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La réforme de ladministration publique en Italie: échecs et succès 1996-2001 par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de.

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1 La réforme de ladministration publique en Italie: échecs et succès par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Réforme de lÉtat Président de ASTRID Rapport présenté aux responsables de programme de la LOLF Paris, 29 Mars 2006

2 2 Lexpérience italienne À partir de 1990 jusquà 2001 un vaste et tumultueux processus de réforme de lÉtat et de ladministration publique a bouleversé lItalie. Il a enregistré des succès et des échecs. On peut en tirer beaucoup de leçons. Mais la plupart de ces leçons sont valables seulement pour lItalie

3 3 Un État délabré: lItalie au début des années 90 Une administration obsolète: aucune réforme denvergure depuis 1865Une administration obsolète: aucune réforme denvergure depuis 1865 Un État bureaucratisé, interventionniste, rigide et centraliséUn État bureaucratisé, interventionniste, rigide et centralisé Une administration inefficace, malgré des cas d excellenceUne administration inefficace, malgré des cas d excellence Une administration coûteuse: urgence de rééquilibrer le budget public et de réduire la detteUne administration coûteuse: urgence de rééquilibrer le budget public et de réduire la dette

4 4 Un État délabré: Dette publique jusquà 1994 (% du PIB) Source: Ministère du Trésor

5 5 Demande de réforme et consensus La crise de lÉtat alimentait un fort besoin de changement et une très forte demande de réforme. Cest pour cela que la réforme a rencontré un large consensus parmi: La crise de lÉtat alimentait un fort besoin de changement et une très forte demande de réforme. Cest pour cela que la réforme a rencontré un large consensus parmi: Les CitoyensLes Citoyens Les EntreprisesLes Entreprises Les SyndicatsLes Syndicats Le Parlement (un consensus bipartisan)Le Parlement (un consensus bipartisan) (Première leçon tirée de lexpérience italienne: plus un État est délabré, plus il est facile de trouver le consensus nécessaire pour le réformer) (Première leçon tirée de lexpérience italienne: plus un État est délabré, plus il est facile de trouver le consensus nécessaire pour le réformer)

6 6 Au début du nouveau millénaire: la réforme a mi-course En 2001 (changement de gouvernement et de majorité parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la réforme italienne était encore inachevée. En 2001 (changement de gouvernement et de majorité parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la réforme italienne était encore inachevée. Beaucoup de changements avaient été apportés surtout dans la législation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de réforme était encore à mi-chemin Beaucoup de changements avaient été apportés surtout dans la législation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de réforme était encore à mi-chemin (... changer les lois et les règlements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). (... changer les lois et les règlements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques premiers résultats pouvaient être déjà enregistrés en 2001 Toutefois quelques premiers résultats pouvaient être déjà enregistrés en 2001

7 7 Dette publique (% du PIB) de 1990 à 2001 Source: ISTAT

8 8 Déficit public (% du PIB) de 1990 à 2001 Source: ISTAT

9 9 Coût du personnel public (% du PIB) de 1990 à 2001 Source: OCDE et ISTAT

10 10 Fonctionnaires publics en 2001 une comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et ISTAT)

11 11 Dépense primaire publique en Italie et en UE (% du PIB) Source: ISTAT et Comm. Européenne

12 Customer Satisfaction: % dopinions positives à propos de lefficacité de lAdministration Publique italienne: (Source:ISPO)

13 13 La simplification des lois: Réduction du stock normatif suite à la simplification (n. darticles) introduits abrogés

14 14 La simplification procédures pour la création dentreprises Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

15 15 Réduction du poids de la bureaucratie: certificats délivrés par an (remplacés par déclarations sur lhonneur) Source: Département de la Fonction publique-Italie

16 16 Réduction du poids de la bureaucratie: signatures certifiées conformes délivrées par an (remplacées par déclarations sur lhonneur et photocopie du document didentité) Source: Département de la Fonction publique-Italie

17 17 Combien appréciez-vous lintroduction de la possibilité de lauto certification? Base: CAS POPULATION Base: CAS ENTREPRISES Source: CIRM 2001 Réduction du poids de la bureaucratie l opinion des citoyens-usagers

