N°3 SPECIAL POLITIQUE BUDGETAIRE 2 mai 2012. Le cahier de graphiques « économique et prospectif » vient compléter les contributions du CEP dans les domaines.

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1 N°3 SPECIAL POLITIQUE BUDGETAIRE 2 mai 2012

2 Le cahier de graphiques « économique et prospectif » vient compléter les contributions du CEP dans les domaines de la prospective globale et sectorielle. Il vise à apporter un éclairage problématisé sous forme illustrée aux évolutions macro-économiques et financières en cours en France et chez nos principaux partenaires économiques, ainsi qu’à contribuer à la veille prospective sectorielle. Ce troisième numéro du cahier de graphiques du CEP éclaire les enjeux de la gouvernance budgétaire de la zone euro, les conséquences à court et moyen terme de l’introduction des nouvelles règles budgétaires, en particulier pour la France. Il présente aussi les termes du débat sur l’introduction d’un volet « croissance » qui devrait être discuté au conseil européen de juin 2012. N’hésitez pas à nous faire part de vos critiques, remarques, suggestions, propositions de thématiques sectorielles, etc. Le cahier de graphiques économique et prospectif du CEP Contacts : o.chagny@groupe-alpha.com j.fayolle@groupe-alpha.com m.leguillou@groupe-alpha.com a.remond@groupe-alpha.com Le lien vers les analyses conjoncturelles et prospectives du CEP sous Internet 2

3  Un printemps 2012 décisif pour le devenir de la gouvernance budgétaire  Le respect des objectifs nécessiterait l’adoption de nouveaux plans d’austérité dans plusieurs pays en 2012 et en 2013  Le traité intergouvernemental n’est qu’une des pièces du nouveau cadre de gouvernance budgétaire  Si le nouveau cadre gouvernance budgétaire actuel s’appliquait, il contraindra fortement les politiques budgétaire au-delà de 2013  Des trajectoires des finances publiques à moyen terme difficiles à atteindre en France  Quel volet croissance ? Contenu 3

4 4 Un printemps 2012 décisif pour le devenir de la gouvernance budgétaire Dans le cadre du nouveau calendrier budgétaire introduit par le processus de coordination du « semestre européen » la période qui s’est ouverte fin avril 2012 par l’adoption des programmes de stabilité et de croissance pour la période 2012-2016 et s’achever par le sommet européen de fin juin 2012 devrait s’avérer décisive. Fin avril 2012, les pays de la zone euro ont transmis à la Commission européenne leur programmation budgétaire à moyen terme pour les années 2012-2016. L’ensemble des pays ont confirmé leur engagement de mettre fin à leur situation de déficit excessif et de ramener le déficit des administrations publiques à un niveau égal ou inférieur à 3% à la date limite prévue par la Commission européenne (2013 pour la plupart des pays, 2012 pour la Belgique et l’Italie, 2014 pour la Grèce, 2015 pour l’Irlande), au prix de l’engagement de prendre des mesures supplémentaires en cours d’année (Belgique), ou après avoir aménagé de la trajectoire de déficit initialement prévue (report de 2013 à 2014 de l’objectif de moyen terme de solde budgétaire équilibré en Italie, déficit revu à la hausse pour 2012 en Espagne, aux Pays-Bas et en Irlande). Les trajectoires d’évolution du solde budgétaire et les mesures proposées pour y parvenir vont faire l’objet d’un examen approfondi de la part de la Commission, qui adressera ses recommandations aux Etats membres courant juin. En mai et en juin, la confirmation d’une dégradation de la situation économique au premier trimestre 2012 devrait continuer d’alimenter la crainte qu’une orientation trop fortement restrictive de la politique budgétaire ne soit contradictoire avec le respect des engagements budgétaires, tout particulièrement en Italie et en Espagne pour l’exercice budgétaire 2012. L’extension à l’Espagne et à l’Italie de la crise des dettes souveraines et les risques qui découleraient d’une aggravation de la situation dans ces pays plaiderait en faveur d’un meilleur équilibre entre austérité et croissance. La nature des propositions destinées à favoriser la croissance qui doivent être discutées au sommet européen de juin 1 et leur articulation avec celles prises sur l’application du pacte de stabilité et de croissance seront décisives (équilibre entre réformes structurelles et mesures de soutien de la demande, report du délais fixé pour ramener le déficit sous les 3 points de PIB, juridiquement possible, en prenant en compte l’effort structurel réalisé) 2. 1 Les conseils européens d’octobre et décembre 20nt prévu que le conseil européen de juin 2012, qui va clore la présidence danoise, fixe « un cadre clair pour une série de propositions favorisant la croissance ». Devraient notamment faire l’objet de discussions : l'approfondissement du marché unique, le brevet européen, le marché du travail et la mobilité, à la suite du paquet emploi présenté par la Commission le 19 avril. 2: A Cela s’ajoutent les incertitudes liées au calendrier politique : issue du référendum sur la ratification du traité intergouvernemental budgétaire en Irlande fin mai, élections en France et en Grèce en mai. Spreads contre Bund 10 ans (en points de base) Sources: Datastream, CEP Groupe Alpha

