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1 -0- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Direction de la Réforme Budgétaire Ré-ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État MP2 Pilotage mutualisé des CP 8 juillet 2005

2 -1- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP Exposé des motifs Le chantier de réingénierie des processus budgétaires et comptables vise à mettre en œuvre, au–delà du palier 2006 et sur le fondement de la LOLF, des processus et procédures optimaux. S’appuyant sur la logique « lolfienne », le macro processus 2 en charge de l’allocation et de la mise à disposition des ressources a fait un certain nombre de propositions, dont une tendant à mutualiser la gestion des CP au niveau du programme. Cette proposition remet en cause, d’une certaine manière, le cadre de réflexion découlant de la logique de l’OO 59 et les comportements qui y sont attachés. Ex abrupto, ses tenants et aboutissants ne sont pas faciles à appréhender. L’objectif de cette présentation est d’apporter des éléments de contexte et de compréhension.

3 -2- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP Sommaire 1.Le constat sous l’empire de l’ordonnance de 59 2.La remise en ordre logique de la LOLF 3.Le nouveau système de mutualisation des CP 4.Les conséquences d’une éventuelle reconduction d’un contrôle des CP au niveau de l’UO ANNEXE Réponses aux questions posées

4 -3- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État En OO 59, les engagements sont limités, soit au montant des crédits, soit au montant des autorisations de programmes régulièrement autorisés par les lois de finances Les articles 11 et 12 de l’OO distinguent la gestion des DO de celle des DC. – Le système de gestion des dépenses ordinaires : il n’y a pas d’autorisations d’engagement mais seulement des crédits. Les engagements juridiques sont supportés par les « crédits » annuels, lesquels limitent en même temps l’engagement et le mandatement. En pratique, les gestionnaires considèrent qu’ils ont besoin de crédits de paiement pour engager une dépense ! – Le système de gestion des dépenses en capital : il y a distinction AP/CP ; toutefois les AP sont pluriannuelles, alors que les CP sont attribués annuellement en fonction d’évaluations déclaratives et bien souvent mis à disposition progressivement en cours d’exercice. Lorsque deux règles s’appliquent, dans un domaine donné, l’une des deux prend généralement le pas sur l’autre. C’est le cas en la matière, le mode de gestion des dépenses ordinaires étant devenu le mode de référence. C’est avec les CP que sont pilotées les dépenses, avec des impacts non négligeables sur la performance des opérations techniques (perturbation de l’avancée des travaux) et financières réalisées (augmentation des coûts du fait d’IM ou d’étalement des travaux dans le temps). Pilotage mutualisé des CP 1. Le constat sous l’empire de l’ordonnance 59 (1/3)

5 -4- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Les conséquences de cette dérive : Les crédits « contrôlés au mandatement » (crédits en DO ou crédits de paiement en DC) sont mis à disposition progressivement sur l’exercice avec pour conséquence une régulation des dépenses (c’est à dire des activités) par les CP En fin d’exercice, du fait de l’atomisation des CP par chapitre/article/service, la consommation des CP est difficile à optimiser : – Manque de CP pour certains services qui soit doivent payer des intérêts moratoires, soit bénéficier de délégations complémentaires (procédure administrative lourde de reprise de crédits à gérer) – Pour d’autres services, CP non consommés qui, s’il ne sont pas identifiés suffisamment tôt, sont perdus pour l’exercice (et ne font pas forcément l’objet de reports sur l’exercice suivant) Dans tous les cas, soit – Le manque de CP génère des impayés et entraîne le versement d’intérêts moratoires (a minima les fournisseurs sont payés tardivement). – La non consommation de tous les CP se fait forcément au détriment d’activités qui auraient pu être planifiées, puis financées (c’est à dire au détriment de la performance). Pilotage mutualisé des CP 1. Le constat sous l’empire de l’ordonnance 59 (2/3)

6 -5- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État L’OO 59 a abouti, dans les faits, à privilégier le budget en CP, le budget en AP étant plus ou moins devenu celui des « bonnes intentions ». Autrement dit et selon une règle chère aux économistes, la mauvaise monnaie a chassé la bonne !  le CP, monnaie destinée à payer des «prestations» déjà fournies, a relégué l’AP, monnaie destinée à autoriser la réalisation d’activités.  Les conditions d’une bonne gestion publique ne sont donc pas remplies. Pilotage mutualisé des CP 1. Le constat sous l’empire de l’ordonnance 59 (3/3)