18 18 Simplification et déréglementation les premiers résultats procédures auparavant réglementées par des lois délegifiées et simplifiées par le Gouvernement 298 procédures auparavant réglementées par des lois délegifiées et simplifiées par le Gouvernement 113 autorisations supprimées 113 autorisations supprimées 8 textes uniques 8 textes uniques guichets uniques pour les nouveaux établissements productifs réduisant des 43 à 1 les autorisations nécessaires guichets uniques pour les nouveaux établissements productifs réduisant des 43 à 1 les autorisations nécessaires

19 19 Progrès dans la qualité de la réglementation OCDE, Rapport sur la Réforme de la Réglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53): Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualité essentiels recommandés par lOCDE a augmenté «Depuis 1997, dans le cadre des «réformes Bassanini», de nombreuses mesures concrètes ont été prises. Il en résulte que lItalie fait des rapides progrès dans lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matière de qualité réglementaire. Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualité essentiels recommandés par lOCDE a augmenté de manière importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000»

20 20 Indicateurs de capacité réglementaire Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998

21 21 Privatisations Entrées dans les Pays de lOCDE ( ) Source: OECD

22 22 Ladministration électronique les premiers résultats (2001) Impôts en ligne : dès 2001 toutes les déclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyées à lautorité fiscale par voie télématique et sont traitées électroniquementImpôts en ligne : dès 2001 toutes les déclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyées à lautorité fiscale par voie télématique et sont traitées électroniquement En 2001, 80% des documents cadastraux sont envoyés aux bureaux et traités électroniquementEn 2001, 80% des documents cadastraux sont envoyés aux bureaux et traités électroniquement Signature électronique (ayant valeur légale depuis 1998) certifiée par 14 sociétés privéesSignature électronique (ayant valeur légale depuis 1998) certifiée par 14 sociétés privées Appels doffre électroniques et mandats de paiement électroniques à partir de 1999Appels doffre électroniques et mandats de paiement électroniques à partir de 1999 Carte didentité électronique: délivrée de manière expérimentale à partir de 2000Carte didentité électronique: délivrée de manière expérimentale à partir de 2000

23 23 La méthode de la réforme: un projet global et organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un leadership clair une méthode bipartisan une coopération quotidienne avec les administrations régionales et locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs la mobilisation des agents sur la nécessité et les objectifs de la réforme

24 24 La méthode de la réforme: Un projet global: réformer lÉtat moderniser lorganisation changer les règles de fonctionnement des administrations.....mais aussi: réinventer les missions des institutions publiques changer la culture des administrations et des fonctionnaires

25 25 Les Chapitres de la Réforme Un État léger: réduire le périmètre de laction publiqueUn État léger: réduire le périmètre de laction publique La réforme de la réglementation: alléger les démarches administrativesLa réforme de la réglementation: alléger les démarches administratives La réforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mériteLa réforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mérite Une administration orientée vers les performancesUne administration orientée vers les performances Une Administration en ligneUne Administration en ligne La réforme du budget: autonomie et responsabilité dans la gestion des ressourcesLa réforme du budget: autonomie et responsabilité dans la gestion des ressources La réforme de lAdministration centrale: de 22 à 12 ministèresLa réforme de lAdministration centrale: de 22 à 12 ministères La décentralisation (vers un État fédéral) : rapprocher le gouvernement des citoyensLa décentralisation (vers un État fédéral) : rapprocher le gouvernement des citoyens

26 26 La nouvelle administration publique On a compris dès le début que l e succès de la réforme dépendait de la capacité des administrations et des fonctionnaires de changer leur culture cest-à-dire d acquérir et de diffuser la mentalité: cest-à-dire d acquérir et de diffuser la mentalité: de linnovation technologique et organisationnellede linnovation technologique et organisationnelle de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues)de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues) de la qualité des services et des prestationsde la qualité des services et des prestations de la satisfaction des citoyens-usagersde la satisfaction des citoyens-usagers de la valorisation du professionnalisme et du méritede la valorisation du professionnalisme et du mérite de la capacité de promouvoir, soutenir, libérer les énergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des règles et des obligations bureaucratiquesde la capacité de promouvoir, soutenir, libérer les énergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des règles et des obligations bureaucratiques

