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Quelques éléments de cadrage sur le vieillissement et la dépendance Mireille ELBAUM Professeure au CNAM.

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1 Quelques éléments de cadrage sur le vieillissement et la dépendance Mireille ELBAUM Professeure au CNAM

2 2 I. Les projections démographiques à lhorizon 2060 LINSEE vient de renouveler en octobre 2010 ses projections de population en les portant à lhorizon 2060 (les précédentes dataient de 2006), mais les projections de population active correspondantes nont pas encore été revues. Les hypothèses retenues dans le cadre du scénario central sont les suivantes : - maintien de la fécondité à un niveau de 1,95 enfant par femme (1,9 dans les projections précédentes) ; - stabilisation du solde migratoire à un niveau estimé de personnes par an ; - poursuite de la baisse de la mortalité, avec une espérance de vie atteignant pour les femmes 91,1 ans en 2060, et un resserrement des écarts avec les hommes, dont lespérance de vie atteindrait 86 ans. Dans ce scénario central, la population continuerait à augmenter régulièrement en France métropolitaine, jusquà 72,3 millions en 2050 et 73,6 millions en Sa croissance serait ininterrompue mais de moins en moins rapide, et le solde naturel deviendrait à partir de 2040 plus faible que le solde migratoire. Malgré cette augmentation, le vieillissement de la population se poursuivrait, en saccélérant : -les personnes âgées de 60 ans ou plus représenteraient 26,4% de la population en 2020, 31% en 2040, et 32% en 2060 ; - les seules personnes âgées de 75 ans ou plus compteraient pour 9,4% en 2020, 14,7% en 2040 et 16,2% en 2060.

3 3 Les projections démographiques à lhorizon 2060 (suite)

4 4 Six principales variantes ont été réalisées pour tester la sensibilité de ces hypothèses. Ce sont les variantes de fécondité qui ont le plus dimpact sur lévolution de la population totale, avec un écart de près de 8 millions de personnes en 2060 entre les variantes de fécondité « haute » et « basse ». Un écart de plus 7 millions dhabitants potentiels existe aussi entre les variantes « haute » et « basse » de solde migratoire.

5 5 Les projections démographiques à lhorizon 2060 (suite) Aucune de ces variantes ne remet toutefois en cause le vieillissement de la population : La proportion des 60 ans et plus en 2060 varierait entre 30,5% (variante fécondité haute) et environ 34% (variantes fécondité basse ou espérance de vie haute) selon la variante retenue. Même le cumul de toute les variantes favorables ne la ferait pas descendre au dessous de 29%. Le ratio de « dépendance » entre les personnes dâge inactif (moins de 20 ans et plus de 60 ans) et dâge actif (20-59 ans) passerait de 86% en 2007 à 118% en 2060 dans le scénario central. Cest lévolution potentielle de lespérance de vie qui a le plus fort impact sur ce ratio, qui augmenterait toutefois inéluctablement dans une fourchette de 114 (espérance de vie basse) à 123 selon les variantes. Le rapport entre les seules personnes âgées et celle dâge actif passerait dans la variante centrale : -de 40% en 2007 à 70% en 2060 avec une limite dâge de 60 ans (60 ans et plus /20 à 59 ans), -de 28% en 2007 à 52% en 2060 avec une limite dâge à 65 ans (65 ans et plus /20 à 64ans),

6 6 Les projections démographiques à lhorizon 2060 (suite)

