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1 Les enjeux du financement des PPP dans le domaine des infrastructures : quelles leçons tirer des cas des grands projets financés hors bilan ? ACPAU/CAUBO.

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1 1 Les enjeux du financement des PPP dans le domaine des infrastructures : quelles leçons tirer des cas des grands projets financés hors bilan ? ACPAU/CAUBO Montréal, Juin 2006 Andrée De Serres, LL.L, MBA, Ph.D. Professeure Département Stratégie des affaires Directrice MBA pour cadres en financement dentreprise ESG UQAM

2 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM2 Coordonnées Me Andrée De Serres, LL.L, M.B.A., Ph.D., Professeure École des sciences de gestion Université du Québec à Montréal Directrice MBA pour cadres en financement dentreprise 315 rue Ste-Catherine Est, Bureau R-3555 Montréal, Qc H2X 3X2 Tél. : (514) poste 1966 Courriel :

3 3 Introduction Mode traditionnel et PPP Évolution des modes de prise en charge des infrastructures publiques

4 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM4 Nouveau contexte D é but des ann é es 1980 : contexte é conomique propice à la remise en question du rôle et des implications du gouvernement Objectifs de r é duction de dette Premi è re vague de r é actions des gouvernements Retrait de certains secteurs d activit é s Vente d actifs Ventes d actions

5 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM5 Deuxi è me vague de r é actions : chercher des solutions diff é rentes pour les nouveaux besoins d investissements En d é veloppant de nouvelles formes d organisation pour livrer les services publics Objectifs Transf é rer les risques financiers au secteur priv é Transf é rer la dette au secteur priv é Am é liorer la qualit é des services en b é n é ficiant de l expertise du secteur priv é

6 Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (© De Serres, 2004) Monopole gouvernemental Par choix ou par absence de marché privé Entreprises du secteur privé Modes hybrides Sous-traitance Concession (PPP) Impartition Licence Mise en valeur de la propriété intellectuelle Marché non réglementé Marché réglementé PPP/PFI Co-entreprise En régie directe Agence Société de la Couronne Gestion déléguée

7 7 Les contrats de PPP : transfert de risques et financement

8 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM8 Influence du mode gestion et financement par projet Évolution Financement Gestion des risques Secteurs dactivités

9 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM9 Financement d'un nouveau projet à lintérieur du bilan dune organisation (©De Serres, 1999) Gouvernement et agent public : Prise en charge et maîtrise douvrage de tous les projets Bilan : actifs et passifs de lensemble des projets Financement par prêt Analyse de la contribution du projet à la rentabilité générale de lemprunteur Demande de capitaux Opportunité de développement Ajout dun nouveau projet intégré au bilan et prise en charge financière Financement par taxes, impôts et autres

10 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM10 Financement de projet hors bilan (©De Serres, 1999) Opportunité Promoteur Projet Financement par fonds propres Structuration dune entité légale conçue spécifiquement à cette fin Financement par dette Subventions gouvernementales

11 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM11 Caractéristiques Projet pris directement dans le bilan Parfait contrôle mais responsabilité des risques Projet pris en charge par une entité juridique séparée mais contrôlée par le promoteur donc consolidé Projet hors bilan = Perte de contrôle : joint-venture = Transfert des risques à lentité conçue spécifiquement pour cette fin = Transfert des risques au créancier

12 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM12 Stratégie financière Financement de projet dans le bilan ou hors bilan Voir : Financement corporatif dentreprise vs financement de projet Conséquences du choix de stratégie Sur la qualification du projet Sur les sources de financement Sur le type de montage financier

13 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM13 Tableau : Paiement des redevances par les usagers (©De Serres, 1999) Concédant : L'autorité publique accorde la concession de service public Concessionnaire : entité légale, privée ou publique, responsable de linvestissement nécessaire Usagers : paiement dune redevance au concessionnaire pour le droit dusage

14 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM14 Les concessions en France Dans le cadre dun système de droit public favorisant un régime particulier pour les BTP (bâtiments et travaux publics) Contrats de concession ou daffermage Sur les ouvrages dart moyennant droit de péage au niveau de lÉtat central, départements, villes, etc Accordés souvent à des sociétés déconomie mixte (SEM) Systèmes daqueduc et dégouts Nombreuses autoroutes à péage Précédents : la concession en France

15 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM15 Précédents : applications en France Droit élargi aux départements, municipalités et communes en 1986 Nombreux projets : EuroDisney Lien souterrain entre métro de Paris et aéroport Orly : Orlyval (1993) Tunnel Prado Carenage à Marseilles (1993) Métro de Toulouse (1994) Boulevard Périphérique Nord de Lyon (1994) Pont de Normandie Stade de France etc.

