La Recherche Canadienne pour un Modèle Efficace de Gouvernement Local: études comparées des réformes en Alberta, en Colombie Britannique et en Ontario.

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1 La Recherche Canadienne pour un Modèle Efficace de Gouvernement Local: études comparées des réformes en Alberta, en Colombie Britannique et en Ontario. By Emmanuel Brunet-Jailly ebrunetj@uvic.ca

2 1.Marchés et Térritoires: Juridictions, Formes, et Fonctions Gouvernementales: Depuis une 20 dannées les travaux de recherches étudient la transformation de la relation entre marchés et térritoires. Les nouvelles techniques de linformation et de la communication modifient léconomie globale. Lintégration économique dans lALENA, économique et politique dans lUnion Européenne change la politique des relations entre Etats dans les domaines des relations inter- gouvernementales et internationales. La libéralisation des marchés oblige les gouvernements à libéraliser pour ouvrir des nouveaux marchés. (Keohane and Milner 1996) La libéralisation des marchés motive les entitées gouvernementales non- nationales à jouer un role économique (Villes / Régions). (Ohmae, 1991)

3 Les analyses traditionnelles des relations entre Marchés et Territoires soulignent le role des avantages compétitifs et des infrastructures. Aujourdhui, la littérature insiste sur la construction sociale de léconomie des territoires. (Albert 1991, Piore, Sable 1984.) La construction sociale de léconomie des territoires suggère des modes de production qui sont culturellement enracinés, et prennent des formes qui varient dans le temps et lespace, ce qui suggère également que culture, structure institutionnelles et choix individuels font la différence dans léconomie globale.

4 Comment est-ce que ces changements affectent le gouvernments des villes? Les Etats, féderaux ou centraux, sadaptent à ces changements économiques et politiques différemment car leurs constitutions et prérogatives statutaires, institutions et allocations fonctionnelles gouvernementales, varient également. (Keating, 2001) Les Etats féderaux ont des mécanismes de partage du pouvoir entre tous les niveaux de gouvernements. Ces mécanismes nexistent pas dans les systèmes centralisés. Les conceptes - Complexité et Asymmétrie - décrivent bien la politique territoriales des Etats féderaux (Keating, 1999). Les systèmes féderaux protègent moins, et moins égalitairement les gouvernements locaux des forces de marchés, car leurs flexibilités fonctionnelles et institutionnelles deviennent un avantage en matière de politiques locales et provinciales.

5 Saskia Sassen, (Losing Control, 1996) suggère que les nouveaux régimes légaux dé-nationalisent les territoires et aussi reconfigurent les liens entre droits et territoires qui ont des répercutions importantes en matière dejustice distributive et dégalite. Robert Young remarque, par exemple, que de plus en plus, la compétition des marchés, la mobilité des capitaux et la compétition inter-gouvernementale, ainsi que de nouvelles vues sur le role des gouvernements, contribuent à affaiblir les raisons pour lesquelles les gouvernements superieurs protègeraient les gouvernements locaux (Stretching the Federation, 1999) Michael Keating propose également que dans le cas des Etats multinationaux, les réformes constitutionnelles confirment des asymétries de droits qui différencient les circonscriptions locales et régionales dans un processus au cours duquel les Etats féderaux et nationaux progressivement se ressemblent.(Asymetrical Government, 1999)

6 Lobjectif de ce papier est danalyser les évolutions des structures légales, institutionnelles, fonctionelles de trois provinces: lAlberta, la Colombie Britannique et lOntario. Lhypothèse de départ est que lintuition théorique de Saskia Sassen serait vérifiée si, en dépit de leurs traditions sociales démocrates, les réformes quont connu ces provinces depuis le début des années 1990 acroissent (1) la specificite des droits, (2) la fragmentation institutionnelle et (3) augmente les responsabilités fonctionnelles des villes. Par exemple, la constitution Canadienne place les gouvernements locaux sous lautorité des gouvernements provinciaux. Cela protège ces gouvernements des forces de marchés internationaux, mais lorsque les provinces choisissent daugmenter lautonomie du niveau local et de réduire leurs sphères dinfluences provinciales, elles acceptent de manière implicite laugmentation des forces économiques nationales et internationales sur les municipalités locales. Pour comprendre cette reconfiguration des régimes de droits, lanalyse de ce papier porte sur trois domaines: les prérogatives constitutionnelles et statutaires des municipalités, les structures institutionelles municipalités, et leurs fonctions:

7 3. Changements statutaires, réformes structurelles, et ré-allocations des fonctions Depuis les années 1990 et particulierèment depuis les années 50 la gouvernance métropolitaine est plus compliquée car les régions urbaines sont plus fragmentées. Les villes émergent dune multitudes de points de convergence de réseaux économiques et sociaux. Les Villes font la richesse des nations (Jane Jacob) Et pourtant, les structures gouvernementales des villes et leurs fonctions ne se surperposent pas avec les besoins de leur économie régionale. Il y a très peu de cas de parfaite cohérence ou les cadres institutionels gouvernent de grande régions métropolitiaines et leur économie régionale. (Andrew Sancton 1997) La littérature sur lamalgame ou le rattachement montre comment les villes sont toujours en train de faire correspondre leurs réformes institutionnelles avec les besoins fonctionnels des marchés. (Andrew Sancton, 2003)

8 Analyse comparée des lois cadres municipales des provinces lAlberta, de Colombie Britannique, et de lOntario Les nouvelles législations arbitrent entre différentes terminologies légales qui modulent le niveau de respect et de pouvoir donné aux municipalités. Toutes les Provinces augmentent les pouvoirs des municipalités. Toutes les Provinces passent dun système de pouvoir restrictif à un système de pouvoir permissif. LAlberta et lOntario donnent aux villes des pouvoir de personne naturelle. Cela naugmente pas les responsabilités fonctionnelles mais augmente lautorité légale dans le domaine des politiques attribuées. (Organizations that possess natural person powers can enter into contracts, purchase or sell goods and services, borrow money, provide loans and guarantees, make investments, set up company, hire employees, construct or lease buildings, set up non-profit organizations, purchase shares, enter into partnership…) La loi cadre de la province de Colombie Britannique, va plus loin, elle reconnait les municipalités comme un niveau gouvernemental. Leçon: Les lois cadres municipales accroissent les pouvoirs locaux: Pouvoir permissifs et augmentation de lautorité; differentiation, asymmetrie suggere que droits et territoires municipaux ne sont plus alignes.

9 Changements des structures institutionnelles: taille, éfficacite, et démocratie. Certains auteurs suggèrent que les amalgames, ou la création de palliers multiples de gouvernements (locaux), permettent de réaliser des économies déchelles, de mettre en place des politiques de plannification ou de développement économique, et de redistribution éfficace. Ces mécanismes justifient differents palliers de gouvernements, et renforcent lautorité fonctionelle des gouvernements locaux. Leurs critiques proposent au contraire: que ces unites de gouvernement soient moins démocratiques et on une capacité de réponse limitée. Par ailleurs, largument fonctionel et léconomie déchelle sont au coeur du débat. Il est clair, cependant, que la controverse sur les formes et fonctions des gouvernements locaux ignore le débat sur la communauté.

10 Comment définir une Communautés? Deutch parle de Gemeinschaft – Dattachement à un territoire Tiebout, protège lespace privé – ce qui inclue et exclue Malibeau, Parle de lémergence de région urbaine à partir dune culture, dune construction historique de relations sociales, et de la frontière territoriale et politique. De fait, cela correspond à un continuum institutionel – Les institutions locales donnent-elles priorités à … La démocratie locale, la responsabilité politique locale ? (Democracy, responsiveness and accountability) et/ou Le principe défficacité des demandes fonctionnelles doffre de services. Catégories de gouvernements locaux: Un pallier, pallier bas, pallier haut, organisation specialisée (special purpose body)

11 Catégories: (Sancton, 2001) Un pallier de gouvernement: (Single tier government) est élu et multi - fonctionel (organise un large nombre de fonctions gouvernementales ) Ex: Une Commune française, une municipalité Canadienne, Suédoise Un pallier bas: (lower tier government) est aussi élu et multi-fonctionnel, mais coopère avec un pallier haut de gouvernement. Ex: une municipalité, région, un district en Colombie Britannique. Un pallier haut: (upper tier government) est uni- ou multi-fonctionnel, élu ou pas, concerne plus dun pallier bas de gouvernement. Ex: un District, un Comté (USA, Canada) Organisation Spécialisé (Special purpose authority) est, dans la majorité des cas, est une organisation gouvernementale uni-fonctionnelle, qui offre un service à une communauté sans avoir à se préoccuper de frontière municipale territoriale. Cette logique NON territoriale émerge au service de la communauté fonctionnelle quelle dessert. Sa responsabilité est basée sur son succès commercial. Ex. Un District, a Police Board.

