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1 Centre québécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits.

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1 1 Centre québécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits

2 2 Dans le cadre du 34 e congrès annuel de lAssociation des biologistes du Québec Le Centre québécois du droit de l'environnement et Dufresne Hébert Comeau présentent Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

3 Lenvironnement juridique des plans directeurs de leau Sainte-Foy 13 novembre 2009

4 Contenu de la présentation 1.La gestion de leau au Québec –La période préhistorique –Évolution historique 2.Lémergence de la gestion intégrée par bassin versant –Rapport Beauchamp –Politique nationale de leau 3.Les plans directeurs de leau –Nature juridique –Perspectives davenir 4

5 1. La gestion de leau au Québec – Historique 5

6 Gestion de leau – Période préhistorique 1884 : Création de la Société d'hygiène de la province de Québec : Introduction des premières législations accordant un pouvoir réglementaire. On adopte certaines dispositions qui prévalent encore de nos jours dont, notamment, afin de: –a) prévenir la pollution des cours d'eau, puits, sources et en assurer l'assainissement; –b) déterminer la façon de construire et d'entretenir les égouts publics et privés, les drains, les lieux d'aisance et les puisards; –c) instituer des mesures propres à assurer la salubrité dans les établissements industriels relativement à l'eau potable, l'éclairage, l'espace cubique, l'aération, la ventilation et la température des locaux etc. –d) déterminer la manière de disposer des vidanges et fumiers et d'entretenir les dépotoirs. 6

7 Gestion de leau – Période préhistorique 1922 : Création du Service provincial d'hygiène par la « Loi de l'hygiène publique du Québec » : L'administration de cette loi est transférée au ministère de la Santé, créé cette année-là : Dépôt de la « Loi concernant la pollution des eaux » : Cette loi est abrogée par la « Loi pour remédier à la pollution des eaux » instituant la Régie d'épuration des eaux. C'est à cette époque qu'on commence à s'intéresser sérieusement au traitement des eaux : Création de la Régie des eaux du Québec (REQ) qui regroupe les juridictions en matière deau de la Régie des Services publics, du ministère de la Santé et de la Régie dépuration des eaux. 7

8 Gestion de leau – Période préhistorique Milieu des années 1960: le «Plan Yamaska» –Cest la première expérience de planification territoriale en fonction de leau dans le cadre dun plan daménagement des eaux du bassin de la rivière Yamaska; –Sous la responsabilité du ministère des Richesses naturelles, le Plan Yamaska est un projet pilote de cinq ans devant servir de modèle pour lensemble des bassins versants du Québec; –Le projet prévoit une révision réglementaire pour les industries du territoire et la possibilité dune tarification de leau; –Le Plan Yamaska sétiolera, écartelé entre les intérêts divergents, notamment au sein des ministères impliqués. Source: Nicolas MILOT, «La gouvernance des cours deau au Québec», dans Catherine CHOQUETTE et Alain LÉTOURNEAU, Vers une gouvernance de leau au Québec, Québec, Éditions MultiMondes, 2008, p. 183, à la page

9 Gestion de leau – Évolution historique 1968: Québec crée la Commission détude sur les problèmes juridiques de leau – la Commission Legendre. 3 raisons motivent la création de cette commission: a)le statut juridique complexe de leau; b)la fragmentation de ladministration de leau au sein de multiples agences publiques; c)le malaise populaire à légard de la gestion de la ressource eau. Source: N. MILOT, p

10 Gestion de leau – Évolution historique Après 4 années de travaux, la Commission propose 65 recommandations pour une réforme de ladministration publique et du droit de leau. Ces recommandations sont regroupées en 8 orientations. 10

11 Les 8 orientations de la Commission Legendre pour une réforme de leau au Québec 1.LÉtat québécois droit procéder à une réforme complète du droit relatif à leau; 2.De nouvelles mesures juridiques doivent consacrer limportance manifestée de toute part lors des auditons de la Commission à légard de leau; 3.Un statut de type sui generis – de son propre genre – doit être accordé à leau, notamment afin de dissocier leau de la propriété foncière; 4.Des droits doivent être reconnus aux citoyens relativement à la ressource eau, droits jusque- là bafoués par lutilisation traditionnelle de leau (droit à la consommation dune eau saine, droit à un accès à leau); 11