16 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM16 Contrat de PPP avec paiement dun loyer par le gouvernement ou son agent ( ©De Serres, 2005) Concédant : l'autorité publique accorde la concession de service public Concessionnaire/ Locateur Entité privée ou publique ou mixte Usagers : accès selon les conditions prévues par les politique sen vigueur Contrat de PPPContrat de bail

17 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM17 Précédents au Royaume-Uni PPP + : concessions et autres ententes possibles Programme du Private Finance Initiative (PFI) (Initiative financière privée) depuis 1996 Gouvernement = client Critère : Value for money Programme dexcellence dans la construction de bâtiments publics Programme Joined-up Services Ajouter un service en mode privé à une organisation déjà en opération Programme : Best Value Code of Practices on Workforce Matters

18 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM18 PPP/ PFI / P4 The Private Finance Initiative (PFI) is a form of PPP but is also, principally, a form of contracting or procurement (PPPP), the hallmarks of which are: a long term service contract between a public sector body and a private sector operator the provision of capital assets and associated services by the operator a single unitary payment from the local authority which covers investment and services the integration of design, building, financing and operation in the operators proposals the allocation of risk to the party best able to manage and price it service delivery against performance standards set out in an output specification performance related payment mechanism an off balance sheet treatment for the local authority so that any investment delivered through the project does not count against borrowing consents support from central government delivered through what are known as PFI credits

19 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM19 PFI au Royaume-Uni : 600 nouvelles infrastructures depuis hôpitaux, 200 écoles Prisons, équipements militaires Eau potable, traitement deau, aqueducs Transport en commun Métro de Londres (London Underground) Hébergement, logement social et services sociaux Stations de police (UK) Casernes pour les services dincendie UK) Arénas, stades et autres équipements de loisirs

20 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM20 Précédents au Canada Autoroute 407 à Toronto Autoroute Fredericton/Moncton Autoroute 104 de la Nouvelle-Écosse Pont de lÎle du Prince-Édouard (succès grâce à la subvention fédérale de 42 millions $ indexables par année)

21 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM21 Pont de la Confédération (Île du Prince-Édouard) 1997

22 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM22 Domaines dactivités au Canada Services du gouvernement en ligne Gestion de l'eau potable et des eaux usées Routes et ponts Hôpitaux Éducation Écoles Universités Pénitenciers Énergie Transport public Etc.

23 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM23 Projets en négociation au Québec Les autoroutes 25 et 30 Les grands hôpitaux Centres dhébergement pour les personnes âgées Salle pour lOrchestre symphonique de Montréal Etc.

24 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM24 Délégation de pouvoirs Nature des pouvoirs délégués Propriété des actifs Délégation de la maîtrise douvrage Impact sur les règles dattribution de contrat de gouvernance de reddition de compte Les sources de financement

25 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM25 Par les pouvoirs délégués Quest-ce qui peut être concédé ? Delegatus non potest delegare On ne peut déléguer que les pouvoirs quon détient Pouvoirs qui peuvent être délégués, si permis par la loi La conception Le financement La construction Lopération Pendant la période de démarrage Pendant un long terme Lentretien ou maintenance

26 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM26 Types de contrat Les contrats de concession ou daffermage en droit public français ou d'Europe continentale Les contrats équivalents en droit anglo-saxon : Construction-Conception-Financement- Exploitation ou Design, Build, Finance, Operate (D.B.F.O. ) Construction-Conception-Financement- Exploitation-Entretien ou Design-Build-Finance- Operate-Maintain (DBFOM) Construction-propriété-opération-transfert ou Build-Own- Operate-Transfer (B.O.O.T) Lemurs variations : Build, Operate, Transfer (B.O.T.) Build, Own, Operate (B.O.O.) Etc.

27 Tableau : Regroupement des transactions selon les phases d'activités (©De Serres, 1999) Soumission (Première partie de la phase de conception) Approbation du choix des entrepreneurs Concession de la maîtrise de louvrage Contrat(s) de maîtrise dœuvre (Deuxième partie de la phase de conception) Approbation du choix des entrepreneurs Phase de construction Phase dexploitation Contrats de fourniture et déquipement Contrats de construction Contrat dexploitation Contrat de maintenance Appel d'offre Concédant

28 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM28 Propriété des actifs Détenue par le gouvernement ou les agents publics Types de contrat Bail et autres contrats de location Contrat de gestion déléguée Contrat de gestion de services ou daffermage Contrats de construction Design-Bid-Build (DBB) Design-Build (DB) Contrats de construction avec partage de risques Construction Manager at Risk (CMR) Design-Build-Operate-Maintain (DBOM)

29 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM29 Propriété des actifs transférée au privé PPP Concession PPP PFI Impartition Vente et cession au privé (Privatisation)

30 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM30 Les objectifs visés sont-ils atteints ? Transfert des risques financiers Transfert de la dette financière Contrôle des coûts Économie des coûts Gouvernance et reddition de comptes Imputabilité du gouvernement Amélioration des services

31 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM31 Transfert des risques financiers Utilisation de leffet de levier du financement privé Combien de projets avec véritable délégation du pouvoir et de la responsabilité financière ? Avenir du financement hors bilan avec les nouveaux principes comptables généralement reconnues Traitement de la Special Purpose Entity Opinion du Vérificateur général Traitera-t-il hors bilan la dette engagée par les PPP ?