27 27 La nouvelle administration publique la distinction entre Politique et Administration «Les Autorités politiques sont responsables des politiques»:«Les Autorités politiques sont responsables des politiques»: le Ministre définit les politiques et les stratégies, évalue les résultats, nomme les directeurs généraux mais il na plus de pouvoirs de gestion directe dans ladministration «Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative»….mais aussi des performances«Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative»….mais aussi des performances les cadres supérieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilités. Ils ont des salaires plus élevés mais aussi liés aux performances

28 28 La qualité et les performances le nouveau management Création dun corps interministériel de tous les cadres supérieurs de la fonction publique de lÉtat («dirigenti»), à peu dexceptions près (juges, préfets, ambassadeurs)Création dun corps interministériel de tous les cadres supérieurs de la fonction publique de lÉtat («dirigenti»), à peu dexceptions près (juges, préfets, ambassadeurs) Accès par concours national unique (sauf 5% recrutés du secteur privé par contrat temporaire)Accès par concours national unique (sauf 5% recrutés du secteur privé par contrat temporaire) Fin des affectations à vie: affectation, responsabilités, et résultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel à terme (de 2 à 7 ans dans la réforme de 1998)Fin des affectations à vie: affectation, responsabilités, et résultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel à terme (de 2 à 7 ans dans la réforme de 1998)

29 29 La qualité et les performances les traitements de la haute fonction publique Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considération des responsabilités et des performancesAvant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considération des responsabilités et des performances Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilités et les résultats obtenus.Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilités et les résultats obtenus. Pour les meilleurs, les primes de poste et de résultat peuvent plus que redoubler le traitement de base Pour les meilleurs, les primes de poste et de résultat peuvent plus que redoubler le traitement de base

30 30 Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et après la Réforme (hauts fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le décret législatif n. 29/93 Après le décret législatif n. 29/93 Source: Département de la Fonction publique-Italie

31 31 La qualité et les performances le nouveau système de contrôle de performances Définition dindicateurs de performance pour chaque administrationDéfinition dindicateurs de performance pour chaque administration Définition annuelle des objectifs par chaque ministreDéfinition annuelle des objectifs par chaque ministre Une unité dévaluation dans chaque Ministère ou AgenceUne unité dévaluation dans chaque Ministère ou Agence Contrôle stratégique et contrôle de gestionContrôle stratégique et contrôle de gestion chartes des services et mesurage de la satisfaction du citoyen usagerchartes des services et mesurage de la satisfaction du citoyen usager Coordination des services du Premier Ministre sur lévaluation et le contrôle stratégiqueCoordination des services du Premier Ministre sur lévaluation et le contrôle stratégique Banque de données des directives des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de données des directives des Ministres et des indicateurs de performances

32 32 La qualité et les performances les résistances Contradictions et incohérences ont freiné la mise en œuvre de la réforme. Par exemple: lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix en faveur du professionnalisme et du mérite, de la responsabilité et de la décentralisation est parfois contredit dans les comportements pratiques lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales généralisées défense des privilèges et de la jungle des salaires le comportement du Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la méritocratie et de la qualité est contredit par trop de lois en faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis, recrutement sans concours etc.

33 : retour au passé? La réforme avait été projetée et approuvée avec un soutien bipartite. Malgré cela, le Gouvernement Berlusconi a freiné de façon sensible le processus de mise en œuvre de la réforme et a remis en question certains de ses piliers, avec: Le partage des tâches et des responsabilités de la réforme entre quatre ministres (manque de coordination dans sa mise en oeuvre) Un spoils system généralisé (directeurs généraux et chefs de bureau) et la précarisation des hauts fonctionnaires Une soumission pleine et entière des structures administratives au pouvoir politique Le recul de lorientation aux performances et des instruments de promotion du professionnalisme et du mérite La suppression du rôle unique (des administrations centrales plus cloisonnées) Mais la Cour constitutionnelle aura son mot à dire….

