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Mondialisation, intégration et règlement des différends commerciaux CEIM-UQAM ACCORDS COMMERCIAUX ET REGLES DORIGINE : COMMENT SORTIR DU BOL DE SPAGHETTIS.

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1 Mondialisation, intégration et règlement des différends commerciaux CEIM-UQAM ACCORDS COMMERCIAUX ET REGLES DORIGINE : COMMENT SORTIR DU BOL DE SPAGHETTIS ? Par Joseph NGAMBI Conférence n°1, 11 novembre 2011

2 Introduction 1. La présente étude est une contribution au débat sur la cohérence entre le multilatéralisme et le régionalisme. Face à la montée en puissance du régionalisme (au 15 mai 2011, 489 ACR avaient été notifiés au GATT/l'OMC. 358 lont été au titre de l'article XXIV du GATT de 1947 ou du GATT de 1994, 36 au titre de la Clause d'habilitation et 95 au titre de l'article V de l'AGCS. À la même date, 297 accords étaient entrés en vigueur) et parallèlement aux déboires du multilatéralisme, avec des négociations qui piétinent, on sest demandé si les accords commerciaux régionaux ne constituaient pas finalement un obstacle pour le système multilatéral. 2. Les règles dorigine offrent un terrain dappréciation de cette cohérence. Il sagit de critères permettant de déterminer le pays d'origine d'un produit. Elles sont généralement insérées dans des accords préférentiels et transposées au niveau national par des lois et réglementations d'application générale, et permettent aux agents des douanes de décider des marchandises admissibles aux préférences négociées, évitant ainsi lextension de ces préférences à des produits originaires de pays tiers. Accords commerciaux préférentiels (ACPr) et règles dorigine ont ainsi une relation « contenant » /« contenu ».

3 3. Aujourdhui toutefois, le contenu déborde le contenant. Autant dire que rien ne va plus dans locéan paisible des ACPr du fait de la multiplicité des règles dorigine quils contiennent et qui se chevauchent. Cest leffet « bol de spaghettis ». Ce phénomène est dautant plus préoccupant que lOMC sest montrée incapable de véritablement contrôler la constitution et le fonctionnement des regroupements régionaux. Poussé à lextrême, le « bol de spaghettis » pourrait complètement émasculer les systèmes préférentiels entre autres, au point de faire perdre toute utilité aux avantages consentis, ce qui signifierait la « mort » des préférences tarifaires. 4. Cela nous met au cœur de la problématique de la cohérence systémique, lenjeu étant de savoir comment instiller une dose suffisante de cohérence aux règles dorigine « préférentielles », tout en sassurant que les préférences négociées profiteront bien à leurs destinataires?

4 (suite) 5. La position soutenue ici est que : - Sortir du « bol de spaghettis » passe nécessairement par une meilleure articulation normative et procédurale entre le droit de lOMC et celui des ACPr (II), au terme de quoi lOMC deviendra régulatrice et garante de lensemble des accords commerciaux. - En dautres mots, il faudrait harmoniser les règles dorigine « préférentielles » au niveau multilatéral et régional, et coordonner les procédures de règlement des différends de lOMC et des ACPr pour rendre effectives les préférences négociées. 6. Une telle proposition nest cependant compréhensible que si lon saisit la réalité du même « bol de spaghettis » (I) dans le contexte particulier des règles dorigine.

5 Plan I- La réalité du « bol de spaghettis » dans le contexte des règles dorigine «préférentielles ». II- Larticulation normative et procédurale entre lOMC et les ACPr.

6 I- LA REALITE DU « BOL DE SPAGHETTIS » DANS LE CONTEXTE DES REGLES DORIGINE « PREFERENTIELLES ». - Un phénomène dual - Les effets induits

7 A) Un phénomène dual. 1- La multitude et la complexité des règles dorigine liant les membres dACPr. (deux cas de figure) : La règle applicable à un produit est souvent formulée de manière différente dans plusieurs accords. Les matières admises comme « originaires » dans un accord ne le sont pas nécessairement dans un autre.

8 2- La diversité dans la pratique des Etats quant aux critères de détermination de lorigine des produits. Justification : lautonomie des Etats dans la détermination des règles dorigine et lappartenance à plusieurs ACPr. *) Lautonomie des Etats dans la détermination des règles dorigine : Possibilité dopter pour telle ou telle règle dorigine en fonction des objectifs réglementaires ; Existence dune marge dautonomie, même dans les ACR où les règles dorigine connaissent une forme dharmonisation (ALENA, modèle asiatique, APE de lUnion européenne). *) Lappartenance à plusieurs ACPr Critères retenus dans la détermination de lorigine des produits: *) La transformation substantielle (universellement acceptée, Japon, ) *) Changement de classification tarifaire (certains gouvernements, Japon,) *) L'opération de fabrication ou d'ouvraison (Japon, UE, Suisse, etc.). *) Pourcentage ad valorem (USA, Australie, Canada, etc.).