12 Ce qui est ainsi décris cest un espace politique qui suit une géométrie institutionnelle variable qui évolue des formes de tradition multi-fonctionnelles vers la gouvernance mono-fonctionnelle ou spécialisée. Mettre laccent sur la responsabilité politique territoriale et sur lécoute (responsiveness) politique ancre le gouvernement local dans une politique de territoire. Mettre laccent sur loffre de service et léfficacité résultera à servir les forces et les demandes des marchés. Tout gouvernement se débat pour établir le cadre institutionel ideal pour servir les besoins de sa communauté et des acteurs économiques de sa région. Le choix instutionnel et lallocation de fonction indique un choix normatif, et informe la capacite politique et offre le choix aux communautés.

13 Comparaison des changements des structures institutionnelles dans lAlberta, lOntario et en Colombie Britannique. Alberta: Les comtés perdent certaines responsabilités; Lobjectif cest dencourager les collaboration inter-municipales avec des Commissions de Service Regionaux (RSCs) (2001: 32/ 2002/42!) British Columbia: Les districts sont lun des meilleurs modèles en Amérique (Bish, 2002) mais le gouvernement provincial travaille a lencouragement des collaborations municipales entre municipalites au plan local et au plan de regions plus grandes que les Districts Regionaux. Ontario: Amalgames Leçons: En Alberta et C.B.: On limite la taille, on encourage les actions collectives et les accords sur des bases fonctionnelles qui sont supposées plus efficaces. Dans lOntario, les municipalités sont plus larges – Est-ce un accident ( (Sancton, 2000) qui renforce la démocratie locale?

14 Territoires et Fonctions: Développement Economique et Politiques Sociales: Développement Economique: La litérature débat ce sujet. Paul Perterson, par exemple, pense que les municipalités ne peuvent / doivent rien faire car elles ne peuvent pas battre les forces des marchés. Gail et Clarkes, au contraire, pensent que cest larticulation et lalignement de groupes locaux avec les problemes économiques et sociaux qui favorisent la résolution des problèmes. La redistribution et les politiques sociales font aussi lobjet dun débat sur le meilleur pallier de gouvernement pour la meilleure politique: est-ce le local, le provinciale ou le nationale. La solidarité nationale, laccès équitable aux politiques sociales est en question: La construction institutionelle influence donc la capacité des politiques: légalite est-elle mieux servie par les palliers supérieurs, le développement économique lest-il par la competition.

15 Comparaison des changements des fonctions des municipalités dans lAlberta, lOntario et en Colombie Britannique. Alberta: Le premier gouvernement Klein ne reforma pas les fonctions muncipales; il reforma la fonction de planification et créa la Municipal Government Board responsable de lassiette fiscale locale. LAlberta Planning Board et les Regional Planning Commission disparaissent. Dautres services comme la police ou les services ambulanciers sont transférés aux municipalités. Colombie Britannique: la politique affichée cest quil ny a pas de ré- allocation de fonctions vers le bas. Mais les petites villes perdent des services médicaux (Kimberley achète son hopital, Delta se bat pour garder les urgences). Les services de polices pour les moins de 5000 habitants sont payants. Ontario: Le premier gouvernement Harris ré-organise les responsabilités: éducation va à la province, mais les services sociaux et laide sociale, les transports et les logements publiques sont ré-alloués aux municipalités. Leçons: En Alberta la province se retire de la gestion des plans municipaux et de la fiscalite locale. En Colombie Britannique, les coupes budgetaires pèsent sur les services municipaux. En Ontario la réorganisation donne de nouvelles responsabilités aux muncipalites. Les municipalités deviennent plus diverses dans leurs offres de services.

16 Conclusion: Le système municipale Canadien est plus diverse, complexe et asymétrique. Les lois municipales provinciales ne donnent pas que les mêmes pouvoirs aux municipalités; certaines municipalités ont plus de droits que dautres. Les institutions locales et les fonctions municipales varient aussi. Les institutions locales renforcent les partenariats en réseaux à échelles multiples plûtot que les organisations régionales qui couvrent un territoire fixe. Les fonctions municipales varient et les differences saccélèrent. Il est raisonnable de penser que cela saccroira du fait du pouvoir de personne naturelle:

17 - Fin - Merci de votre attention! Emmanuel Brunet-Jailly University of Victoria British Columbia Canada - ebrunetj@uvic.ca -ebrunetj@uvic.ca

18 3.5 Functional Changes

19 4. Structural Changes and Economic Development Policy Capacity 4.1 Assumptions 4.2 Comparing Calgary, London and Victoria 5. Structural Changes and Redistributive Policy Capacity 5.1 Assumptions 5.2 Comparing Calgary, London and Victoria Conclusion

20 Keys: How are market forces, territory and governmental jurisdiction and function inter- related? Is the Informational revolution and globalisation transforming local and national markets as well as local and national and local politics.