7 7 Les projections de lINSEE pour la France (suite) Quelles que soient les politiques suivies en matière de fécondité et de migrations, ce vieillissement est inéluctable, car lié aux deux facteurs que sont larrivée des baby- boomers aux âges élevés et lallongement séculaire de lespérance de vie Lanalyse des projections démographiques présentes et passées réalisée en 2008 par D. Blanchet et F. Le Gallo confirme à cet égard : -les interactions entre fécondité et migrations, la poursuite de laugmentation de la population dâge actif pouvant être assurée avec une descendance supérieure à 1,9 enfant par femme et un solde migratoire de le caractère inéluctable du « vieillissement par le haut » lié à lallongement de la durée de la vie en tant que facteur dominant du vieillissement, qui se retrouve dans tous les scénarios de projection. Ce vieillissement nest pas réversible par le biais dune remontée de la fécondité ou de limmigration :. il faudrait un doublement du taux de fécondité (de 1,9 à 3,8) pour stabiliser à long terme le rapport entre les plus de 60 ans et les ans…. ou des migrations « explosives » pour parvenir au même résultat, dans la mesure où les migrants dabord actifs deviennent eux aussi des retraités…ce qui appellerait des vagues migratoires de plus en plus élevées…

8 8 Le risque de dépendance et de perte dautonomie Limpact du vieillissement de la population sur les besoins de prise en charge des personnes dépendantes est plus tardif quen matière de retraites, puisque la dépendance touche essentiellement les personnes âgées de plus de 75 ou même 80 ans. Une première augmentation est à attendre dici 2010 du fait des cohortes nées après la première guerre mondiale, mais les conséquences du baby-boom se feront sentir à partir de Lestimation du nombre de personnes âgées dépendantes est en elle-même difficile, car elle repose sur des grilles dévaluation qui peuvent être différentes et prennent plus ou moins en compte les problèmes de dépendance psychique. Lestimation fondée sur les incapacités déclarées par les intéressés dans les enquêtes peut par ailleurs être différente de celle provenant déquipes médico-sociales). Les principales grilles utilisées sont : la grille Colvez qui mesure la perte de mobilité en 4 niveaux, la grille EHPA qui y adjoint les troubles du comportement et la désorientation, lindicateur de Katz qui évalue les capacités à effectuer les actes de la vie quotidienne et, pour lAPA et la tarification des établissements, loutil AGGIR. Celui-ci comprend dix variables, qui aboutissent à la définition de six « groupes iso-ressources » (GIR) : les GIR 1 à 3 regroupent les personnes considérées comme très dépendantes, le GIR 4 les personnes modérément dépendantes. Les premiers résultats de lenquête Handicap-Santé de 2009 ont été publiés pour les personnes de plus de 20 ans vivant à domicile. La DREES a ainsi conduit une étude distinguant les différentes limitations fonctionnelles et restrictions dactivité dans les groupes dâge en deçà et au-delà de 60 ans (Dos Santos et Makdessi, 2010).

9 9 Le risque de dépendance et de perte dautonomie (suite)

10 10 Le risque de dépendance et de perte dautonomie (suite) Elle confirme laugmentation des limitations et restrictions avec lâge, mais celles-ci sont dampleur différente, faisant apparaître des problèmes différenciés : -25% des plus de 60 ans déclarent au moins une limitation physique absolue; -14% une limitation cognitive grave (contre 8%); -4% une restriction absolue pour les activités essentielles de la vie quotidienne (contre 0,4%); -18% une restriction absolue pour les activités instrumentales (contre 3%) Le basculement est encore plus flagrant au-delà de 80 ans : 52% des personnes ayant atteint cet âge ayant une limitation physique absolue et 44% une restriction des activités instrumentales