9 B) Les effets induits 1- Des contraintes administratives et de gestion Contraintes administratives: illustration avec la preuve de lorigine des produits. *) Importance de la preuve de lorigine : élément essentiel qui détermine ladmissibilité au traitement préférentiel. *) Difficulté de la preuve : la satisfaction de la charge de la preuve de lorigine dun produit peut savérer particulièrement contraignante, car existence de plusieurs sources de difficultés :

10 Contraintes administratives (suite) 1ère source de difficultés: variabilité des critères dobtention du certificat dorigine dun partenaire à lautre. La preuve de lorigine requiert la production dun certificat dorigine selon des critères définis par le pays dimportation, au moment de la présentation de la demande ; or ces critères varient souvent dun partenaire de lACPr à lautre, comme en atteste lALENA. 2 ème source de difficultés: complexité des procédures instituées par chaque partenaire de lACPr en vue de lobtention du certificat dorigine. Lobtention de la certification requise est subordonnée à la fourniture de pièces justificatives détaillées : cela nest pas toujours aisé, du fait de la complexité des procédures instituées par chaque partenaire de lACPr. 3 ème source de difficultés: la variabilité de la notion de « produit originaire » dun ACPr à lautre. Les matières admises comme « originaires » dans un accord ne le sont pas nécessairement dans un autre. Par exemple, le concept de « transformation substantielle » a un contenu variable en fonction des accords. Le degré de transformation requis varie ainsi selon linterlocuteur.

11 Contraintes de gestion: la problématique des coûts. 1°) Position du problème : La multiplication des règles dorigine rend leur gestion extrêmement difficile, eu égard à laccroissement des coûts liés au respect des procédures administratives y compris la preuve de lorigine des produits, ainsi quaux frais exposés pour adapter les réseaux et les méthodes de production. 2°) Illustration : - La conformité aux règles dorigine et aux procédures administratives variables: une entreprise souhaitant exporter un produit donné dans des conditions préférentielles devra se conformer aux règles dorigine ainsi quaux procédures administratives en vigueur, différentes selon pays dexportation choisi, ce qui aboutit à alourdir le coût des transactions.

12 (suite) - Compréhension des règles et adaptation des réseaux : les règles dorigine applicables à un produit particulier étant différentes selon les accords signés par un pays, les entreprises devront être capables de comprendre ces règles, puis adapter leurs réseaux de production pour se conformer à chacune delles, ce qui a également un coût. - Modification des méthodes de production : la multitude de règles dorigine auxquelles elles sont confrontées amène les entreprises à modifier leurs méthodes de production par rapport à ce qui était peut-être le choix du moindre coût. Elles sont ainsi amenées à acheter plus dintrants aux partenaires de lACPr.

13 2- Des risques systémiques importants. La non-utilisation des préférences du fait de labsence de marge de préférence et de la multitude et la complexité des règles dorigine. *) Concernant labsence de marges de préférence: Illustration du lien entre règles dorigine et marge de préférence : la marge de préférence a « une incidence positive et significative (…) sur lutilisation des préférences, et (…) les valeurs des importations » (Keck et Lendle, 2011) ; *) Concernant la multitude et la complexité des règles dorigine. Statistiques 1 : ACPr de la Thaïlande, sur un échantillon de 221 entreprises, environ 15 pour cent estiment que les règles dorigine incluses font obstacle à lutilisation des préférences accordées ; 22 pour cent estiment que les règles dorigine pourraient constituer un obstacle dans lavenir. Statistiques 2 : Amérique latine, une enquête réalisée auprès de 345 entreprises ; pour 36 pour cent de celles-ci, il nest pas aisé de se conformer aux règles dorigine (Wignaraja et al.,2010b)

14 (suite) Lentrave à la libéralisation commerciale *) Position du problème: le paradoxe des règles dorigine préférentielles. Les règles dorigine préférentielles permettent déviter un détournement déchanges. En cela, elles contribuent à la libéralisation commerciale préférentielle. Dans certaines circonstances néanmoins, lorsquelles sont restrictives, complexes et excessivement contraignantes, elles peuvent accroître le coût de transactions des entreprises et anéantir les bénéfices escomptés de lutilisation des préférences, entravant ainsi la libéralisation commerciale.