7 -6- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP L’engagement est le vrai et le seul déterminant d’une bonne gestion publique 1.Une bonne gestion consiste à réaliser la meilleure performance possible, sans pour autant engager l’État au-delà de ses possibilités (sous entendu de règlement effectif à court ou moyen terme). – Lorsque l’engagement est pris, le règlement devrait être effectué automatiquement. C’est donc bien l’engagement le déterminant de la dépense. Le plafond de CP n’est qu’un pis aller de dernier recours, en l’absence de maîtrise organisée, en amont. 2.Une bonne gestion repose donc sur une programmation des activités (qui est un corollaire de la globalisation), en vue de réaliser des actions => Une bonne gestion repose donc sur une programmation des engagements juridiques. 3.L’autorisation d’engager l’Etat (plafond d’AE) qui est donnée chaque année au gestionnaire est, bien entendu, encadrée par la capacité de payer dans l’année et au cours des années suivantes. C’est donc au moment de la budgétisation des AE que l’essentiel se joue ; après, c’est déjà trop tard. 4.La gestion des CP n’est pas de nature à avoir un impact sur la qualité de la gestion publique. En outre, elle n’offre aucune garantie de réelle maîtrise à long terme des finances publiques. A terme, si l’on souhaite diminuer la consommation des CP, il faudra maîtriser, en amont, la consommation des AE.

8 -7- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État En généralisant les AE, la LOLF a remis les choses dans l’ordre logique. Elle affirme par là que les AE constituent l’objet essentiel de la gestion publique, puisque les EJ seront comptabilisés uniquement sur des AE - Cf. art. 7 & 8 de la LOLF. En effet, la performance (qui est la finalité de la fonction budgétaire) ne peut être maximisée qu’à la condition de programmer des activités, c’est-à-dire essentiellement de programmer des engagements. Ce sont donc les AE, désormais annuelles et non reportables de droit, qui constituent le référentiel budgétaire. Les contraintes de trésorerie de CP interviennent, en amont, au moment de la budgétisation et de la programmation. En gestion, elles doivent interférer le moins possible sur les décisions de faire. Le règlement suite à service fait est inéluctable, car il doit intervenir quoi qu’il en soit. Admettre implicitement que le règlement peut être ajourné, et à ce titre « géré » en urgent ou non urgent, n’est pas conforme à une bonne gestion. Le paiement est donc une conséquence mécanique des activités menées et des engagements pris. Ce n’est pas un acte de pilotage, mais un acte de pure gestion administrative qui peut être utilement mutualisé. Pilotage mutualisé des CP 2. La LOLF a remis les choses dans l’ordre logique (1/3)

9 -8- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP 2. La LOLF a remis les choses dans l’ordre logique (2/3) A très long terme, on pourrait même concevoir que le budget de l’Etat fût autorisé en AE uniquement, car la gestion budgétaire en CP est une caractéristique spécifique du secteur public ; le secteur privé gère son besoin de trésorerie en fonction des engagements passés : – La trésorerie fait l’objet d’une gestion centralisée pour utiliser au mieux les disponibilités et anticiper les besoins de façon à trouver les meilleures solutions : Placement dans le cas d’excédents ou emprunts dans le cas de manques – C’est la stratégie de l’entreprise qui l’emporte sur la trésorerie : La stratégie est élaborée, en amont, en tenant compte des possibilités de trésorerie (analogie avec les CP prévisibles) Mais une fois la stratégie adoptée, la trésorerie est une gestion a posteriori (mais suivie et précise) qui ne contraint pas la gestion opérationnelle courante ; c’est le gestionnaire opérationnel qui informe le gestionnaire de trésorerie de l’évolution de ses besoins. L’État a des contraintes spécifiques qui justifient temporairement (même si le temporaire peut encore durer longtemps) la médiation des CP, pour maîtriser l’exécution budgétaire, mais il n’y a pas conceptuellement de différence fondamentale entre la gestion budgétaire privée et la gestion budgétaire publique.

