La PAC de l’après-2013 : Perspectives, impacts sur les systèmes de culture et questions posées à l’agronomie Assemblée générale de l’Association française.

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1 La PAC de l’après-2013 : Perspectives, impacts sur les systèmes de culture et questions posées à l’agronomie Assemblée générale de l’Association française d’agronomie (AFA) Paris, le 25 mars 2011 Hervé GUYOMARD INRA - Directeur Scientifique Agriculture - Paris

2 Structure de la présentation • Une brève histoire de la PAC : un processus continu et inachevé de réforme • La communication de la CE du 18 novembre 2010 • Eléments d’analyse de la communication de la CE : vue d’ensemble • La nouvelle architecture des paiements directs du premier pilier • Impact sur les systèmes de culture : difficile à évaluer à ce stade, très vraisemblablement modeste • Et pourtant : redonner une légitimité à la PAC est une nécessité • En guise de conclusion : quelques (principales ?) questions posées à l’agronomie 2

3 Une brève histoire de la PAC Un processus continu et inachevé de réforme (1992, 1999, 2003, 2008, 2013…)  D’une politique de substitution aux importations (garantie des prix, droits de douane et subventions à l’exportation)  A une politique de soutien des revenus via des aides directes progressivement de plus en plus découplées des productions  Premier pilier de la PAC : droits à paiement unique (DPU)  Parallèlement montée en puissance, mais timide, des préoccupations environnementales (MAE) et territoriales (ICHN) via des mesures « ciblées »  Deuxième pilier improprement dit de développement rural  Contrainte budgétaire : transfert du pilier 1 vers le 2 (modulation) et cofinancement des mesures du deuxième pilier. 3

4 Evolution de la structure des dépenses de la PAC entre 1980 et 2009 4

5 Aides directes / Revenu dans les exploitations agricoles en France France = 28 900 euros Agreste - RICA France 2007 / Traitement INRA SAE2 Nantes

6 La communication de la Commission européenne du 18 novembre 2010 Structure « classique » ; en plus des sections 1 et 2 introductives • Les défis auxquels fait face l’agriculture européenne (section 3) • Défis qui pour être relevés nécessitent une nouvelle réforme de la PAC (section 4) • Orientée sur des objectifs renouvelés (section 5) • Et dotée d’une instrumentation elle-aussi renouvelée (section 6). Affirmation de la nécessité d’une PAC forte organisée autour des deux piliers • Pilier 1 : paiements directs annuels non contractuels et mesures de marché • Pilier 2 : mesures pluriannuelles contractuelles Section 3 : Les défis  Sécurité alimentaire, européenne et mondiale  Environnement et changements climatiques  Equilibre territorial 6

7 Section 4 : Défis qui nécessitent une nouvelle réforme de la PAC Section 5 : D’où des objectifs renouvelés pour la PAC  Objectif 1 : Une production alimentaire viable  Objectif 2 : Une gestion durable des ressources naturelles et des mesures en faveur du climat  Objectif 3 : Un développement territorial équilibré Section 6 : D’où une instrumentation renouvelée de la PAC Premier pilier  Paiements directs annuels ♦ Objectifs : redistribution, réaménagement, meilleur ciblage 7

8 ♦ Néanmoins, limiter les gains et les pertes entre EM et éviter les changements brutaux aux conséquences trop fortes ♦ Dispositif à 3 étages + 1  Paiement direct découplé de base (dans l’esprit des actuels DPU), conditionnalité, plafonnement, prise en compte possible de « l’intensité du travail salarié »  Composante écologique obligatoire sous la forme de mesures environnementales applicables sur l’ensemble du territoire de l’UE avec priorité à des mesures ciblant l’environnement et le changement climatique («verdissement » du premier pilier) 8

9  Paiement additionnel pour les unités des zones marquées par des contraintes naturelles  Enfin, possibilité d’un soutien couplé facultatif pour adresser des problèmes spécifiques de certaines régions où se pratiquent des formes particulières d’agriculture considérées comme très importantes pour des raisons économiques et/ou sociales ♦ Régime de soutien simple et spécifique pour les petits exploitants ♦ Octroi uniquement aux agriculteurs considérés comme actifs 9