15 (suite) *) Détournement des échanges au profit/au détriment des tiers. Au profit des tiers : le coût élevé des transactions est de nature à refroidir les exportateurs potentiels, induisant mécaniquement un détournement des courants déchanges au bénéfice des tiers à lACPr, ce qui se ressent à travers le volume des échanges. Au détriment des tiers : ce sera le cas si les règles dorigine sont très restrictives à légard de produits ayant une certaine teneur en biens intermédiaires en provenance de létranger. - Incitation très forte à sapprovisionner auprès des partenaires de lACPr, - Usage des règles dorigine à des fins protectionnistes.

16 II- LARTICULATION NORMATIVE ET PROCEDURALE ENTRE LOMC ET LES ACPr - Lharmonisation des règles dorigine « préférentielles » - La coordination des procédures de règlement des différends: le pari de leffectivité des préférences tarifaires

17 A) La nécessaire harmonisation des règles dorigine 1- Le besoin de règles harmonisées et souples Lexpression de ce besoin par les Etats en 1994 par la signature dun accord multilatéral sur les règles dorigine lors de lUruguay Round, *) Certes, laccord signé ne règle pas lensemble des problèmes: Dune part, lharmonisation envisagée nest pas immédiate, se déclinant en un programme de travail étalé sur trois ans (art. 9 :2) mais non encore abouti ; Dautre part, elle a un champ dapplication limité, ne visant que les règles dorigine non préférentielles (article 1 er ). Conséquence : les membres dACPr ont la possibilité dappliquer des règles dorigine différentes aux produits relevant de leur commerce mutuel. *) Cela ne remet pas en cause lunanimité ambiante sur limportance d'introduire un certain degré d'harmonisation dans les pratiques des Membres concernant toutes les règles dorigine. (Cf. Annexe II de l'accord, qui dispose que les prescriptions et principes généraux énoncés s'appliquent également aux règles d'origine « préférentielles ».)

18 Lexpression de ce besoin par les entreprises. *) Les statistiques issues denquêtes récentes en attestent. Enquête BAsD : pour 41% des entreprises sondées, lharmonisation des règles dorigine est la solution pour la réduction des coûts liés à leffet « bol de spaghettis », donc pour accroître lutilisation des préférences (Kawai et Wignaraja, 2011). L enquête BID confirme cette tendance: près du quart des entreprises cibles pensent que lharmonisation générerait des économies « élevées » ou « très élevées » (13 pour cent des entreprises au Chili à 46 pour cent au Panama, Harris et Suominen, 2009). *) Les coûts liés à leffet « bol de spaghettis » rendent plus difficile lorganisation des entreprises en réseaux de production internationaux. *) Les entreprises préfèrent avoir plus de souplesse, de manière à choisir entre les règles dorigine pour un même produit. Deux avantages: Primo, lexistence dautres règles dorigine offrira it une solution alternative advenant limpossibilité de se conformer à une prescription. Ainsi, les préférences accordées seront toujours utilisées. Secundo, les entreprises pourront choisir la règle la plus adéquate en fonction de la situation, certaines règles dorigine étant mieux adaptées que dautre à la technologie, aux méthodes de production et aux stratégies commerciales de tel ou tel secteur.

19 2- Les niveaux dharmonisation Lindispensable harmonisation multilatérale: la « multilatéralisation du régionalisme ». *) A lOMC, la détermination des règles dorigine « préférentielles » relève du domaine réservé des Etats, suivant une pratique héritée du GATT: « chaque Etat membre est libre de déterminer ses propres règles d'origine et peut appliquer des règles d'origine différentes selon les objectifs de la réglementation envisagée ». Les Etats exercent cette liberté individuellement ou par la coopération internationale dans le cadre dACPr entre autres… *) Il convient maintenant de créer un cadre juridique multilatéral général pour les règles dorigine préférentielles, en sinspirant des « meilleures pratiques » suivies dans les ACPr. *) Ce cadre posera les grands principes régissant les règles dorigine préférentielles et fixera les critères de détermination de ce quest un « produit originaire » en fonction du type de produit, pour léligibilité aux préférences tarifaires. *) Il sagira donc dune véritable « multilatéralisation du régionalisme », au sens où lentendait Baldwin et Pauwelyn.

20 (suite) *) Il pourra sagir : dun accord multilatéral spécialement dédié aux règles dorigine « préférentielles », ou dun accord multilatéral global incluant pour partie les règles dorigine « préférentielles », et pour partie les règles dorigine « non préférentielles ». Dans cette dernière hypothèse, il faudra réviser laccord multilatéral actuel sur les règles dorigine en son article premier, pour y inclure les règles dorigine « préférentielles ». *) Complexité: Cest un exercice complexe du fait de la diversité des règles d'origine, lattachement des Etats à leurs prérogatives et des implications juridiques dune harmonisation des règles dorigine préférentielles au niveau multilatéral (réformes substantielles et procédurales).