12 Les 8 orientations de la Commission Legendre pour une réforme de leau au Québec 5.Tous les usages de leau doivent être soumis au contrôle de lÉtat, ce dernier devant développer un mécanisme daffectation de la ressource qui tienne compte de léquilibre naturel du système, de même que des différents usages présents; 6.LÉtat québécois doit élaborer un cadre fiscal lié à lutilisation de leau, ce cadre reposant sur deux principes: (1) lalimentation en eau et laménagement de sites récréatifs en milieu hydrique devront faire lobjet dune taxe universelle; (2) les autres usages seront assujettis à une taxe calculée au prorata de lutilisation; 12

13 Les 8 orientations de la Commission Legendre pour une réforme de leau au Québec 7.Une simplification du droit de leau doit être envisagée afin de clarifier les ambiguïtés découlant du cadre constitutionnel canadien, de définir clairement laire de propriété publique du domaine hydrique et de renforcer la collaboration entre les autorités administratives impliquées; 8.Le gouvernement du Québec doit créer un organisme ayant pour mandat unique la gestion intégrale de leau. 13

14 2. Lémergence de la gestion intégrée par bassin versant 14

15 La Commission sur la gestion de leau au Québec 15 Le 29 octobre 1998, le ministre de lEnvironnement et de la Faune donne mandat au Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE), de faire enquête et de tenir audience publique sur la gestion de leau au Québec. La Commission sera présidée par André Beauchamp.

16 La Commission Beauchamp 16 Mandat: –«Dans le cadre de la démarche entreprise devant nous mener au développement dune politique québécoise sur la gestion de leau, le gouvernement a convenu de la nécessité de tenir une consultation publique afin de permettre à la population de sexprimer au préalable sur le sujet.» Dépôt du rapport en 2000.

17 La Commission Beauchamp La Commission recommandera: 1.de réformer et systématiser le droit de leau au Québec: « Notre régime actuel de leau est formé de règles issues de sources diverses, pour la plupart anciennes et qui nont jamais été systématisées. Il a été élaboré par des apports successifs qui ont été juxtaposés dans le temps, créant ainsi des droits et des obligations sans modifier la plupart du temps les situations juridiques acquises. Cest pourquoi le chantier et le défi, cest la systématisation du droit québécois de leau et des milieux aquatiques. » (Rapport Beauchamp, Tome I, p. 117.) 2. dadopter une approche de gestion intégrée de leau par bassin versant. 17

18 La Politique nationale de leau 18 Cest le premier texte «gouvernemental» qui fait état de la notion de gestion par bassin versant.

19 La Politique nationale de leau 19 Édictée en Elle fait écho au rapport Beauchamp: « La gestion intégrée de leau par bassin versant constitue un axe dintervention majeur de la présente Politique nationale de leau. Ce mode de gestion se caractérise par une approche territoriale qui définit le bassin versant en tant quunité de gestion des plans deau. Cette approche se base aussi sur une très bonne connaissance des phénomènes naturels et anthropiques du bassin versant, ce qui permet de mieux comprendre et dexpliquer les problèmes relatifs à la quantité ou à la qualité de leau et, ainsi, de déterminer les solutions dintervention les mieux adaptées. Enfin, cette approche de gestion repose sur la concertation de lensemble des acteurs de leau concernés : (municipalités ou MRC, groupes de citoyens, usagers du bassin versant, ministères ou organismes du gouvernement) et sur une meilleure intégration des multiples intérêts, usages, préoccupations et moyens daction des forces vives du milieu. » (Politique nationale de leau, p. 8)

20 La Politique nationale de leau 20 La Politique affirme également que selon les principes de notre droit civil, tels que colligés dans le Code civil du Québec, leau quelle soit de surface ou souterraine, est une chose commune. De ce statut, découlent les deux conséquences suivantes : – tous les membres de la collectivité ont le droit davoir accès à leau et den faire un usage conforme à sa nature; –lÉtat a la responsabilité de réglementer les usages de leau, détablir les choix de son utilisation ainsi que den préserver la qualité et la quantité dans lintérêt général.

21 La Politique nationale de leau 21 Ceci étant affirmé, il fallait encore en définir le cadre légal. Cest pourquoi le gouvernement sengageait alors à « entreprendre la révision du cadre juridique concernant leau et développer les outils légaux nécessaires à la mise en œuvre de la Politique. » Politique nationale de leau, Engagement n 1, de lOrientation 1 portant sur la réforme de la gouvernance de leau.