10 -9- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP 2. La LOLF a remis les choses dans l’ordre logique (3/3) AE EJ CP Facture Service fait Pilotage de l’activité Gestion de trésorerie Programmation Cpte courant BdF Règlement Gestion budgétaire A long terme, les CP sont logiquement condamnés, la vraie trésorerie étant celle des disponibilités en caisse et en banque La trésorerie ne doit plus constituer LA contrainte pour le gestionnaire ; son horizon n’est pas la caisse de l’État, mais l’autorisation qui lui a été donnée d’engager des dépenses. La contrainte de caisse peut être gérée de manière centralisée par le pilote des CP Le gestionnaire d’EJ participe, néanmoins, par les échéanciers de paiements au pilotage optimal de l’enveloppe mutualisée. L’ultimeL’intermédiaire

11 -10- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP 3. Le nouveau système de mutualisation des CP (1/3) L’économie générale du dispositif proposé est la suivante : Au cours du 2 ème semestre N-1, une programmation détaillée des activités est réalisée par les services. Ces activités sont déclinées au niveau le plus fin, selon une approche statistique pour certaines catégories de dépenses (Échéanciers d’engagements à venir et échéanciers de paiements sur engagements déjà pris et à venir). Cette programmation détaillée fonde le projet de budget prévisionnel du BOP. En fin d’année N-1, il est notifié au service le montant des AE et des CP alloués, consécutivement à l’approbation du budget prévisionnel. Après avis formulé par le CF du BOP, le plafond des AE du programme/BOP est décliné par UO, alors que le plafond en CP demeure un plafond au programme (2 enveloppes tant en AE qu’en CP : l’une en titre 2, l’autre en autres titres). Le montant des CP de chacune des UO est déterminé à titre indicatif (à des fins de suivi), car, en gestion, l’exécution des activités pourra entraîner un dépassement de l’enveloppe initiale d’une UO, compensé la plupart du temps par une sous- consommation d’enveloppe, ailleurs. L’UO engage des dépenses. Lorsque le montant de l’EJ est important, elle actualise sur le champ l’échéancier des paiements. Périodiquement (trimestriellement ou mensuellement selon la criticité de la période), l’échéancier de paiements est réactualisé par l’UO et le BOP (consécutivement à la réactualisation des EJ).

12 -11- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP 3. Le nouveau système de mutualisation des CP (2/3) L’économie générale du dispositif proposé (suite et fin) Le pilote de CP met à jour sa prévision de consommation de CP au vu de ces échéanciers, mais également à partir des informations figurant dans le SI relatives au service fait. L’UO constate le service fait, puis la dépense est liquidée et mandatée. Le mandat entraîne une consommation des CP, au niveau de l’enveloppe mutualisée (peu importe sa localisation, puisque dans un PGI les notions d’en bas et d’en haut perdent leur sens). L’UO conserve l’exclusivité de la relation avec sa « clientèle » Si le pilote des CP anticipe une rupture de CP au niveau de l’enveloppe mutualisée, il alerte le responsable de programme, afin qu’il prenne toutes les dispositions, en concertation avec les RBOP et RUO, en vue d’éviter cette rupture - Plusieurs éventualités sont envisageables : ralentissement de la mise en œuvre de certaines activités ; priorisation des dépenses au détriment de certains fournisseurs ou de certaines UO, par exemple suite à une situation de crise (POLMAR…). Le pilote de CP cherchera à minimiser, autant que faire se peut, les reports de CP (en liaison avec le RPROG, car la consommation de CP dépend avant tout d’engagements pris sur la base de la programmation).