21 Lharmonisation régionale des règles dorigine dans le respect des principes multilatéraux: la « régionalisation du multilatéralisme ». *) Un effort dharmonisation a été entrepris dans certains ACPr. - Ex 1 : lALENA, qui a retenu une règle générale associée à des règles spécifiques au niveau à six chiffres du SH et combinant trois autres méthodes de diverses manières. (cf. l'alinéa 4(2)b) ou c) ou du paragraphe 4(4) du Règlement ALÉNA sur les règles d'origine. Grosso modo, la teneur en valeur régionale, basée sur le coût net du produit, moins la valeur des matières non originaires, divisée par le coût net du produit, ne doit pas être inférieure à un pourcentage spécifié (p.ex. 50%). - Ex2 : lAccord latino-américain dintégration, qui pose une règle générale utilisée pour tous les produits et basée sur le changement de classification tarifaire au niveau de la position ou sur une valeur ajoutée régionale dau moins 50 pour cent de la valeur f.a.b. des exportations. - Ex 3 : LUnion européenne avec son système « paneuropéen » et la règle du « cumul diagonal » appliquée dans ses accords de partenariat économique (ex: ZLE en 1997 avec lAELE et les PECO, élargie à la Turquie; le partenariat avec les pays méditerranées - Paneuromed; lAPE signé avec les pays ACP, comme le Cameroun). Selon cette règle, la qualification dun produit comme « originaire » vaut pour tous les Etats membres de lUnion.

22 (suite) *) De telles initiatives restent insuffisantes, le degré dharmonisation atteint dépendant fortement du caractère profond ou souple de lintégration en cause. Ainsi, les problèmes restent non résolus, les membres desdits accords se retrouvant confrontés aux problématiques habituelles (coût des transactions, multitude et complexité des règles dorigine) dans leurs relations avec les tiers. *) Il convient donc dadopter un mode unique et souple de détermination de lorigine des produits pour tous les ACPr, en fonction du type de produit, dans le respect des règles et principes définis au niveau multilatéral. Il sagirait alors de transposer mutatis mutandis ces règles et principes au niveau régional ou bilatéral. Cela donnerait aux règles dorigine « préférentielles » la cohérence qui leur fait défaut, et conforterait les ACR dans leur légitimité en tant que vecteurs du libéralisme. *) Cette « régionalisation du multilatéralisme » mettant en évidence une forme de collaboration et de synergie entre le système multilatéral et le régionalisme transformerait les ACR en laboratoires dexpérimentation des nouvelles règles multilatérales.

23 (suite) *) La conception et le fonctionnement du modèle asiatique dACR préférentiels permettent de voir quune telle synergie est possible. - Ici, les règles dorigine adoptées sinspirent pour une grande part des principes posés à lOMC. - Cela montre bien quil est possible de sortir du « bol de spaghettis », à condition den avoir la volonté.

24 B) La coordination des procédures de règlement des différends: le pari de leffectivité des préférences tarifaires 1) Le préalable: garantir la justiciabilité des relations per se des membres dACPr. Position du problème: *) En létat actuel du droit de lOMC, les ACR ne sont justiciables du règlement des différends quà légard de la violation des droits des tiers (cf. art. XXIV : 5 a et b du GATT). *) Cela leur confère une forme dimmunité juridictionnelle car : l OMC ne peut contrôler les violations invoquées dans les rapports entre membres dACPr Une règle purgée de ses effets néfastes à légard des tiers mais contraire au droit de lOMC du point de vue des relations entre membres dun ACPr restera malgré tout en vigueur. Solution: améliorer le dispositif existant en révisant larticle XXIV du GATT *) Pour que le contrôle au titre de cette disposition sétende aux violations des droits des membres dACPr dans leurs relations per se. *) Cela permettra à toute partie lésée de dénoncer lusage abusif des règles dorigine, notamment à des fins protectionnistes, ou comme moyen de politique commerciale.