10  Mesures de marché ♦ Maintien du principe d’une orientation de la PAC vers les besoins du marché ♦ Mécanisme de l’intervention uniquement comme filet de sécurité ♦ Suppression des quotas laitiers à compter de 2015 (confirmation) ♦ Options à étudier pour les suites du régime sucre et isoglucose à son expiration en 2014/15 (options non définies à ce stade, mais incluant la suppression possible des quotas sucriers) ♦ Réflexion sur le fonctionnement de la chaine d’approvisionnement alimentaire, avec de bonnes questions (déséquilibre des rapports de force, niveau de concurrence à chaque étape, contractualisation, restructuration, transparence), mais pas de mesure précise 10

11 Deuxième pilier  Maintien des objectifs visés via le deuxième pilier, soit ♦ La compétitivité de l’agriculture avec deux mots clef, innovation et restructuration ♦ La gestion durable des ressources naturelles avec deux mots clef, résilience et maintien de la capacité de production des terres ♦ Le développement territorial équilibré des zones rurales de l’UE  Liste imprécise de mesures à la Prévert plutôt définies en termes de cibles qu’en termes d’instruments stricto sensu  Y compris un ensemble d’outils de gestion des risques visant à mieux adresser les aléas de revenu et la volatilité du marché, mais au-delà de l’éventail des outils possibles, ici aussi pas de mesures concrètes 11

12 Eléments d’analyse de la communication de la CE : vue d’ensemble La bouteille à moitié pleine ou… à moitié vide ? • Le diable est dans les détails : de très nombreux paramètres clef restent à fixer, et cette fixation déterminera les impacts de la proposition / réforme • Le budget agricole global : la revendication d’une PAC forte insuffisamment justifiée • Le maintien des deux piliers répond à un souci de pragmatisme ; il contraint à une logique de vases communicants au détriment d’une affectation des ressources au regard de la satisfaction des objectifs • La nouvelle architecture des paiements directs du premier pilier au cœur de la proposition de réforme • L’instabilité des prix et des revenus : au-delà des (bonnes) intentions ? • Le parent pauvre : la compétitivité et l’innovation • (Apprendre du passé) 12

13 13 La nouvelle architecture des paiements directs du premier pilier •Dispositif à trois étages plus un •Justification des paiements directs du premier pilier au titre (a) d’un soutien d’un revenu de base (étage 1), (b) de l’environnement (étage 2), (c) du territoire, compensation des handicaps naturels (étage 3). •Proposition opportune •Paiements directs du premier pilier un peu plus lisibles, même si l’environnement et le territoire se trouvent désormais soutenus au travers des deux piliers

14 14 • Mais de l’endroit où seront placés les curseurs dépendra la réalité du verdissement et de la territorialisation des aides du premier pilier, i.e., leur justification au moins pour partie au titre des bénéfices (biens publics) environnementaux et territoriaux. • Quant au soutien à un revenu de base, outre à nouveau la question du niveau, renvoie à la difficulté à mesurer les revenus agricoles et à comparer ces derniers aux revenus dans les autres secteurs d’activité économiques.  Problématique du revenu de l’exploitation agricole versus du ménage agricole

15 15 Impact sur les systèmes de culture : difficile à évaluer à ce stade, très vraisemblablement modeste •De trop nombreuses inconnues (budget agricole et répartition, verdissement du premier pilier et mesures du deuxième pilier) pour anticiper de façon précise les impacts sur les productions et les systèmes de production végétaux et animaux •Impacts sur les volumes produits modestes - Dépendance relativement à des facteurs « hors PAC » : prix, accords internationaux multilatéraux et bilatéraux (viandes, sucre), politiques énergétiques, etc. •Impacts sur les revenus : dépendance vis-à-vis du budget agricole total