11 11 Le risque de dépendance et de perte dautonomie (suite) Létude tente par ailleurs une typologie en quatre groupes caractérisés par des degrés dautonomie différents : autonomie totale, autonomie modérée, dépendance et forte dépendance. Selon cette classification, parmi les personnes vivant à leur domicile : -17% des ans (1,4 M) et un quart des 80 ans et plus ( ) souffriraient dune perte dautonomie modérée ; -2,7% des ans (273000) et 11 % des 80 ans et plus (277000) connaîtraient une situation de dépendance ; -0,6% des ans (61 000) et 2,5% des 80 ans et plus (62 000) seraient enfin « fortement dépendants ». Préalablement à la nouvelle enquête Handicap-Santé, lestimation du nombre de personnes âgées dépendantes avait été réalisée à partir de celle de , et des projections réalisées par lINSEE et la DREES, et actualisées lors des travaux du Commissariat au Plan conduits en 2005 sur lhébergement des personnes dépendantes Les principaux facteurs qui influent sur ces projections sont : - laccroissement du nombre des personnes âgées de 75 ans et plus, que les nouvelles projections de lINSEE évaluent à 6,2 millions en 2020 (soit 1,18 fois plus quen 2007), et à 11,9 millions en 2060 (soit 2,27 fois plus) ; - lévolution de lespérance de vie sans incapacité, qui sest accrue continuellement dans les années 1980 et 1990, du moins pour la dépendance physique, car il est plus difficile dapprécier ce quil en est des troubles psychiques et des démences. Or, il semblerait y avoir eu un ralentissement de cette progression, la tendance semblant désormais être à une diminution limitée de la prévalence de la dépendance lourde et à un maintien, voire une progression de la dépendance légère.

12 12 Le risque de dépendance et de perte dautonomie (suite) Les projections de 2005 avaient déjà écarté les scénarios les plus optimistes, et retenu deux hypothèses dévolution pour les GIR 1 à 4 : - une hypothèse basse (optimiste) de stabilité de la durée de vie en dépendance (hypothèse haute également retenu dans les projections qui viennent dêtre relancées. - une hypothèse haute (pessimiste) de légère augmentation de cette durée, avec un taux de prévalence par âge se réduisant de 1% par an Lhypothèse pessimiste des nouvelles projections sera moins favorable, avec une stagnation de la fréquence de la dépendance à chaque âge, une hypothèse intermédiaire étant aussi enisagée. Sur la période , laugmentation attendue du nombre de personnes âgées dépendantes pourrait ainsi varier de 200 à (+25 à +43%). Elle serait de 200 à (+30 à + 49%) pour les seules personnes âgées de 75 ans et plus, principalement touchées par la dépendance et potentiellement concernées par linstitutionnalisation

13 13 Les dépenses sociales liées à la dépendance Lestimation des dépenses liées à la dépendance est un exercice encore moins aisé dans la mesure où, à côté des prestations qui y sont dédiées, figurent un ensemble important dexonérations sociales et fiscales : réduction dIRPP pour les personnes âgées en établissement, déductibilité de lAPA, déduction forfaitaire pour les descendants qui hébergent une personne âgée dépendante, majoration du nombre de parts, crédit dimpôt sur les équipements liés à la perte dautonomie, exonérations sociales et réduction dimpôt pour lemploi de personnels à domicile ou le recours à des prestations daide ménagère… Une partie des dépenses dassurance maladie (ONDAM médico-social, soins infirmiers, dispositifs médicaux), mais également des dépenses de vieillesse (aide ménagère, action sociale en faveur des personnes âgées) y est en outre consacrée, de même quune part des aides au logement, dont bénéficient notamment les personnes en établissement. La Cour des comptes a tenté en 2005 une estimation des dépenses publiques liées à la dépendance en distinguant le « noyau dur » des aides consacrées à la compensation (4,16 Md en 2003); les aides dont les personnes âgées dépendantes sont de fait les bénéficiaires (11,38 Md) ; les autres aides aux personnes âgées, dont la prise en compte (dépenses dassurance maladie et exonérations fiscales bénéficiant aux personnes âgées) irait jusquà multiplier ces montants par 2,6. Cette estimation a été réactualisée et confirmée pour par le rapport de la mission parlementaire dinformation sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque. Celui-ci évalue les dépenses publiques de prise en charge de la dépendance à 19 à 21,4 Md en 2008 (si lon inclut les exonérations de cotisations sociales), soit 1 à 1,1 point de PIB (tableau). Elles seraient de 22,7 Md pour 2010 (graphique).