21 2. Economic and Political Motivations: Adjusting to Free Trade Signature of Free Trade Agreement 1988 Signature of North American Free Trade Agreement 1994 => Secure Canadas trading relationship with USA and Mexico Competitive Advantages: Larger Markets; Labor Costs (Mexico); Natural Resources (Canada) Today : Canadian Economy is integrated / North American Economy Trade increased by over 1460% since the late 1970s 85% of all Canadian Exports go to the USA Frankel test Canada scores 2.(J.Frankel, 2000) Alberta 0.9 and Ontario score 1.3 British Columbia scores 3.3

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25 Similarly, for the last 20 years states have attempted to adapt to those technological and economic changes. For the last 20 years there are numerous examples of states decentralizing policy making capacities, refocusing on specific policy areas: France, Belgium, the United Kingdom In Canada, the economist Courchene makes the case for national-unity-policies, similar to 19 th century railroad policies, that would emphasize a national-social-contract that would create un-traded interdependencies and foster a competitive advantage in a free-trade area (1991). The radical fiscal decentralization of the 1990s suggests a re- invention of a new social contract directly related to the formation and protection of human capital, hence re-focusing on education and health policies. (Courchene, 1991, 98)

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29 2.2 Free Trade and Economic Dependency: Down loadings and Balanced Budgets Policies Increased North South Trade Increased tensions on transfer payment as inter-provincial trade weakens 2.3 Adjusting to Free Trade in Alberta ROC/ROW: 1.3 Trades more with the ROW 88.9% of exports to the US Frankel score: 0.9 Ralph Klein, Conservative party leader in December 1992 Campaigned on Fiscal Responsibility Priorities Balance Provincial Budget/Eliminate Deficit Passed a Deficit Elimination Act – 1993 New Municipal Act in 1994 Created Jobs in Health and Education since 1997

30 2.4 Adjusting to Free Trade in Ontario Ontario first trading region of Canada (55%) 93% of Ontario exports to US/ 76% of imports 45% to Michigan ROC/ROW ratio: 3 Trades much more with ROW Frankel test 1.2 1995 Harris Elected: Common Sense Revolution Cut 375 government programs Reduce Government Spending by 2 billion Lay off 13,000 Provincial Civil Servants 1997 Mega Week announcements Reduced number of municipalities by 200 to 615, and number of elected official

31 2.5 Adjusting to Free Trade in British Columbia 63% of British Columbia exports to US ROC/ROW ratio 1.2 Trades More with the ROW Frankel test 3.3 NDP government until June 2001 New Liberal Premier Campbell New Era Campaign: Platform for Prosperity Priorities to reduce size of government: -25% in Budget and staff across all ministries New Community Charter white papers June 2002

32 Lessons Learned about Free Trade Adjustments: All Provincial Governments: Link fiscal responsibility to budget and staff cuts Link local government reforms: greater autonomy, responsibility, accountability i.e. Statutory Changes, Structural Reforms, and Functional re-allocations Why?

33 3.1 From Hegemonic Relations to Local Self-Government? Originally, cities are managed by Justices of the Peace 19th century, cities acquire rights to incorporate, govern local real estate issues Baldwin Act of 1849 authorize and regulate incorporations in Ontario British North American Act of 1867 gives full authority to Provinces Constitution 1982 does not recognize cities as a level of government Provinces legislate the forms and functions of local governments Should municipalities be a level of government? This is an on- going question in Canada. … in France as well.

34 Question: Does increasing local statutory power increases local decision making capacity? Keating is correct when he argues that complexity and asymmetry better describe territorial politics of federal states: New municipal acts increase asymmetry across Canada. The new Community Charter would increase asymmetry across British Columbia by increasing local decision-making capacity, but reducing provincial regulation and increasing market regulation of local government activities. Saskia Sassen is correct when she argues that new legal regimes reconfigure linkages between rights and territories; (implications for redistributive justice and equity ?) The New Community Charter would transform provincial local relations attempting to create a more balanced relationship: consultation, joint decision mechanisms are enhanced (Charter Part 9, section 276, 279 set principles on Consultation, Section 284 on Dispute Resolution …)

35 La Ville et la Déconstruction de lEtat Providence Emmanuel Brunet-Jailly University of Victoria Colombie Britannique Canada ebrunetj@uvic.ca