MODULE AMELIORATION DE LA QUALITE DES LOIS ET FORMALISATION DE L’EVALUATION LEGISLATIVE Par Germain MBAV YAV et Judicaël TAWITE MUSAVULI.

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1 MODULE AMELIORATION DE LA QUALITE DES LOIS ET FORMALISATION DE L’EVALUATION LEGISLATIVE Par Germain MBAV YAV et Judicaël TAWITE MUSAVULI

2 Prélude Prélude « Ce n'est que récemment que l'on s'est avisé d'évaluer les effets des lois… Il ne suffit pas que les normes juridiques soient appliquées correctement, ce qu'assurent au moins partiellement les contrôles de conformité.

3 Il faut encore s'assurer de la réalisation des objectifs poursuivis. Pour y parvenir, il faut instituer des contrô1es d'efficacité et corriger la loi en fonction des résultats de l'évaluation. Peu a peu, on assiste a la superposition et a l‘enchevêtrement des contrôles classiques de régularité et des contrôles d’efficacité. (CHEVALLIER 1991: 41; MORAND 1998: 89-91)..

4 « Si l'évaluation s'impose avec force aujourd'hui, c'est donc parce que la loi connaît des difficultés importantes à l'occasion de son application. » « L’évaluation des prestations est au cœur de la nouvelle gestion publique.» Morand Formes et fonctions de l’évaluation p 207 « L’évaluation des prestations est au cœur de la nouvelle gestion publique.» Morand Formes et fonctions de l’évaluation p 207 Idem pg 2

5 Introduction Pourquoi aborder les deux notions de « la qualité » et de « l’évaluation législatives »? si les lois écrites en République Démocratique du Congo seraient de bonne qualité? si quelques travaux réalisés dans nos Assemblées s’apparenteraient à l’évaluation législative?

6 Réponse: pas confondre productivité à la qualité pas confondre qualité formelle (des lois tatillonnes) et juridique (vérification de la régularité des lois) à la qualité factuelle (rationalité et efficacité des lois);

7 a. le Président du Sénat déclare notamment : « ces différentes lois sont venues s’ajouter à une production législative déjà très abondante, depuis l’installation du Parlement de la III ème République. Puis-je vous inviter à vous intéresser maintenant au travail d’évaluation de l’application desdites lois. Une chose est d’adopter les lois, et autre chose est de les appliquer !

8 b. Cette idée rejoint bien la maxime du célèbre Montesquieu : « Le corps représentant ne doit pas être choisi (…) pour prendre quelque résolution active (…) mais pour faire des lois, ou pour voir si l’on a bien exécuté celles qu’il a faites, chose qu’il peut très bien faire, et qu’il n’y a même que lui qui puisse bien faire»

9 NB: le champ d’évaluation législative ne se limite pas seulement à la vérification de l’application des lois. L’évaluation législative que nous envisageons dépasse son aspect simple de l’application: de caractère quantitatif, pour être davantage qualitatif, abordant de surcroit les questions, notamment d’opportunité, d’efficience et d’efficacité des lois. NB: le champ d’évaluation législative ne se limite pas seulement à la vérification de l’application des lois. L’évaluation législative que nous envisageons dépasse son aspect simple de l’application: de caractère quantitatif, pour être davantage qualitatif, abordant de surcroit les questions, notamment d’opportunité, d’efficience et d’efficacité des lois.

10 Le présent module s’articule autour de 5 points subdivisés en sous points de la manière suivante : 1.Des généralités – D’où parlons-nous ? – Quel est le constat ? 2.De la qualité législative – La productivité législative vaut-elle la qualité? – Quid de la qualité législative ?

11 3. De L’évaluation législative – Quid de l’évaluation législative ? – Quel est le but de l’évaluation législative ? – Quelles sont les fonctions de l’évaluation législative ? – Quels sont les types de l’évaluation législative ? – Que doit-on évaluer ? 4. Liens entre la qualité et l’évaluation législatives 5. Que devons –nous alors faire? – Des quelques paradigmes – Vers une formalisation de la mission évaluation ?