22 La Loi sur les compétences municipales 22 La Loi entre en vigueur le 1 er janvier Elle révolutionne lapproche en droit municipal. Mais…

23 Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection Cette loi marque un jalon important en ce que: –elle clarifie le statut juridique de leau en affirmant lunicité de son statut: leau, quelle soit en surface ou souterraine, est partie du « patrimoine commun de la nation québécoise » Art. 1); –elle limite la durée de vie des certificats dautorisation délivrés par le ministre; –elle propose une hiérarchisation des usages où les écosystèmes et les usages pour la vie humaine sont privilégiés; –elle intègre la notion de « respect de la capacité de support des écosystèmes » dans le régime dautorisation. 23

24 Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection Mais surtout, avec cette loi: – la gestion par bassin versant est confirmée (art. 13); et –lexistence des organismes de bassin enfin reconnue, ces organismes « ayant pour mission d'élaborer et de mettre à jour un plan directeur de l'eau et d'en promouvoir et suivre la mise en œuvre » (art. 14 (3°)). 24

25 3. Les plans directeurs de leau 25

26 Nature juridique Selon le ROBVQ, Un PDE, cest: –Un document réalisé en concertation avec les acteurs de l'eau du milieu. –Un portrait de l'état actuel de la ressource. –Un diagnostic qui permet de déterminer les enjeux majeurs d'un bassin versant. –Un plan d'action qui détermine les objectifs à atteindre et les actions à mettre en priorité à la suite d'une consultation de la population. –Un outil de planification des objectifs à atteindre et des actions à réaliser pour préserver ou restaurer les usages reliés à l'eau d'un bassin versant. (Source: site internent ROBVQ) 26

27 Nature juridique La PNE expose: « Le PDE sera linstrument qui permettra une gestion plus efficace de leau, car les actions auront été proposées dans un cadre intégré et participatif. Il sera présenté au ministre dÉtat à lEnvironnement et à lEau qui lévaluera et lapprouvera, en concertation avec les ministres concernés. Le PDE deviendra ainsi lexpression de la vision et des priorités des usagers et des acteurs de leau quant au devenir de leur bassin versant. » (p. 21) 27

28 Nature juridique Quest-ce quun PDE? –Fondamentalement, le PDE est un contrat, cest-à-dire: « un accord de volonté, par lequel une ou plusieurs personnes s'obligent envers une ou plusieurs autres à exécuter une prestation. » (art C.c.Q.) –Le CQDE propose: Le PDE est un contrat de ressource commune partagée. Cette expression est dérivée de: –Common-pool resource (Élinor Ostrom) –Ressource naturelle partagée (Martine Rèmond-Gouilloud) 28

29 Nature juridique PDE versus contrat de bassin: –La PNE expose: « Le Contrat de bassin est une convention à lintérieur de laquelle seront consignées les actions des différents acteurs de leau qui désirent simpliquer, selon leurs propres volontés, droits ou responsabilités, dans la protection, la restauration ou la mise en valeur du bassin. Le Contrat de bassin est issu du Plan directeur de leau et en devient un outil de mise en œuvre. Il décrit en détail les actions à entreprendre, leurs coûts, les maîtres dœuvre et les partenaires engagés dans la réalisation des actions. Il comprend aussi un échéancier, un programme de suivi pour mesurer les résultats des actions ainsi que le montage financier nécessaire à leur exécution. » (p. 21) 29

30 Perspectives davenir Ceci dit, la Loi sur leau accorde un rôle relativement modeste aux comités de bassin: –le ministre nest pas tenu de tenir compte du PDE dans le cadre dune autorisation de prélèvement; –il nexpose pas comment les municipalités intégreront le PDE dans leurs outils daménagement (schéma et règlements durbanisme) en fait les municipalités sont appelées à considérer le PDE « dans l'exercice des attributions qui leur sont conférées par la loi dans le domaine de l'eau ou dans tout autre domaine ayant une incidence sur l'eau. » (art. 15, al.2) 30