13 -12- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Pilotage mutualisé des CP 3. Le nouveau système de mutualisation des CP (3/3) : 2 cas de gestion Sur-consommation de CP par un service : – La sur-consommation doit être anticipée, par le service impliqué et par le pilote de CP, sur la base des échéanciers des EJ et du service fait, pour le court terme ; – Le service doit notamment alerter le pilote des CP pour les évolutions majeures de besoins en CP en cours d’exercice ; – Le pilote des CP doit dialoguer avec les services pour évaluer les marges de manœuvre : – Identification de sous-consommations de CP qui pourraient couvrir la sur- consommation ; – Priorisation des paiements en cas d’extrême nécessité (ce cas correspond à une faute du pilote de CP qui n’a pu anticiper la rupture des CP) ; – Ralentissement ou accélération de certains projets de façon à consommer les CP au plus juste en fin d’année. Sous-consommation de CP par un service : – La sous-consommation doit être anticipée, par le service et par le pilote de CP, sur la base des échéanciers des EJ – Dans le cas de variations importantes des prévisions, le service alerte le pilote des CP – En liaison avec le RPROG, le pilote de CP cherche à optimiser l’utilisation de CP «libérés».

14 -13- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État Rappel des nouvelles règles LOLF : – Les CP sont alloués par BOP/UO, toutes natures confondues (globalisation). – Les reports de CP sont plafonnés à 3% Conséquences : 2 risques majeurs sont à traiter – Sur-consommation de CP par rapports aux prévisions par nature (par exemple des dépenses d’investissement plus élevées que prévues ne laissent plus assez de CP pour couvrir des dépenses inéluctable de fonctionnement) – Sous-consommation de CP entraînant une perte de CP du fait du plafonnement des reports Les services peuvent réagir suivant deux approches : – Dispositifs de pilotage : Mise en place de mesures de pilotage des CP analogues à celles prévues pour le pilotage mutualisé (tenue d’échéanciers de CP précis), mais sans pouvoir bénéficier des avantages de la mutualisation. – Mise en place de contrôles a priori : Mise en place de niveaux de sécurité par reconduction de pratiques antérieures : Subdivision des crédits par nature (abandon de la fongibilité) Mise en place de systèmes de contrôles parallèles (engagement sur CP par exemple) Pilotage mutualisé des CP 4. Conséquences de la reconduction de contrôles de CP par service (1/2)

15 -14- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État La principale conséquence à terme de ces pratiques (notamment dans le cas reconduction de contrôles a priori) serait de contraindre la programmation par l’exécution et de limiter ainsi la performance : La programmation en AE n’aurait plus qu’un caractère indicatif, puisque les CP contraindraient la réalisation et par voie de conséquence le déroulement opérationnel. La performance des services et plus généralement des BOP et programmes serait de fait dégradée ou limitée : – par une mauvaise programmation de l’activité (qui est optimale quand le pilotage est effectué par les AE) – par les tâches de re-programmation des AE et des CP induites par les contradictions entre programmation des AE et nécessité des CP tant au niveau des services que des BOP et programmes – Par la non consommation de l’intégralité des AE (et des CP), par service et par agrégation au niveau des BOP et programmes – Par la mise en place de systèmes de gestion locaux parallèles pour contrôler les CP – Par le manque de vigilance et d’implication des gestionnaires et opérationnels du fait des garde-fous que constituent les plafonds de CP par service Pilotage mutualisé des CP 4. Conséquences de la reconduction de contrôles de CP par service (2/2)

16 -15- 21188-00-PEBC réunion CF RT JLG-2Dec03-NM-Par.ppt MINEFI-DRBRé ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État La mutualisation des CP permet de : – Responsabiliser les UO et les BOP sur la programmation annuelle et la performance associée (AE) et sur la nécessité d’optimiser collectivement la gestion des CP, par la planification précise des échéanciers de CP et le suivi de leur consommation. – Recentrer l’activité des services sur leur cœur de métier, en les libérant : De la gestion des mouvements de crédits De la planification des engagements sur la base des CP disponibles. Des traitements de fin d’année relatifs aux reports de crédits – Donner aux responsables de programmes les moyens de piloter les programmes et de favoriser l’atteinte des objectifs de performance : En favorisant l’appropriation d’une culture de pilotage des activités (par les AE) En instaurant une fonction de pilote des CP mutualisés pour optimiser et maîtriser la consommation des ressources disponibles (CP) C’est une solution équilibrée et orientée vers l’action qui comporte des garde-fous ( des échéanciers actualisés, une démarche d’anticipation, un pilote ), des mesures correctrices, voire des sanctions à l’encontre des services en dérapage. Pilotage mutualisé des CP Conclusion