12 Premier Thème: Des généralités et de la qualité législative

13 I. Des généralités 1. D’où parlons-nous ? Nous parlons à partir de la démarche: dépassant la conception: le législateur n’a de compte à rendre à personne sur les lois. légistique proposée par Peter Noll, un pénaliste suisse et un des précurseurs de la science de législation, Peter Noll voulait déjà, vers les années 70 du siècle dernier, dépasser « l’idéalisme normatif », pour reprendre une expression utilisée par lui-même.

14 Cette démarche a été amplifiée particulièrement par un groupe des scientifiques de l’Université de Genève Elle a trouvé place dans la pratique par le biais de la formation continue offerte en Suisse romande (par le Centre d’Etudes et Techniques d’Evaluation législative). Cette démarche a été amplifiée particulièrement par un groupe des scientifiques de l’Université de Genève Elle a trouvé place dans la pratique par le biais de la formation continue offerte en Suisse romande (par le Centre d’Etudes et Techniques d’Evaluation législative).

15 référence l’Union Européenne et de l’ Organisation de la Coopération et du Développement Economique (OCDE). le recours par les systèmes auprès desquels nous nous sommes inspirés (Belgique et France).

16 La démarche propose les meilleures modalités de fabrication de la loi et de « l’amélioration de la capacité de la loi à agir sur la réalité sociale ». Elle « a conféré une importance grandissante à la légistique matérielle, (…) qui trouve aujourd’hui écho dans l’essor de l’évaluation législative notamment».

17 Par conséquent, pour la légistique, la bonne loi n’est plus forcément celle qui est bien rédigée, mais celle qui produit des effets sur la réalité sociale, environnementale et économique.

18 A ce sujet, le modèle théorique de la légistique prend en compte les quatre principaux aspects qui caractérisent le travail législatif, à savoir : le déroulement sous l’angle institutionnel (procédure législative : phase pré-parlementaire, impulsion, avant- projet, procédure de consultation, phase parlementaire, promulgation, mise en œuvre, évaluation rétrospective, etc.) ; la gestion du projet (mandat d’élaborer le projet, planification, etc.) ; le cycle de résolution des problèmes (processus appliqué pour résoudre les problèmes complexes : définition des problèmes, fixation des objectifs, recherche de solutions, etc.) ; enfin, la rédaction proprement dite des normes.

19 Ce modèle découpe le processus de fabrication de la loi en plusieurs étapes présentées de manière chronologique et propose, pour chacune d’elle, des techniques propres à en optimiser le déroulement, à savoir: 1.Analyse de la situation initiale : Que se passe-t-il ? Pour quelles raisons demande-t-on que l’Etat ou la province intervienne ? Où réside le problème ? Ce modèle découpe le processus de fabrication de la loi en plusieurs étapes présentées de manière chronologique et propose, pour chacune d’elle, des techniques propres à en optimiser le déroulement, à savoir: 1.Analyse de la situation initiale : Que se passe-t-il ? Pour quelles raisons demande-t-on que l’Etat ou la province intervienne ? Où réside le problème ?

20 2. Recherche des objectifs : Quel est l’état futur souhaité ? Que veut-on atteindre ? Que doit-on éviter d’atteindre ? 3. Recherche des solutions : Etablir la liste des instruments d’action envisageables : Quelles sont les solutions possibles ? Existe-t-il des variantes ? 4. Choix des solutions : Evaluer les solutions : Quelles solutions sont opportunes et réalistes sur le plan politique ?

21 De ces 4 étapes, MORAND en propose d’autres, parmi lesquelles l’évaluation qui en porte une grosse part. Ce sont : la planification de la législation ; la définition du problème ; la fixation des objectifs ; le choix des instruments ; la sélection des instruments (alternatives scénarii), l’évaluation prospective ; l’adoption de la législation ; la mise en œuvre de la législation ; l’évaluation rétrospective. De ces 4 étapes, MORAND en propose d’autres, parmi lesquelles l’évaluation qui en porte une grosse part. Ce sont : la planification de la législation ; la définition du problème ; la fixation des objectifs ; le choix des instruments ; la sélection des instruments (alternatives scénarii), l’évaluation prospective ; l’adoption de la législation ; la mise en œuvre de la législation ; l’évaluation rétrospective.