5 5 Le respect des objectifs nécessiterait l’adoption de nouveaux plans d’austérité dans plusieurs pays en 2012 et en 2013 De l’été 2011 à la fin avril 2012, plus de 15 plans d’austérité ont été annoncés par les pays de la zone euro, pour un montant total dépassant les 500 milliards d’euros. Au printemps 2011, l’effort budgétaire engagé pour l’année 2012 représentait 0,7 point de PIB pour l’ensemble de la zone euro. Au printemps 2012, il se monterait à 1.9 point de PIB sur la base des informations disponibles à la fin avril. La mise en œuvre simultanée de plans d’austérité budgétaire de grande ampleur est contraire aux enseignements de la littérature économique sur les épisodes antérieurs de consolidation budgétaire réussis, qui montrent que les risques de dégradation de la croissance sont d’autant plus limités que l’effort est étalé dans le temps et que la politique monétaire est accommodante 1. Un consensus commence à émerger sur l‘idée que les multiplicateurs budgétaires (l’effet sur l’activité d’un euro de restriction budgétaire) seraient relativement élevés (supérieurs à l’unité) 2,. Les risques pour la croissance de la poursuite de la stratégie de correction rapide des déficits excessifs exigés par la Commission européenne sont d’autant plus élevés au printemps 2012 que plusieurs pays de la zone euro ne devraient pas parvenir à respecter leurs engagements en 2012 (Italie et Espagne) et/ou en 2013 (Belgique, France, Italie, Espagne, Pays-Bas). Pour la France, sur la base les documents de cadrage budgétaire, les risques seraient plutôt concentrés sur le budget 2013 3. On peut s’attendre à ce que des décisions importantes soient prises après l’examen de la situation de l’ensemble des Etats membres qui doit avoir lieu dans le cadre des prévisions de printemps de la Commission Européenne attendues pour la mi mai. 1 Voir en particulier le chapitre 4 des Perspectives Economiques e l’OCDE n°88 de novembre 2010. 2 Voir l’article signé par 17 économistes dans l’ Américan Economic Review Vol. 4, n°1, janvier 2012 « Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models ». 3 Voir le rapport public annuel 2012 de la Cour des Comptes, Le rapport n°390 de la Commission des Finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012 du Sénat. Plans de restriction budgétaire (en points de PIB) Sources : OFCE, FMI, Conseil Supérieur des Finances de Belgique, Programmes de stabilité et de croissance 2012-2016, calculs CEP Groupe Alpha.

6 6 Le renforcement du cadre de surveillance budgétaire résulte de l’effet cumulé de deux réformes : l’entrée en vigueur fin 2011 de la réforme dite « Six Pack » du pacte de stabilité et de croissance, le traité budgétaire adopté début mars 2012 par 25 des 27 chefs d’Etat de l’Union européenne, ratifié au printemps 2012 par deux seuls pays, la Grèce et le Portugal. Deux nouveaux règlements sont en cours d’examen (pour une adoption prévue d’ici l’été 2012), renforçant encore la surveillance budgétaire et prévoyant d’obliger les Etats à se doter de règles budgétaires contraignantes (ce que prévoit également le traité inter gouvernemental). La réforme « Six Pack » impose des règles beaucoup plus contraignantes que celles qui existaient auparavant: les Etats sont désormais soumis à (1) une règle de déficit maximum autorisé de 3% (maintenue), (2) une règle de dette publique obligeant à converger vers 60% du PIB (nouvelle), (3) une obligation de converger vers l’équilibre budgétaire « structurel » (maintenue). Les Etats sont également soumis à un pouvoir de pression accru de la part de la Commission. Le traité intergouvernemental reprend ces dispositions, en renforçant la contrainte d’équilibre structurel pour les pays dont le ratio de dette dépasse 60% du PIB. Surtout, il limite considérablement les marges de manœuvre des Etats (la règle de majorité inversée s’appliquant à toutes les recommandations). La nouvelle règle de dette implique des déficits maximum autorisés en pratique inférieurs au seuil de 3% pour les pays dépassant le seuil de 60% : d’au maximum 1.8% pour un pays avec un niveau de dette de 90% (cas de la France) en retenant une hypothèse de croissance en valeur de 3.7% du PIB1, d’au maximum -1.4% pour un niveau de dette de 120% du PIB2 (cas de l’Italie). L’entrée en vigueur du traité intergouvernemental nécessite la ratification de 12 Etats membres de la zone euro, et est prévue pour le 1 er janvier 2013. Pour autant, une remis en cause du traité intergouvernemental ne suspendrait pas l’application des nouveaux règlements. Le traité intergouvernemental n’est qu’une des pièces du nouveau cadre de gouvernance budgétaire 1 hypothèse retenue par le gouvernement dans le programme de stabilité et de croissance d’avril 20 2Cela résulte de l’équation d’accumulation de la dette: Δdt = gdt-1-def t, où dt est le ratio de la dette publique au PIB, g est le taux de croissance nominal, def est le déficit en points de PIB.

