régulateur: les régulateurs publics tendent à épouser le point de vue des entreprises, à accepter leurs arguments et à protéger leurs intérêts Résultat: manque de concurrence, prix trop élevés Causes: Asymétrie d'information: lagence dépend des entreprises pour linformation sur les coûts, condition des actifs, projections de la demande Contact: les régulateurs fréquentent les entreprises qu'ils supervisent Recrutement « mutuel » Capture par les consommateurs est aussi possible Remèdes Droit à laccès à linformation Promouvoir le rôle des consommateurs

11 Regulation par agence: Exemple Services eau et assainissement Spécificité des actifs Difficile à observer et vérifier Actifs de longue durée Angleterre Reforme du secteur en 1989 22 monopoles privés locaux (régionaux) crées Agence de régulation indépendante (OFWAT) établie et chargée de la protection des consommateurs Intégration verticale « de la source au robinet », « de la bonde à la rivière »

12 Une infrastructure à long-terme 20 ans pour construire un réservoir 600,000 km de pipes, plusieurs centaines de kilomètres ont plus de 100 ans dâge Seulement 30% de consommateurs ont des compteurs

13 Obligations dOfwat Protection du consommateur Qualité de service Continuité de service Le financement doit être viable Promouvoir la concurrence À la marge pour les grands consommateurs Concurrence par comparaison Modification de X tous les 5 ans « Periodic Review » Entreprises donnent les informations très détaillées à Ofwat Utilisation des modèles économétriques pour établir les points de comparaison « benchmarks » Transparence: toutes les délibérations sont publiées

14 Résultats 1989-2009 Factures moyens en 2010 £100 moins chers grâce à la régulation

15 Calcul de la facture moyenne

16 PR09 (1) Réduction de la facture moyenne de £3 dici à 2015 (en termes réels) Les entreprises ont demandé une augmentation de £31 en moyenne Ces prix permettent un programme dinvestissement de £22bn au total sur 5 ans Coût de capital: 4.5% après impôt; coût des fonds propres 7.1% Une seule entreprise na pas accepté les tarifs fixés par Ofwat Bristol Water fait appel à la commission de concurrence (Competition Commission)

17 PR09 (2) Facture moyenne 2009-2010£343 Modifications Amelioration des services21 Gains defficience-9 Autres coûts-15 Facture moyenne 2014-2015£340

18 Régulation par contrat Concurrence pour le marché Appel doffres périodique Le gagnant a le droit au monopole pendant la durée du contrat Contrats de longue durée 15-30 ans selon le durabilité des actifs Actifs spécifiques Non redéployables facilement vers dautres clients ou dautres usages Propriété publique des actifs en fin du contrat (y compris tous les investissements réalisés par le délégataire)

19 Régulation par contrat: les enjeux Défaillances Risque de sous-investissement de lopérateur une durée trop courte du contrat ne lui garantit pas de pouvoir récupérer les montants investis pendant la période dexploitation du service les bénéfices de ses efforts dinvestissement reviendraient au nouvel exploitant dans la situation où il ne serait pas reconduit au terme du contrat lutilisation des contrats de longue durée qui salignent avec la durée de vie des équipements investissements cycliques (élevés pendant les premières années du contrat puis diminuant progressivement à mesure que léchéance du contrat se rapproche)

20 Régulation par contrat: les enjeux (2) Concurrence Problèmes de lappel doffres « Malédiction du vainqueur » Risque dententes Problèmes du renouvellement : prime à lentreprise déjà en place Nombre dopérateurs potentiels – manque de concurrence dans les marchés des services publics La position et les choix de lélu face aux entreprises La réalité de la concurrence à travers le nombre doffres La réalité de la concurrence à travers le contenu des offres, notamment en termes de prix. Dans les deux tiers des cas en France, la collectivité nobtient quune ou deux offres (Annales des Mines juillet 2003) Option de passer en régie

21 Régulation par contrat: les enjeux (3) Incomplétude des contrats Est-ce que les services attendus sont contratualisable? Est-ce que les services à rendre peuvent être bien définis? Impossible décrire un contrat qui couvre tous les circonstances possibles Opportunisme Les contractants tentent de profiter de lincomplétude des contrats pour se comporter de manière opportuniste et ainsi récupérer une partie plus importante des bénéfices Modification du contrat Comment assurer un résultat équitable si le contrat doit être renégocier?