34 34 Facteurs de réussite: le cadre politique et social Un programme de réformes fortement soutenu: par le Premier Ministre (les réformes comme point fort du plan daction du Gouvernement) par les forces productives par les citoyens

35 35 …..le cadre au niveau des administrations Un programme compris et partagé par: Une fonction publique en quête de reconnaissance sociale Des syndicats (au niveau central) conscients des potentialités positives des réformes

36 36 Facteurs de réussite: une réforme vaste et une approche partagée Un processus à la fois: top-down (cadrage, généralisation) bottom-up (consultations, libérations dénergie et d idées )

37 37 Des résistances redoutables et parfois cachées de la vieille nomenklatura bureaucratique La nécessité de forcer au maximum dans un délai assez court (difficulté de digestion) Une réforme poussée aussi par des impératifs de bilan. Ressources limitées pour faire agir certains leviers motivationnels La taille des réformes: trop de chantiers ouverts tous ensemble, y compris des changements constitutionnels Facteurs de faiblesse

38 38 Facteurs de faiblesse Qualité et performances:une révolution culturelle encore à accomplir La culture de lévaluation et du mérite reste encore minoritaireLa culture de lévaluation et du mérite reste encore minoritaire Beaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position légaliste et étatisteBeaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position légaliste et étatiste La défense de la sûreté de lemploi et de lirresponsabilité des hauts fonctionnaires se cache derrière la défense de la neutralité de la fonction administrativeLa défense de la sûreté de lemploi et de lirresponsabilité des hauts fonctionnaires se cache derrière la défense de la neutralité de la fonction administrative

39 39 Ce que jai appris Il faut dabord bien comprendre (pour bien communiquer) la nature même du changement. Sagit-il dun changement de transformation/ /évolution ou dun changement radical (re- invention)? Les réformes, une fois passée leuphorie de la conception et des premiers débuts, doivent être présidées, protégées et mises en oeuvre, jour après jour Les résistances au changement sont dordre très différent. Pour chacune dentre elles il faut un remède spécifique

40 40 Larchitecture du changement Niveau Politique – Leadership – Soutien Premier Ministre – Principes de référence – Pouvoir de coordination Niveau Organisations - Partage valeurs - Des raisons pour y croire - Motivations y compris monétaire et parcours de carrière - Miser sur les pionniers mais ne pas oublier les « suiveurs » Niveau Usagers – Des résultats rapides où ils sont plus attendus (mesures-phares, ex: auto certification) – Des services et des produits innovants (ex: guichets uniques, déclarations des revenus électroniques) – Communiquer les réussites, faire comprendre les raisons des difficultés - Associer citoyens et entrepreneurs -

41 41 Les thèmes clés Leadership, motivation, conduite du changement Formation du consensus/soutien Mobilisation des agents Changement de culture Communication

42 42 Leadership, motivation, conduite du changement Le processus à cascade peut marcher. Mais il faut que chaque couche sache que la couche supérieure est vraiment convaincue, et quau sommet il y a une résolution forte et constante davancer sur une ligne directrice ferme Limplémentation des réformes doit sappuyer sur des leaders/agents du changement, qui soient profondément convaincus et qui connaissent les techniques pour faciliter le processus de changement

43 43 Formation du consensus/soutien Il faut le soutien des agents et des syndicats, mais aussi dautres milieux. Si les associations dusagers, le monde de léconomie, les medias se mobilisent et sapproprient des réformes, leur soutien peut faire fléchir les résistances aux changements En cas de difficultés, être prêts à modifier les modalités de mise en oeuvre, mais pas à remettre en cause les raison dêtre des réformes

44 44 Mobilisation des agents Il faut que les agents soient convaincus non seulement de la nécessité de la réforme, mais aussi des objectifs de politique publique qui doivent être réalisés par leur administration Il faut traduire ces objectifs en indicateurs de performance et cibles de programme claires et réalistes de sorte que chaque agent sache quil peut avoir une part dans le projet et y réussir Les moyens et les ressources doivent être adéquates aux objectifs et aux indicateurs établis Le succès doit être reconnu et primé. Les prix moraux sont parfois plus importants que les prix matériaux

45 45 Changement de culture Montrer/démontrer constamment qu il y a des avantages dans le changement Faire comprendre que dans certaines situations pour préserver lacquis il faut le remettre en discussion Utiliser la fierté des rôles et la transformer en facteur de changement

46 46 Communication Un message clair et constant: changer les medias, ne pas changer le message Miser sur la « mesurabilité» des avantages Bidirectionnalité de la communication Tous les leaders/agents de changement doivent être capables de communiquer avec la même force et efficacité


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