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23 1.2. Quel est le constat La pratique évaluative existe en République Démocratique du Congo. Mais hélas, elle dépend en grande partie des pressions externes, dont celles des bailleurs de fonds (partenaires financiers et de développement PTD) en premier lieu. L’évaluation n’est de toute évidence pas encore comprise comme un outil naturel de pilotage de l’action publique. Les évaluations réalisées portent plus souvent sur des projets et programmes que sur des lois et politiques publiques dans leur globalité. En effet, au sein des institutions congolaises, la pratique de l’évaluation législative demeure une démarche inconsciente, spontanée, « inhabituelle, voire exotique » pour emprunter la formulation de Luzius MADER 1.2. Quel est le constat La pratique évaluative existe en République Démocratique du Congo. Mais hélas, elle dépend en grande partie des pressions externes, dont celles des bailleurs de fonds (partenaires financiers et de développement PTD) en premier lieu. L’évaluation n’est de toute évidence pas encore comprise comme un outil naturel de pilotage de l’action publique. Les évaluations réalisées portent plus souvent sur des projets et programmes que sur des lois et politiques publiques dans leur globalité. En effet, au sein des institutions congolaises, la pratique de l’évaluation législative demeure une démarche inconsciente, spontanée, « inhabituelle, voire exotique » pour emprunter la formulation de Luzius MADER

24 Nous pouvons sans être exhaustifs évoquer trois constats majeurs, à savoir : Procédure législative où les outils de la légistique matérielle et de l’évaluation semblent exotiques ; Formation en légistique basée sur les aspects formels ou les thèmes de la légistique matérielle et de l’évaluation semblent exotiques ; Avalanche des lois et des recommandations inappliquées.

25 1.Procédure législative où les outils de la légistique matérielle et de l’évaluation semblent exotiques absence de la définition exacte des acteurs (service, experts, cabinets etc.) de la conception et de la rédaction de l’avant projet ; transmission des projets sans rapport ni note, moins encore un message au parlement ou à l’assemblée provinciale dans la plupart de cas (les élus se contentent de l’exposé des motifs, des éclaircissements verbaux des experts lors des travaux en commission); silence radio sur l’opportunité ou l’obligation des consultations; appropriation des avants projets par les organismes internationaux. Absence des démarches et textes portant sur le cycle des problèmes et la gestion du projet.

26 existence des normes bureaucratiques ; existence des normes élaborées dans l’urgence ou sans le souci de consultation ni d’évaluation prospective ; non transparentes lors de leur élaboration, surtout au niveau de la phase pré parlementaire pour la loi et au Gouvernement pour la réglementation ; Existence des normes n’ayant pas été l’objet de promulgation, surtout au niveau des provinces ; Existence des normes n’ayant pas été l’objet de publication soit au journal officiel soit dans le bulletin officiel; Existence des normes n’étant pas l’objet d’évaluation rétrospective (silence radio sur l’évaluation ex ante et ex post ) etc existence des normes bureaucratiques ; existence des normes élaborées dans l’urgence ou sans le souci de consultation ni d’évaluation prospective ; non transparentes lors de leur élaboration, surtout au niveau de la phase pré parlementaire pour la loi et au Gouvernement pour la réglementation ; Existence des normes n’ayant pas été l’objet de promulgation, surtout au niveau des provinces ; Existence des normes n’ayant pas été l’objet de publication soit au journal officiel soit dans le bulletin officiel; Existence des normes n’étant pas l’objet d’évaluation rétrospective (silence radio sur l’évaluation ex ante et ex post ) etc

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28 2. Formation en légistique basée sur les aspects formels ou les thèmes de la légistique matérielle et de l’évaluation semblent exotiques Curieusement, ces formations et pratiques en légistique demeurent non systématiques dans la mesure où elles s’intéressent plus à la dimension rédactionnelle. 2. Formation en légistique basée sur les aspects formels ou les thèmes de la légistique matérielle et de l’évaluation semblent exotiques Curieusement, ces formations et pratiques en légistique demeurent non systématiques dans la mesure où elles s’intéressent plus à la dimension rédactionnelle.

29 3. Avalanche des lois et des recommandations inappliquées. La République Démocratique du Congo, à l’instar de plusieurs pays du monde, est l’objet concomitamment des normes de haute facture rédactionnelle et d’une « législation en crise». Elle connait une avalanche de normes dont certaines éparses et trop bureaucratiques. Ces normes partent de la période coloniale à aujourd’hui, dont certaines incontrôlables et inaccessibles. Elle est aussi le théâtre des normes obsolètes (ne tenant pas compte de l’évolution et du complexe du monde moderne).