22 Regulation par contrat Exemple: Système de gestion déléguée – leau et lassainissement en France PubliquePrivé Régie directe et régie autonome Opération, investissement budget séparé pour régie autonome GéranceInvestissement Suivre une procédure stricte pour choisir lentreprise rémunération est en partie déterminée par résultats dexploitation Spécification des moyens Service (relevé des compteurs, facturation des usagers etc) rémunération fixe accordée par la collectivite Affermage/concessi on Spécification des objectifs Rapport annuel du maire Rapport annuel du délégataire Rémunération déterminée (« substantiellement liée ») par résultats dexploitation

23 Gestion déleguée en France (1) La collectivité (communauté ou le syndicat des communes) définit les règles générales qui gouvernent le service contrôle les prix, prestations organise la concurrence, choisir le délégataire, négocier le contrat contrôler les firmes qui accèdent au marché est responsable pour la continuité du service de lapprovisionnement de leau Loi Sapin : oblige les collectivités à se soumettre à une procédure de publicité et de mise en concurrence

24 Gestion déleguée en France (2) Rétribution directe de lentreprise par les usagers et non une rémunération par lautorité publique Délégataire prend le risque commercial Contrat dobjectifs et non de moyens La mission déléguée est le plus souvent complexe et impossible à décrire de manière complète par les moyens à mettre en œuvre Les objectifs peuvent être plus facile à observer ex. le taux de pertes dans le réseau deau Access aux informations Les données sur les investissement sont souvent très imprécises La Cour des Comptes: « le délégant devrait toujours pouvoir obtenir du délégataire un tableau des dotations constituées et de leur emploi. En son absence, le délégant ne peut contrôler la réalisation des renouvellements »

25 Gestion déleguée en France (3) Spécificités (contrats asymétriques) Lautorité délégante a le droit de mise en régie provisoire si les fautes du délégataire présentent une gravité marquée, en particulier en matière de continuité et dexécution de service. La gestion du service est alors aux frais et à la charge du délégataire. La déchéance du concessionnaire dans le cas de faute lourde. Elle se traduit par la résiliation unilatérale du contrat sans quil y ait besoin de saisir le juge administratif. Lautorité délégante a le droit de modification unilatérale du contrat (un principe des contrats administratifs) pour des motifs dintérêt public, sous réserve den compenser le délégataire. Loi Barnier (1995): rapport annuel du maire sur le prix et la qualité du service public; durée maximale de 20 ans Loi Mazeaud (1995): rapport annuel du délégataire

26 Agence ou contrat? Points communs Lautorité publique garde le contrôle et la responsabilité pour lapprovisionnement des services publics Enjeux communs Asymétrie dinformation Conditions des actifs Investissement nécessaire Efficience opérationnelle Renforcer la concurrence Concurrence « à la marge » dans le système Britannique Concurrence par le renouvellement des contrats dans le système français

27 Agence et contrat La plupart des systèmes sont effectivement des hybrides entre la régulation par agence et la régulation par contrat Comment rendre la régulation plus efficace: Pénalités en cas de mauvaise performance Promouvoir le rôle des usagers Etablir/utiliser les commissions consultatives des services publics Concurrence Marchés ouverts aux entreprises étrangères Possibilité de passer en régie

28 PFI Le PFI en Angleterre ressemble la régulation par contrat à la française Prix fixé sur la durée du contrat Lautorité délégataire est responsable de… La communauté fixe le prix, impose les exigences, contrôle lopération etc. Pas dagence de régulation au niveau national Est-ce quil faut introduire la régulation dans les PFI? à langlaise ou à la française?