14 14 Les dépenses sociales liées à la dépendance (suite)

15 15 Les dépenses sociales liées à la dépendance (suite) Lévolution future de ces dépenses dépendra non seulement de la variation du nombre de personnes dépendantes, mais aussi et surtout des choix sociaux qui seront effectués concernant lhébergement et la prise en charge de ces personnes : -selon que les politiques sorientent fortement vers le maintien à domicile ou laissent subsister un recours important à lhébergement en établissement. -selon lévolution des taux dencadrement en établissement, qui devront en tout état de cause augmenter du fait de la lourdeur accrue de la dépendance des résidants. -selon les parts respectives attribuées aux aidants familiaux et aux emplois « formels » pour fournir les aides au maintien à domicile des personnes âgées dépendantes. Les évaluations sont épineuses en la matière, car ces deux formes daide sont davantage complémentaires que substituables. Toutefois, on sait que :. davantage de personnes âgées devraient bénéficier dune vie en couple aux âges élevés grâce à lallongement de lespérance de vie masculine et au resserrement des écarts entre hommes et femmes ;. ce phénomène sera atténué par la montée du célibat et des divorces;. le nombre des personnes âgées de 50 à 79 ans (qui constituent aujourdhui la majorité des aidants familiaux) augmentera moins que celui des personnes dépendantes;. la hausse de lactivité féminine devrait réduire les disponibilités en matière daide informelle.

16 16 Les dépenses sociales liées à la dépendance (suite) A partir des évaluations de la Cour des Comptes, le Centre danalyse stratégique (CAS) avait défini en 2006 un scénario dit « du libre choix », qui comporte un effort soutenu de création de places en établissements jusquà 2010, un développement de lhébergement temporaire, de laccueil de jour et des services infirmiers à domicile, une progression des taux dencadrement, une augmentation des heures daide à domicile pour les personnes isolées et un renforcement de lattractivité de ces métiers. Laugmentation des coûts de personnel associée serait de 0,5 à 0,6 point de PIB entre 2005 et 2025, les dépenses totales atteignant environ 1,5 point de PIB à cet horizon La mission réalisée en 2007 par Mme Gisserot, procureur près la Cour des Comptes, sur les perspectives financières de la dépendance à lhorizon 2025 confirme cette sensibilité aux frais de personnel, qui représentent environ 85% des coûts de prise en charge, et considère lestimation du CAS comme un scénario intermédiaire Elle évalue laugmentation des dépenses sur 20 ans entre 0 et 0,7 à 0,9 point de PIB, selon que : -lon simpose de ne pas accroître les prélèvements obligatoires affectés à la dépendance -lon prévoit au contraire une amélioration de la qualité des prises en charge et une limitation des restes à charge pesant sur les familles (et/ ou les assurances privées) De son côté, la Commission européenne, qui part dune estimation de dépenses plus élevée égale à 1,4 point de PIB en 2007, projette pour la France à lhorizon 2060 une augmentation comprise entre 0,7 (gains despérance de vie en bonne santé) ou 0,9 (impact mécanique du vieillissement) et 1,3 point de PIB (extension de la prise en charge formelle à travers linstitutionnalisation), avec un « scénario de référence » à +0,8 point de PIB.