16 RCAI 2008 (dont aides) RCAI 2008 par UTAF -20% des aides directes en euros par exploitation -20% des aides directes en % de la production RCAI final RCAI final par UTA OTEX 13 Céréales oléag. OTEX 14 Grandes cultures OTEX 41 Bovins lait OTEX 42 Bovins viande OTEX 44 Ovins et caprins OTEX 50 Granivores France 41 110 (44 500) 57 040 (40 300) 30 950 (26 100) 13 810 (36 800) 13 330 (27 100) 15 970 (9 400) 32 780 (29 300) 32 700 41 200 19 500 10 700 9 600 11 500 22 700 -8 900 -8 100 -5 200 -7 400 -5 400 - 1 900 - 5 900 -6,4 % -3,6 % -3,7 % -11,3 % -7,9 % -0, 6 % -3,7 % 32 110 (-21,7 %) 48 940 (-14,2 %) 25 750 (-16,8 %) 6 410 (- 53,6 %) 7 930 (-40,5 %) 14 070 (-11,9 %) 26 880 (-18,0 %) 25 540 35 350 16 630 4 960 5 710 10 130 18 610 Impact sur les OTEX d’une baisse de 20 % des aides directes (RICA 2008, en euros sauf indication en %) 16

17 17 Impact sur les systèmes de culture : difficile à évaluer à ce stade, très vraisemblablement modeste (suite) Très vraisemblablement, peu d’effets sur les systèmes de culture (a) Le verdissement du P1 sera modeste (s’il a lieu !) •Actions environnementales simples, non contractuelles et annuelles •Prairies permanentes, couverts végétaux, rotation des cultures, gel des terres à des fins écologiques •Mais compétitivité, divergences entre EM (b) Les MAE du P2 ne seront guère renforcées •Car compétitivité, cofinancement difficile (c) Incitations modestes aux changements et… maintien des incitations « négatives »

18 18 Une légitimité renouvelée : objectifs et ciblage de la PAC  Sécurité alimentaire globale, des ménages  Sécurité sanitaire (cf. food safety) è Sécurité (hommes, animaux, plantes) ; risques sanitaires / phytosanitaires  Incomplétude des marchés du risque en agriculture  Stabilisation (des revenus, des prix, des marchés)  Pouvoirs de marché de certains acheteurs / vendeurs  Partage équitable de la valeur ajoutée dans les filières  Equité, cohésion et convergence territoriale  Territoires  externalités environnementales (+/-), biens / maux publics environnementaux  Environnement Phase de transition : préparer les agriculteurs d’aujourd’hui à la PAC de demain

19 19 Les instruments de la PAC (1/3)  Crises : Filet de sécurité (intervention publique) - p.m. paiements contra-cycliques è Risques, incertitudes et instabilité : stabiliser plutôt que soutenir (légitimité)  Fluctuations : Soutien public aux mécanismes privés de gestion des risques ( assurance revenu avec prise en charge publique d’une partie des cotisations) - Complémentarité des outils - Prélèvements sur les DPU (définir le schéma de transition) - Scénarios et simulations quantitatives  En //, organisation des producteurs, contractualisation Partage de la valeur ajoutée plus favorable aux producteurs Cf. droit de la concurrence dans le secteur agricole et agro-alimentaire ?  En //, question de l’adaptation / inadaptation des structures (agriculture et transformation)

20 20 Les instruments de la PAC (2/3)  Aide de base uniformisée à l’hectare  Aides de base complétée par des aides allouées au titre : - Du territoire - De l’environnement (fourniture de biens publics) - De l’adaptation des systèmes (plus respectueux de l’environnement) è Conditionnalité des mesures de soutien et de stabilisation  Objectifs : compétitivité (efficacité), équité (revenus), cohésion  Aides directes de compensation des handicaps naturels  Biais agricole de l’actuelle politique de développement rural  Ciblage sur les services, publics et privés è Développement rural