31 Perspectives davenir À ce sujet, le CQDE présentait la critique suivante: « À lheure où le Québec est sensé avoir entrepris le virage du développement durable, nous constatons au terme de notre analyse du projet de loi n 92, non sans surprise, que ce projet de loi favorise encore la gestion en silo. Dun côté, il y a le régime dautorisation des prélèvements deau, centralisé entre les mains du ministre, de lautre, les acteurs du milieu – les usagers de leau – réunis au sein dorganismes de bassin et à qui on demande de susciter le consensus et ladhésion autour des objectifs du plan directeur de leau. Entre les deux? Il y a ce lien, ténu, du PDE approuvé par le ministre, sans plus de conséquence. » 31

32 Perspectives davenir Aussi, le PDE doit devenir la clé de voute de la gouvernance de leau au Québec. Encore le CQDE: « Lélaboration dun PDE est un exercice ardu, mais nécessaire. Une fois adopté par le groupe des usagers, il appartient à chacun de mettre en œuvre les éléments du PDE auxquels ils se sont librement et volontairement engagés. Pour le producteur agricole qui sest engagé à respecter intégralement la bande riveraine le long des cours deau qui sillonnent sa propriété, cest facile : il évite le fauchage et lempiètement dans cette zone; pour lindustrie qui sest engagée à réduire ses rejets, elle investit dans la recherche et le développement et dans lachat déquipements plus performant. Pour le simple citoyen qui sest engagé à économiser leau, il évite darroser son entrée de garage! Personne nest obligé, tous réalisent volontairement leurs engagements au sens du PDE. » 32

33 Perspectives davenir Reste les acteurs étatiques – municipalités et gouvernement – qui, sans geste « officiel », ne peuvent simplement « faire » quelque chose. Le CQDE est davis quil y a lieu dapporter une modification législative, vraisemblablement à la Loi sur laménagement et lurbanisme, pour faire en sorte que les municipalités soient tenues dinclure dans leurs règlements durbanisme ou autres, tout engagement auquel elles auront souscrit dans le cadre dun plan directeur de leau adopté et en vigueur sur leur territoire. 33

34 Perspectives davenir À ce sujet, lart L.Q.E. peut servir dinspiration: « Un plan de gestion en vigueur lie les municipalités locales dont le territoire est compris dans son territoire d'application. Les municipalités locales liées par le plan de gestion sont tenues de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre du plan sur leur territoire. Elles sont également tenues, dans les 12 mois suivant l'entrée en vigueur du plan, de mettre leur réglementation en conformité avec les dispositions du plan. » 34

35 Perspectives davenir Quant au ministre, encore ici, les dispositions de la L.Q.E. sur la gestion des matières résiduelles peuvent nous servir dinspiration. Larticle L.Q.E. prévoit en effet : « Lorsqu'ils ont pour objet l'établissement, l'agrandissement ou une autre modification d'une installation de récupération, de valorisation ou d'élimination des matières résiduelles, les pouvoirs d'autorisation attribués par la présente loi au gouvernement ou au ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs doivent être exercés dans le respect des dispositions de tout plan de gestion en vigueur sur le territoire d'une municipalité régionale. » [Nos italiques] Rappelons que le ministre approuve les PDE (Loi sur leau, art. 15). Il nous semble nêtre que juste mesure quil en respecte ensuite le contenu. Pareil pour le gouvernement. 35

36 OBV organisme de bassin versant MRC municipalité régionale de comté SAD schéma daménagement et de développement PDE plan directeur de leau Conformité Concordance Collaboration Documents complémentaires Cadre régional de gestion des bassins versants Règlements durbanisme Plan durbanisme Cadre municipal de gestion de leau PAL Plan daction de lac PACE Plan daction de cours deau Comité de validation du PDE et de mise en oeuvre Environnement lac Espace urbain Arrimage SAD / PDE Agricole et agroforestier Faune Forêt Contrat de bassin Entente de mise en oeuvre Soutien au Pd lacs et/ou cours deau Acquisition des connaissances Suivi environnemental Projets pilotes Projets spéciaux Table régionale inter-ministériel Municipalités Regroupement et/ou Association de lac Comité et/ou intervenant par sous-bassin (rivière, ruisseau) Arrimage SAD et PDE Mise à jour : 08 décembre 2008 MAMRMDDEP

37 37 Pour nous joindre Centre québécois du droit de lenvironnement 454, av. Laurier Est, 2 e étage Montréal (Québec) H2J 1E7 Tél: (514) Fax: (514) DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) Fax: (514) Courriel: Internet:


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