32 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM32 Contrôle des coûts et transfert des risques financiers Y a-t-il vraiment transfert de risques financiers, risques de construction, risques dexploitation ? Évaluer les conséquences sur le long terme Transfert du risque financier Quid si concessionnaire en difficulté financière Le risque financier a-t-il vraiment été transféré ? Si faillite, ce sont les fonds publics qui devront être réinvestis Quarrive-t-il si la société privée ne respecte pas les conditions du contrat ? Si elle connaît des difficultés financières ? Si elle est cédée ou si elle cède le contrat ? Si les activités menacent la sécurité des citoyens ?

33 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM33 Économies de coûts Y a-t-il vraiment des économies de coût pour les PPP ou PFI ? Les coûts dintérêt et de dette plus élevés quemprunts gouvernementaux Coûtent plus chers en frais de transaction Résidence Saint-Charles à Québec qui compte 132 lits, coûterait selon les études de la firme Malette 56,6 millions $ sil était réalisé sous le mode PPP et 42,2 millions $ sous le mode traditionnel Leurs revenus sont imposables et taxables Doivent générer une rentabilité pour leur actionnaires ou promoteurs

34 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM34 Limites du transfert des risques Mode PPP et financement de projet hors bilan pour une entreprise privée Permet de limiter les conséquences des mauvais risques Moyennant un partage de la rentabilité Pour le gouvernement Demeure toujours responsable des risques imprévus et des risques de force majeure Demeure responsable de la sauvegarde des enjeux dintérêt public Limite le recours aux PPP comme mode optimal dans certains secteurs

35 Modes de prise en charge des services publics ( ©De Serres, 1999) Monopole gouvernemental Choix politique ou par absence de marché Marché règlementé ou non réglementé Secteur privé Modes hybrides incluant les PPP Prise en charge : agent public Prise en charge : secteur privé et/ou secteur public et/ou secteur de léconomie sociale Prise en charge : secteur privé Règles de gouvernance, de reddition de comptes, dappel doffre et de financement du secteur public Quelles règles ? Règles de gouvernance, de reddition de comptes, dappel doffre et de financement du secteur privé

36 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM36 Gouvernance et reddition de comptes Ma î trise d ouvrage publique et r è gles du secteur public Prise en charge dans le bilan de l autorit é publique Ma î trise d ouvrage au secteur public R è gles d appel d offres et d attribution de contrats R è gles des finances publiques Principes comptables Reddition de compte V é rification Types de contrats

37 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM37 Les autres objectifs visés sont-ils atteints ? Amélioration des services Comment la mesurer ? Gouvernance et reddition de comptes Transfert du pouvoir dattribution des contrats Accès à linformation Organisme de contrôle Droit de retrait Perte du pouvoir dintervention sur le développement teritorial Imputabilité du gouvernement Transfert de technologie et de savoir

38 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM38 Conclusion : conséquences et réflexions Sujet complexe aux conséquences sociales et économiques très sérieuses Mérite une profonde réflexion pour déterminer une intervention politique efficace et durable Il ne faut pas copier aveuglément ce qui sest fait ailleurs dans un autre contexte et en une autre époque Plusieurs projets on déjà une historique qui nous permet den évaluer le succès ou léchec Développement durable et transfert intergénérationnel Il faut surtout éviter dhypothéquer lavenir des générations futures en leur transférant nos choix irréversibles et les fardeaux financiers qui y sont associés Il faut proposer de nouvelles pistes adaptées à notre société

39 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM39 Conclusion : les atouts du mode financement par projet Exploiter le savoir et lefficacité du mode financement par projet méthodes didentification et de gestion des risque Fragmentation en phase dactivités Dégroupage et regroupage de risques

40 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM40 Conclusion : les atouts du mode organisationnel en partenariat Gouvernance et partenariat Explorer et exploiter les avantages du mode organisationnel en partenariat Mode dorganisation efficace pour projet complexe Le mode partenariat comme nouvelle chaîne de production Élément clé Transforme en relations de partenariats des relations potentiellement conflictuelles Nouvelle forme dorganisation source de création de valeur stratégique

41 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM41 Conclusion : piste de réflexion pour le gouvernement Le partenariat sous toutes ses formes Partenariats publics/publics Permettre les économies déchelle en mettant fin aux silos entre les ministères et les diverses organisations publiques Privilégier une culture de champion Partenariats publics/obnl Partenariats avec des entreprises collectives et des entreprises déconomie sociale

42 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM42 Partenariats impliquant des organismes publics Société déconomie mixte Partenariats impliquant les employés des organismes publics Intégrer les employés et les syndicats dans les structures organisationnelles

43 Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (© De Serres, 2004) Monopole gouvernemental Par choix ou par absence de marché privé Entreprises du secteur privé Modes hybrides Avec une entité publique Avec un OBNL Avec une entité privée Sous-traitance Concession (PPP) Impartition Licence Mise en valeur de la propriété intellectuelle Marché non réglementé Marché réglementé PPP/PFI Co-entreprise Avec une société déconomie mixte En régie directe Agence Société de la Couronne Gestion déléguée

44 Juin 2006©Andrée De Serres, UQAM44 Conclusion Changement de rôle de lÉtat Contrôleur et régulateur Importants besoins de formation Importants besoins doutils Importance dobtenir le soutien de la société civile parce quon touche au bien public pour de très longs termes


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