21 21 Les instruments de la PAC (3/3)  GES, biodiversité et paysages Aides directes permanentes (au-delà de la compensation et de l’adaptation) + marchés des services environnementaux è Environnement  Eau (engrais et pesticides) « juste » prix (incitations statiques et dynamiques) + conditionnalité + aides temporaires à l’adoption de pratiques plus favorables à l’environnement  Nouveaux systèmes agricoles - Mise au point, diffusion et adoption - Au-delà du soutien R&D (connaissances génériques, modélisation, expérimentation) - Aides directes ciblées au titre : 1/ De la compensation des surcoûts / perte de revenu 2/ De l’aide à « une industrie naissante » 3/ De la rémunération des effets environnementaux positifs ainsi générés

22 22 En guise de conclusion : quelques (principales ?) questions posées à l’agronomie •PAC telle qu’elle se dessine pour l’après-2013 versus PAC telle qu’elle devrait évoluer •Vision positive versus normative •Vraisemblablement, changements relativement modestes au niveau des mesures avec l’inconnue du budget agricole total (impacts sur les revenus) •Mais processus continu et inachevé de réforme (cf. d’ores et déjà des propositions de révision à mi-parcours, en 2017) •Défis alimentaire, environnemental et énergétique •Agricultures productives, écologiques et économes en intrants •A l’échelle des différentes zones du monde, y compris l’UE (ce qui ne signifie pas que l’UE « a vocation à nourrir le monde / à exporter »!) •Double nécessité (1) Investissements (au Sud comme au Nord) (2) Recherche-développement-formation (RFD) [et gouvernance ! (au sens de sécurisation)]

23 23 En guise de conclusion : quelques (principales ?) questions posées à l’agronomie •Agriculture européenne (française) productive, écologique et économe en intrants •Nécessité qu’elle que soit l’évolution de la PAC et son architecture pour l’après-2013 ! •Un grand défi pour l’agronomie •Et de nombreuses autres sciences, de la génétique aux sciences économiques, sociales et humaines •Nécessité de recherches disciplinaires et de recherches intégrées, systémiques, incluant les dimensions temps (ex. gestion durable des résistances), espace (ex. biodiversité) et acteurs (ex. conseil) •Recherches incluant aussi les aspects robustesse, résilience et risques, ex-ante (ex. robustesse face aux aléas) et ex-post (ex. politiques d’assurance, au sens générique du terme) •Recherches et actions de formation (LT) et de conseil (CT), ainsi que des actions de développement (expérimentations) •Diversité des solutions (adaptation aux conditions locales) conjuguant performances économiques et environnementales

24 24 En guise de conclusion : quelques (principales ?) questions posées à l’agronomie Pour ce qui est plus spécifiquement de la PAC de l’après-2013 •La question du verdissement du pilier 1 et/ou du renforcement des mesures environnementales du pilier 2 est un « faux débat », essentiellement dicté par les considérations budgétaires •Pratiques, systèmes, exploitations et territoires respectueux de l’environnement et fournisseurs de biens publics (environnementaux et territoriaux) •Verdissement et MAE •Compensation des surcoûts en attendant la valorisation des services

25 25 En guise de conclusion : quelques (principales ?) questions posées à l’agronomie Pour ce qui est plus spécifiquement de la PAC de l’après-2013 (suite) •Identification et mesure des services éco-systémiques : services productifs d’approvisionnement, services de régulation et services culturaux (MEA, 2005) •Et évaluation monétaire (question adressée à l’économie !) •Et impact des pratiques et des systèmes sur les différents services  Mécanismes et causalités  Dimensions spatiales et temporelles  Indicateurs •D’une logique de moyens (conditionnalité, BCAE, MAE, etc.) à une logique de résultats  Soutien budgétaire et création de marchés (CC et biodiversité) Agronomie, Ecologie et Sciences économiques, sociales et humaines

26 Régulation des marchés agricoles, gestion des risques et des crises26 Merci pour votre attention (copyright montage photos Vincent Chatellier)

27 Une brève histoire de la PAC La PAC en quelques dates  Début des années 1960 (traité de Rome) : encourager la production et la productivité, soutenir les revenus agricoles, assurer les approvisionnements à un coût raisonnable  « politique de substitution aux importations » : garantie des prix et ses deux corollaires, DD à l’M et subventions à l’X  1970-1980 : « la PAC victime de son succès »  Croissance de la production (d’un déficit à un excédent en produits agricoles dits de zone tempérée), restructuration et modernisation du secteur agricole  Mais environnement, coûts budgétaires (stocks) et dumping des excédents sur pays tiers (subventions à l’exportation)