7 7 A supposer que les Etats respectent les délais fixés pour la correction de leur déficit excessif et la trajectoire budgétaire des programmes de stabilité et de croissance présentés fin avril 2012, l’application des nouvelles règles budgétaires contraindra fortement l’orientation future des politiques budgétaires. En 2014, année à compter de laquelle la règle de dette commencera à s’appliquer 1 pour les pays pour lesquels le délai de correction du déficit excessif a été fixé à 2013 (8 des 14 Etats membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif), au moins six pays de la zone auront encore un déficit structurel supérieur à 0.5 point de PIB, douze un niveau de dette supérieur à 60%. La règle de dette sera particulièrement contraignante dans le cas de l’Italie : en se basant sur les prévisions de croissance du gouvernement italien, le déficit maximum autorisé en 2014 se monterait à 0.5 point de PIB. En 2014, la Grèce respecterait le critère de déficit maximum autorisé 2, mais serait encore loin de respecter son objectif de moyen terme. Une simulation sur vingt ans (délai visé pour le retour au niveau de dette de 60% du PIB par la règle de réduction d’1/20ème pour la dette) réalisée récemment pour quatre pays européens de taille et de situation budgétaire variée (France, Belgique, Italie et Pays-Bas) montre que l’application des nouvelles règles aura dans tous les cas un impact récessif à court terme, y compris dans les pays ayant un faible niveau initial de dette publique, et que les nouvelles règles s’avèrent plus défavorables pour la croissance que celles en vigueur jusqu’à présent 3. Si le nouveau cadre gouvernance budgétaire actuel s’appliquait, il contraindra fortement les politiques budgétaire au-delà de 2013 Sources: PIB 2011: Eurostat, données de cadrage budgétaire: Programmes de stabilité et de croissance 2012-2016, solde public nécessaire pour respecter la règle de dette: calculs CEP Groupe Alpha. Les taux de croissance du PIB retenus pour le calcul sont tirés des programmes de stabilité et de croissance. 1 En tenant compte de la période de transition prévue pour l’application de la règle. 2 : La date limite fixée pour la correction du déficit excessif est l’année 2014 pour la Grèce, 2015 pour l’Irlande 3 Creel. J et F. Saraceno, “An assessment of stability and growth pact reform proposals in a small scale macro framework”, Working Paper N°2012-04, OFCE..

8 8 Même à supposer que la cible de déficit de 3% soit atteinte en 2013, les objectifs affichés pour les années postérieurs (retour à l’équilibre en 2016 dans le programme de stabilité et de croissance 2011-2016 (PSC) repris dans le programme de N. Sarkozy, retour à l’équilibre en 2017 dans le programme de F. Hollande) vont au-delà de ce qu’imposeraient les autres règles budgétaires : le solde structurel serait excédentaire dès 2015 selon le PSC, le ratio de dette publique se réduirait à compter de 2014 à un rythme supérieur aux 1.4 point de PIB exigés par les règlements européens 1. Le Centre d’Analyse Stratégique a récemment exploré trois scénarios de sortie de crise à l’horizon 2030. Le scénario central (« contraint ») s’apparente à un scénario de sortie de crise de décrochement 2, supposant des pertes de richesse en niveau, mais non en croissance, favorisant un rebond mécanique de la productivité. Le scénario de crise met en évidence les principaux risques qui pourraient affecter les ressorts de la croissance (hausse du coût du capital, ralentissement durable de la croissance mondiale, surévaluation de l’euro). Le scénario haut repose sur une mutation technologique et une modification sensible des comportements en faveur des dépenses de « bien –être », stimulée par les politiques publiques. Les trois scénarios intègrent la nécessité d’un ajustement budgétaire étalé dans le temps. Le critère de déficit excessif (3% du PIB) est respecté à l’horizon 2015, permettant une stabilisation du ratio de dette publique à l’horizon 2014, sauf dans le cas du scénario « noir » (2024). Même en tenant compte du fait que les projections du CAS tablaient sur un solde budgétaire plus dégradé en 2011, les trois scénarios prévoiraient encore un déficit budgétaire de l’ordre de 2% en 2017. Les hypothèses de croissance à l’horizon 2016-2017 du scénario central du CAS sont proches de celles retenues dans le programme de stabilité et de croissance 2011- 2016 ainsi que dans le programme de F. Hollande (+2.1% en moyenne de 2012 à 2017). Celles relatives aux finances publiques sont en revanche moins ambitieuses. Sans même s’interroger sur la cohérence de leur financement, les trajectoires projetées dans les programmes paraissent difficilement atteignables, sauf à envisager un relâchement des objectifs de déficit, ou des pertes de croissance conséquentes. Des trajectoires des finances publiques à moyen terme difficiles à atteindre en France Sources: Programme de stabilité et de croissance 2011-2016, Centre d’Analyse Stratégique 2012: « Les secteurs de la nouvelle croissance : une projection à l’horizon 2030 », calculs CEP Groupe Alpha Trajectoire du ratio de la dette publique en France selon différents scénario de croissance et d’évolution du solde budgétaire (en % du PIB) 1: La règle de dette s’applique à compter du retour au niveau de déficit de 3% du PIB, donc à compter de 2014. En prenant comme base de départ le niveau de dette publique projeté par le gouvernement dans le programme de stabilité et de croissance en 2014 (88.4%), il en résulterait une obligation de réduire de 1.4 point de PIB le ratio de dette chaque année, un objectif compatible, compte tenu des hypothèses de croissance retenues, avec un déficit budgétaire de 1.8% du PIB pour une croissance nominale de 3.7%, de 2% pour une croissance nominale de 3.9%. 2. Le scénario de décrochement s’oppose au scénario de rupture de croissance (perte en niveau et en croissance) et au scénario de rebond (pas de décrochage en niveau ni en taux de croissance). Voir CAS 2011, « France 2030: cinq scénarios de croissance ».