17 17 Lévolution récente de lAPA La montée en charge de lAPA a été très importante et sest poursuivie de 2008 à 2010 : 1,185 M de personnes en bénéficiaient en septembre 2010, dont (61%) vivant à domicile et (39%) en établissement. La hausse a été de 3,3% sur un an, après +2% en 2009, 3,4% en 2008 et 5,1% en Il sagit généralement de personnes très âgées, dont une sur deux avait en 2007 plus de 85 ans et une sur 4 plus de 89,5 ans. Ce sont dans 3 cas sur 4 des femmes. 35% des bénéficiaires à domicile sont mariés, contre 17% en établissement. Lâge moyen dentrée dans lallocation était de 83 ans en 2007, et les bénéficiaires la perçoivent pendant 4 ans en moyenne (un an de moins en établissement quà domicile). 45% des bénéficiaires sont modérément dépendants : 58% des bénéficiaires à domicile et 24% en établissement relèvent ainsi du GIR 4. A contrario, 16% des bénéficiaires en établissement relèvent du GIR 1, contre 2,6% à domicile Leurs ressources étaient en 2007 en moyenne de 1056 par mois et inférieures à 670 dans un quart des cas. Les plans daide valorisés sont stables et inférieurs en moyenne de 31% aux plafonds nationaux Le montant moyen de lallocation versée était en septembre 2010 voisin de 491 à domicile et 498 en établissement 77% des bénéficiaires à domicile paient un ticket modérateur. Environ un quart du montant des plans daide à domicile et un tiers des tarifs dépendance en établissement (29,5% pour les GIR 1 et 2) restent à charge des bénéficiaires.

18 18 Lévolution récente de lAPA (suite)

19 19 Quelle prise en charge du risque de « perte dautonomie » ? Les réformes annoncées en matière de dépendance font référence à lidée dinstaurer un « cinquième risque » au sein de la protection sociale, consacré à la perte dautonomie des personnes âgées. La notion de « cinquième risque » peut être entendue de diverses façons, compte tenu de la décentralisation des « aides à la compensation » (APA et PCH) qui prévaut dans le système français, mais elle implique a priori : - la constitution dun champ de prise en charge large et cohérent, - la prise en compte à la hauteur nécessaire des besoins liés au vieillissement de la population, - laffectation de ressources pérennes et suffisantes eu égard aux choix sociaux daide et dhébergement, - une plus grande universalité des couvertures : rapprochement des aides en faveur des personnes âgées et handicapées, adaptation des aides au coût réel des soins et services, maintien ou amélioration de la qualité des prises en charge, limitation des restes à charge auxquels sont confrontées les personnes dépendantes (CNSA, 2007 ; Elbaum, 2008). Les orientations envisagées en 2008 par le Gouvernement comportaient des réponses en termes de capacités et de coûts dhébergement, mais sans harmonisation prévue des aides aux personnes âgées et handicapées ou de globalisation de la régulation du système. Lobjectif de plafonner les ressources publiques affectées au risque dépendance a conduit en outre à envisager une sélectivité accrue des prestations et une extension du recours à la prévoyance privée (Vasselle, 2008 ; Rosso-Debord, 2010). Or, indépendamment même des critères déquité, se pose la question de la capacité de lassurance privée à permettre la couverture dun risque comme celui de la dépendance dans des conditions économiquement efficaces.

20 20 Quelle prise en charge du risque de « perte dautonomie » ? (suite) Indépendamment même des critères de justice ou déquité, lanalyse économique montre en effet quun certain nombre de facteurs doivent être pris en compte pour apprécier loptimalité du fonctionnement des marchés assurantiels et lutilité dune intervention publique en ce domaine, quil sagisse de règles concernant la sélection des assurés, de linstauration dune obligation dassurance ou dun système public de couverture. Parmi ces facteurs, figurent : - la myopie des individus sagissant de risques à long terme, - lexistence dincertitudes sur la nature et lévolution du risque assuré, - la capacité pour les assureurs à sengager à horizon éloigné sans bouleverser les paramètres des couvertures proposées. -les problèmes de sélection des risques, qui peuvent conduire les assureurs soit à proposer des contrats trop onéreux pour les personnes à risque moyen ou limité soit à tenter sélectionner les risques, ce qui conduit à lexclusion des personnes à hauts risques, confrontées à des coûts devenus prohibitifs. La réponse économiquement adéquate à ces problèmes de sélection consiste, comme pour lassurance maladie, à garantir laccès à une couverture universelle et obligatoire, assortie dune tarification indépendante des caractéristiques liées au risque - les problèmes « daléa moral » - les coûts de gestion liés à la concurrence A contrario, la concurrence peut permettre : -la définition de « paniers de services » correspondant à à la diversité des préférences individuelles, -lintégration des fonctions dassurance et de production des services sous légide dune responsabilité unique, qui peut accroître lefficience du système en réduisant les problèmes dasymétrie dinformation portant sur le coût et la qualité des prises en charge, et liés à lexistence de « relations dagence » entre financeurs, prestataires et assurés.