28 Une brève histoire de la PAC La PAC en quelques dates  Décennie 1980 : mesures sectorielles de maitrise de l’offre (budget), dont quotas laitiers (1984)  1986 : négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay, incluant un volet agricole  Pression des Etats-Unis  Catalyseur de la première réforme d’envergure de la PAC : la réforme MacSharry de 1992  Processus continu de réforme depuis cette date : 1999, 2003, 2008, etc.

29 Une brève histoire de la PAC La PAC en quelques dates  1992 (MacSharry) : baisse de la garantie par les prix, compensation par des aides directes à l’hectare (grandes cultures) et/ou à la tête de bétail  Maitrise des dépenses, rendre acceptable un accord dans le cadre du cycle de l’Uruguay  1994 : accord du cycle de l’Uruguay (réduction des DD et des subventions à l’X, réduction des politiques domestiques « ayant des effets de distorsion sur les échanges »  1999 (Agenda 2000) : baisse des prix garantis et compensation par des aides directes, compensation partielle pour abondement de mesures ciblées sur l’environnement et le développement des territoires ruraux (deuxième pilier)

30 Une brève histoire de la PAC La PAC en quelques dates  2003 : aides directes de « compensation de la baisse des prix » désormais déconnectées des choix et des niveaux de produits (découplage : droits à paiement unique), montée en puissance (timide) du deuxième pilier au détriment du premier par transfert de ressources (vases communicants : modulation)  2008 (bilan de santé de la PAC issue de la réforme de 2003)  23 février 2009 : déclinaison française des décisions communautaires de novembre 2008 Processus continu de réforme (baisse de la garantie des prix, compensation par des aides directes de plus en plus découplées, réduction des mesures de soutien des marchés pour abondement du deuxième pilier – environnement) Processus continu mais inachevé : de nombreuses interrogations

31 Is public support to ‘new’ farming systems and practices justified from an economic point of view? XIth ESA Congress Agro2010, August 29 th - September 3 rd 2010, Montpellier

32 Correction of negative externalities and provision of positive externalities / public goods  Red and green ticket policy / strategy - (1) Legislation and mandatory standards: cross-compliance (conditionality) and penalisation - (2) Water, energy, fertilisers, pesticides: fair price! - Application of the polluter pays principle (equity) - Dynamic argument (orientation of technical change) - No distortion w.r.t. to other systems XIth ESA Congress Agro2010, August 29 th - September 3 rd 2010, Montpellier

33 Correction of negative externalities and provision of positive externalities / public goods  Red and green ticket policy / strategy - (3) Improving and supporting the enforcement of « good farming practices and systems from an environmental point of view »: Transitory support (direct aids) - Compensation of additional costs / loss of profit - Argument of the infant industry - No distortions w.r.t. foreign competitors - Risk considerations XIth ESA Congress Agro2010, August 29 th - September 3 rd 2010, Montpellier

34 Correction of negative externalities and provision of positive externalities / public goods  Red and green ticket policy / strategy - (1) Legislation and mandatory standards: cross-compliance (conditionality) and penalisation - (2) Water, energy, fertilisers, pesticides: fair price! - Application of the polluter pays principle (equity) - Dynamic argument (orientation of technical change) - No distortion w.r.t. to other systems XIth ESA Congress Agro2010, August 29 th - September 3 rd 2010, Montpellier

35 Correction of negative externalities and provision of positive externalities / public goods  Red and green ticket policy / strategy - (3) Improving and supporting the enforcement of « good farming practices and systems from an environmental point of view »: Transitory support (direct aids) - Compensation of additional costs / loss of profit - Argument of the infant industry - No distortions w.r.t. foreign competitors - Risk considerations XIth ESA Congress Agro2010, August 29 th - September 3 rd 2010, Montpellier