La légistique au concret La conception des lois. La démarche légistique entre théorie et pratique. Résultats d‘une recherche empirique Jean-Daniel Delley, Margit Jochum et Simone Ledermann

Plan de la présentation Idée initiale et question de départ Notre démarche de recherche Impulsions Mandat Analyse de la démarche des légistes Définition du problème Détermination des objectifs Le choix des instruments d’action Conclusion

Idée initiale et question de départ Comment procèdent les légistes dès lors qu’ils sont mandatés pour élaborer un projet législatif?

Notre démarche de recherche 10 études de cas Dossiers sous la direction de différents offices fédéraux Droit privé et droit public Dossiers pilotés selon des modalités diverses: groupe de travail interne à l’administration, groupe de travail mixte, experts extérieurs, commission parlementaire Révisions (totales/partielles) et conceptions de nouvelles lois Assistance au décès; chiens dangereux; contrôle de sécurité; don d’organes, loi sur les langues; loteries et paris; sites contaminés; société anonyme; loi sur la transparence; droit de la tutelle Analyse de documents (procès-verbaux, courrier, documents de travail internes, avant-projet de lois etc. et entretiens)

Impulsions Impulsions « externes » ou « internes » Analyse du problème très sommaire Objectifs vagues ou pour le moins très abstraits Pas de moyens d’action clairement identifiés

Mandat Mandats peu contraignants, absence du « pouvoir politique » Large pouvoir d’appréciation laissé au légiste Mandats confondent parfois des objectifs concernant le contenu avec des objectifs relatifs à la procédure Cas sans mandat formel Avantage et désavantage de l’indétermination des mandats

Définition du problème Non-intervention étudiée si l’autorité politique partage le doute (légiférer ou pas légiférer) Pas d’utilisation de la grille d’analyse ou de la modélisation causale Prise en compte systématique des dimensions du problème (nature, causes, effets, évolution) dans sept des dix cas Grande variation dans l’objectivité des informations prises en compte: cas méthodiques – cas moyens – cas peu objectifs

Détermination des objectifs Objectifs relatifs au contenu – objectifs procéduraux – objectifs relatifs à la « forme » Pas de hiérarchisation explicite des buts et objectifs Discussion des objectifs « en passant » et tardive, si elle n’est pas omise complètement Pas de pondération des objectifs et pas de considérations explicites sur la compatibilité des différents objectifs Processus de négociation politique « caché » ou stratégie d’évitement d’une telle discussion?

Le choix des instruments d’action Pas d’application stricte de la démarche légistique: ni inventaire des mesures susceptibles de réaliser les objectifs visés, ni élaboration de diverses combinaisons de ces mesures, ni évaluation prospective de ces alternatives d’action Grandes difficultés de rattacher les stratégies d’action à la définition du problème ou/et aux buts et objectifs Grand attrait des légistes pour le débat sur les instruments d’action Cas contradictoires: la politique dicte les mesures à prendre?

Conclusion Impulsions et mandats très vagues Peu de buts et objectifs déterminés par les mandants – pourtant seuls acteurs légitimés à le faire Grandes variations dans la qualité de l’analyse du problème Approche peu systématique dans la détermination des objectifs Prédominance du choix des mesures Articulation entre caractéristiques du problème à résoudre, objectifs visés et moyens d’action choisis peu visible

Conclusion II Est-il possible d’intégrer les diverses contraintes auxquelles fait face le légiste dans la démarche légistique? Non, difficilement. La légistique restera un modèle idéal, mais elle dispose d’un potentiel pour améliorer la qualité du débat démocratique.