30 l’existence de plusieurs normes n’ayant pas été l’objet d’évaluation, en dépit de leur bonne confection ; la marrée de textes non adaptés au nouveau contexte du régionalisme constitutionnel. Quelques maximes illustratifs: « La multitude des lois annonce deux choses également dangereuses et qui marchent presque toujours ensemble: savoir, que les lois sont mauvaises et qu’elles sont sans vigueur » Jean-Jacques Rousseau, Des lois, Fragments politiques, env. 1762 « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ». Montesquieu, De l'esprit des lois, 1758

31 Pire encore, plusieurs lois peinent à être appliquées. Qu’on songe particulièrement, ne fût-ce qu’à un récent cas : toutes ces « belles » lois relatives à la décentralisation ne sont elles pas vouées à rester inappliquées ? Certaines normes, quand elles sont effectivement mises en œuvre, produisent souvent de regrettables effets pervers. Bien des politiques publiques ne déploient pas toujours les effets voulus par leurs auteurs, soit parce qu’une loi est détournée ou mal appliquée, soit parce que ses objectifs sont ambigus ou vagues. « Le législateur peine parfois à décoder certaines demandes sociales, et en assure dès lors une transposition normative inappropriée » note Nicolas Bernard. Certaines dispositions qui semblent adéquates dans un premier temps, finissent par être dénaturées ou rattrapées par le caractère dynamique de la société. Pire encore, plusieurs lois peinent à être appliquées. Qu’on songe particulièrement, ne fût-ce qu’à un récent cas : toutes ces « belles » lois relatives à la décentralisation ne sont elles pas vouées à rester inappliquées ? Certaines normes, quand elles sont effectivement mises en œuvre, produisent souvent de regrettables effets pervers. Bien des politiques publiques ne déploient pas toujours les effets voulus par leurs auteurs, soit parce qu’une loi est détournée ou mal appliquée, soit parce que ses objectifs sont ambigus ou vagues. « Le législateur peine parfois à décoder certaines demandes sociales, et en assure dès lors une transposition normative inappropriée » note Nicolas Bernard. Certaines dispositions qui semblent adéquates dans un premier temps, finissent par être dénaturées ou rattrapées par le caractère dynamique de la société.

32 Il n’est un secret pour personne que plusieurs recommandations et résolutions peinent à être exécutées. Pire encore ! Le gouvernement vogue dans certains secteurs sans vision claire, sans schéma directeur cohérent et chiffré et sans un plan chronométré.

33 2. De la qualité législative La qualité législative est généralement l’objet autant de multiples enjeux que d’instrumentalisation. Dans le cas d’espèce, pour cerner cette réalité, nous nous posons les questions suivantes: La procédure législative vaut-elle la qualité? La qualité se limite-telle aux critères rédactionnels et juridiques ? La qualité est-elle basée sur les effets de la loi ou l’efficacité? Quid de la qualité législative?

34 2.1. La productivité législative vaut-elle la qualité? En général, il n’est pas rare d’entendre des acteurs politiques, à la fin de session parlementaire, de législature ou d’un mandat politique, des bilans de ce genre : « Nous pouvons nous féliciter d’avoir proposé ou voté autant de lois ou d’édits». « Notre bilan est positif dans la mesure où nous avons soumis au Parlement autant de projets de loi ou d’édits. » « Nous avons bien travaillé pour avoir permis à l’État de disposer autant de textes réglementaires. 2.1. La productivité législative vaut-elle la qualité? En général, il n’est pas rare d’entendre des acteurs politiques, à la fin de session parlementaire, de législature ou d’un mandat politique, des bilans de ce genre : « Nous pouvons nous féliciter d’avoir proposé ou voté autant de lois ou d’édits». « Notre bilan est positif dans la mesure où nous avons soumis au Parlement autant de projets de loi ou d’édits. » « Nous avons bien travaillé pour avoir permis à l’État de disposer autant de textes réglementaires.