9 9 Le sommet européen des 28-29 juin devrait être l’occasion de débattre d’un volet « croissance » de la gouvernance européenne, et voir s’opposer les partisans de la mise en œuvre de réformes structurelles (soutien à l’offre) et ceux du soutien à la demande. L’argument invoqué pour la défense des réformes structurelles (assouplissement de la législation sur la protection de l’emploi et de la réglementation des marchés de produits essentiellement) est l’idée que « le pire serait passé » 1 et qu’il est désormais nécessaire d’engager les réformes structurelles « nécessaires » pour optimiser les réallocations de main d’œuvre et éviter que le chômage ne se transforme en chômage de longue durée. Les études empiriques sont pourtant très loin de conclure à un effet univoque des réformes structurelles sur la croissance. Dans le cadre de la révision de la stratégie pour l’emploi de l’OCDE lancée en 2003, une série de travaux empiriques avaient été conduits, visant à expliquer les divergences entre performances du marché du travail 2. Il en ressortait notamment que la législation sur la protection de l’emploi et le taux de syndicalisation n’avaient pas d’effet significatif sur les performances du marché du travail et que les chocs macro-économiques (les performances de croissance) expliquaient près des trois quarts des différences dans les évolutions passées du taux de chômage entre pays de l’OCDE. La stratégie budgétaire retenue pour la zone euro s’appuie exclusivement sur une stratégie de réduction de la dette publique, alors même que la théorie économique n’est pas en mesure de définir un niveau optimal de dette publique. Des alternatives sont pourtant possibles. Les simulations de règles budgétaires à 20 ans montrent ainsi que l’introduction d’une règle budgétaire permettant de financer l’investissement par la dette, dans l’esprit des règles d’or appliquées par les régions, la fédération et les Länder en Allemagne de 1969 à 2009, ainsi que, de 1997 à 2009, au Royaume-Uni, aboutirait dans tous les cas à de meilleures performances économiques (mais moindres en termes de réduction de la dette) que les règles budgétaires actuelles. La stratégie d’ajustement appliquée en Grèce s’appuie sur l’argument théorique selon lequel la dévaluation interne (la baisse nominale des salaires) permet à terme une relance de la croissance par les exportations. On peut légitimement s’interroger, comme le fait un article récent du CEPR 3, sur le coût économique, social et humain d’une telle option. Quel volet croissance? 1: On trouve une déclaration du président de la commission européenne J.M. Barroso allant dans ce sens au sommet de début mars 2012. Dans une déclaration de M. Monti de novembre 2011, une plus importante mobilité entre entreprises et secteurs est considérée comme « la condition essentielle » pour favoriser la transformation de l'économie italienne et sa croissance. 2 Voir l’édition 2006 des Perspectives de l’emploi. 3 Weisbrot M. et J.A. Montecino, 2012 : « More Pain, No Gain for Greece: is the Euro Worth the Costs of Pro-Cyclical Fiscal Policy and Internal Devaluation? », CEPR Discussion Paper. Taux d’emploi en Grèce (en % de la population en âge de travailler)