21 21 Quelle prise en charge du risque de « perte dautonomie » ? (suite) Or, il existe des limites à la couverture par lassurance indiviuelle, qui sont à la fois liées aux caractéristiques propres du risque dépendance, et étayées par les enseignements de lexpérience américaine, où le marché de lassurance dépendance privée est relativement ancien, mais ne concerne quune fraction limitée de la population. La dépendance est dabord un risque à long terme susceptible dêtre mal anticipé par la population, avec des phénomènes de « myopie temporelle », qui, si on laisse jouer les préférences instantanées des individus, sont de nature à conduire à une « sous-assurance » par rapport aux besoins (Pestieau et Ponthière, 2010). Les incitations fiscales peuvent certes contribuer à diminuer ces coûts anticipés, mais elles risquent de renforcer les différences entre les ménages aisés et modestes, qui ont une capacité réduite à souscrire. Lampleur potentielle du risque de « perte dautonomie » donne par ailleurs lieu à dimportantes incertitudes, qui concernent assez peu la dépendance lourde ou totale, mais jouent fortement en matière de dépendance partielle et de dépendance psychique. - Ces incertitudes concernent à la fois lidentification de la dépendance, sa probabilité, et lévolution future de la durée de vie en incapacité. - Elles risquent de conduire à une offre privée de couverture paradoxalement centrée sur la dépendance lourde, avec une offre de contrats saccompagnant pour la dépendance partielle de restrictions visant notamment à sélectionner les risques. - Les difficultés que rencontrent les assureurs à identifier les « hauts risques » peuvent les inciter à procéder à une sélection médicale via des questionnaires détat de santé, ou à proposer des polices soit trop restrictives, soit trop onéreuses pour couvrir lensemble des assurés et des besoins potentiels.

22 22 Quelle prise en charge du risque de « perte dautonomie » ? (suite) Les incertitudes portent également sur la difficulté à anticiper laugmentation des coûts unitaires de prise en charge. Elles incitent le marché à proposer des prestations forfaitaires ne tenant pas compte du coût des services et /ou à prévoir des montants de primes révisables que certaines personnes (notamment des retraités) pourraient avoir des difficultés à verser. Cette tendance du marché de lassurance à aboutir à une couverture relativement onéreuse et/ou peu développée, est confirmée par lobservation des contrats existant en 2006 (Dufour-Kippelen, Elle interroge sur sa capacité à couvrir le risque de perte dautonomie de façon optimale et généralisée, sagissant dun comme un risque social reconnu. Se posent par ailleurs des problèmes darticulation entre les couvertures privées et publique, notamment pour ce qui concerne la reconnaissance du risque et les possibles révisions de leurs frontières respectives. Ces limites économiques nécessiteraient pour être surmontées un changement complet de nature et de régulation du marché, comportant des modes de reconnaissance harmonisés de la perte dautonomie, des obligations de souscription et de couverture, une interdiction de la sélection des risques, ainsi que la définition de « paniers de services » minimaux (Geoffard, 2010). Lintérêt dune offre dassurance privée pourrait résulter du développement intégré de prestations de service associées, qui serait susceptible daméliorer lefficience des prises en charge, mais qui semble nêtre envisagé quà la marge par les opérateurs. Il existe donc de « puissantes analogies » entre assurance dépendance et assurance santé, justifiant une mutualisation large de la perte dautonomie (Barr, 2010).


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