35 Ces politiques ou les élus peuvent être influencés par le fait de vouloir justifier, aux yeux particulièrement des électeurs, qu’ils travaillent ou qu’ils font réellement ce pourquoi ils ont été mandatés ou élus. Par ailleurs, c’est peut être cette culture contemporaine influencée par le management ou mieux cette obsession de la productivité qui les hantent. Valérie LASSERRE-KIESOW dit à ce sujet que « la loi est tombée au niveau des vicissitudes banales de la production législative. Une production qui s’est industrialisée, standardisée, et dont les produits finis s’ajoutent et s’intègrent sans relâche au stock de textes du Journal Officiel… Là, comme dans tout secteur industriel : productivité fait loi.

36 2.2. Conception traditionnelle : la qualité se limite-telle aux critères rédactionnels et juridiques ? Du point de vue classique, la qualité de la loi fut tributaire des deux types de critères, à savoir des critères rédactionnels et surtout juridiques. Concernant le type de critères rédactionnels, les gouvernements et plus particulièrement les parlements ont toujours été animés par le souci, lors de la rédaction de la loi ou des amendements, de rendre la loi compréhensible à ses destinataires. Quant aux critères juridiques, l’accent a été plus mis sur le contrôle de constitutionnalité et de conventionalité : seul « le droit demeure la base et la limite de l’État… L’activité de l’État est comparée à ce que la loi prescrit. En cas de congruence, l’activité est légale, et, partant, considérée comme légitime. En cas de divergence, elle ne l’est plus ; et un État qui persisterait à agir hors la loi ne peut plus être compris comme un État de droit. »

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38 2.3. Conception néo-moderne : la qualité basée sur les effets de la loi ou l’efficacité. « Le droit n’est plus assuré d’une légitimité ab initio, liée à ses attributs intrinsèques…sa légitimité dépend de son aptitude à produire certains effets économiques et sociaux. A une légitimité fondée sur la régularité des procédures mises en œuvre se substitue une légitimité fondée sur l’efficacité des actions entreprises », observe Jacques Chevalier.

39 Albert Charles Morand renchérit : « coupées au moins en partie de leurs fondements traditionnels, les lois modernes trouvent leur justification ultime dans l’aptitude à guérir les maux de la société, dans leur capacités à tenir leurs promesses »

40 Pour être plus pratique, nous avons trois approches quant à ce qui concerne l’appréciation de la qualité de la loi: Union Européenne; Confédération suisse; Royaume de Belgique. Pour être plus pratique, nous avons trois approches quant à ce qui concerne l’appréciation de la qualité de la loi: Union Européenne; Confédération suisse; Royaume de Belgique.

41 a.L’union européenne Elle offre en effet un bon panorama: selon l’Accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 16 décembre 2003 et, pour l’aspect plus spécifiquement rédactionnel, selon l’Accord interinstitutionnel sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire du 22 décembre 1998.

42 L’Union européenne distingue trois types de critères essentiels de la qualité de loi : critères juridiques; critères factuels et critères rédactionnels.

43 Les critères juridiques découlent de la légitimité démocratique, des principes de subsidiarité et de la proportionnalité, de la sécurité juridique et de la transparence du processus législatif. Les critères factuels permettent d’examiner la capacité de la loi d’agir sur les faits, et sont l’efficacité mesurée par l’évaluation, et la simplicité de l’action étatique. Ils peuvent s’expliquer au travers des objectifs assignés, du contenu (droit matériel), des besoins et attentes de la société. Les critères de qualité rédactionnelle sont la clarté, la simplicité et la cohérence ainsi que la concision, la précision et la réduction du volume de la législation.

44 b. La Confédération Suisse, ces trois critères peuvent être éclatés en six, à savoir : la conformité au droit; la genèse dans le respect des règles procédurales; la qualité matérielle; la qualité formelle; la dimension quantitative limitée aux règles nécessaires et la dimension temporelle basée sur la stabilité et la mutabilité.

45 C) Quant au Royaume de Belgique, il est souvent évoqué les dix commandements qui font autorité en la matière. Ces dix commandements consistent en : trois critères de nature purement juridique (sécurité juridique, égalité juridique et administration individualisée de la justice) ; cinq critères mixtes juridico-socio-scientifiques (principe du juste niveau, précision de l'objectif, applicabilité, nécessité et proportionnalité de l'effet) et ; enfin, deux critères socio-scientifiques (effectivité et efficacité, effet social).

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