25 2- Etendre la compétence du MRD aux ACPr et à leurs membres. Le MRD de lOMC, juridiction de droit commun des ACPr. *) Une juridiction facultative en premier ressort. Les parties au litige auront le choix entre le groupe spécial de lOMC et le mécanisme de règlement des différends institué par lACPr mais ne pourront changer davis une fois la procédure engagée (electa una via). Dans lhypothèse où le juge régional est choisi, instituer un mécanisme de renvoi devant le juge de lOMC en cas de difficulté dinterprétation dun accord de lOMC. Fondement juridique de la saisine: ACPr ou le futur accord multilatéral sur les règles dorigine « préférentielles ». Déroulement normal de la procédure avec consultations, phase du groupe spécial et rapport *) Une juridiction obligatoire en appel. Peu importe que la procédure initiale ait eu lieu devant le groupe spécial de lOMC ou lorgane institué par lACPr. Saisine par voie dappel adressé au Secrétariat de lOrgane dappel; Compétence: questions de droit couvertes par le rapport du groupe spécial de lOMC ou de lorgane institué par lACPr.

26 Le MRD, juge de toutes les parties à lACPr. *) Nécessaire élargissement de laccès au MRD aux Etats non-membres de lOMC parties aux ACPr, ce qui nest pas le cas actuellement. Mettre à la disposition des membres dACPr un MRD efficace, capable de censurer toute violation des règles dorigine incluses dans ces accords. Il faudrait ainsi réviser le Mémorandum daccord pour rendre le juge de lOMC compétent à légard de plaintes pour violation des ACPr, même si ces plaintes visent ou proviennent des non-membres de lOMC. *) Car A quoi servirait-il dharmoniser les règles dorigine « préférentielles » si leur effectivité ne pourrait être assurée en cas de violation par un non-membre de lOMC partie à un ACPr? Linefficacité, le manque deffectivité, le caractère hypothétique de certains mécanismes de règlement des différents prévus par les ACPr. *) Avantages: Contrôle effectif du fonctionnement des ACPr, consolidation systémique. Effectivité des préférences tarifaires, assurée par un MRD efficace, actionnable par saisine unilatérale avec issue contraignante;

27 Conclusion Il est vrai que le « bol de spaghettis » pose des problèmes particuliers par rapport aux règles dorigine préférentielles. Ces problèmes ne sont toutefois pas insurmontables. La solution passe par une meilleure articulation normative et procédurale entre lOMC et les ACPr. Elle implique lharmonisation des règles dorigine préférentielles au niveau multilatéral et régional ainsi que la coordination des procédures de règlement des différends de lOMC et des ACPr pour plus de cohérence, et pour rendre effectives les préférences négociées. Il sagit donc délaborer un cadre multilatéral général posant les grands principes régissant les règles dorigine préférentielles et fixant les critères de détermination de ce quest un « produit originaire », en fonction du type de produit, pour léligibilité aux préférences tarifaires. Ce dispositif devra être repris dans les ACPr. Il faudra ensuite mettre des ponts entre le MRD de lOMC et celui des ACPr en faisant du MRD le juge de droit commun des ACPr, au même titre que lorgane de règlement des différends institué par laccord régional, et en ouvrant la procédure de lOMC à toutes les parties aux ACPr. Cela nest toutefois réalisable que si les relations per se de ces parties sont justiciables du règlement des différends de lOMC. Larticulation ainsi préconisée fera de linstance multilatérale le régulateur de toutes les règles dorigine dont elle garantira le respect. La cohérence et leffectivité qui en découleront permettront aux bénéficiaires de préférences tarifaires den tirer le maximum de profit.

28 Bibliographie sélective 1- J. Bahagwati, Termites in the Trading System. How Preferential Agreements Undermine Free Trade, Oxford, 2008, 139 p. 2- R. Baldwin, P. Thornton, Multilateralising Regionalism : Ideas for a WTO Action Plan on Regionalism, London, CEPR, 2008, 65 p. 3- A. Estevadeordal, K. Suominen & R. Teh, Regional Rules in the Global Trading System, Cambridge, O. Cadot, A. Estevadeordal, A. Suwa-Eisenmann, The Origin of Goods: Rules of Origin in Regional Trade Agreements, Oxford, M. Kawai, G. Wignaraja, 2011).69, Asia's Free Trade Agreements - How Is Business Responding?, EE, Wignaraja et al. (2010b) 7- J. Ngambi, « Les regroupements économiques au sein de lOMC: quel contrôle? », RBDI, 2008, 1-2, pp ; 8- B. Remiche, H. Ruiz Fabri, Le commerce international entre bi- et multilatéralisme, Larcier, 2010, 395 p. 9- Pauwelyn, Legal Avenue to Multilateralizing Regionalism : Beyond Article XXIV, Conference Paper on Multilateralizing Reginalism, September 2007, Geneva, Switzerland, « LOMC et les accords commerciaux préférentiels : de la coexistence à la cohérence », Rapport sur le commerce mondial 2011, OMC,


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