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La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre 2009 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Module de formation de niveau application «

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1 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre 2009 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Module de formation de niveau application « La tutelle financière des opérateurs de lEtat » Direction du Budget

2 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Présentation des intervenants Les grandes étapes budgétaires de lannée Lanalyse des documents budgétaires et financiers du CA Les principes budgétaires et comptables Léquilibre global du budget : quelques notions et principes Exercices 2. Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique La gestion en mode LOLF et la démarche de performance Le pilotage stratégique et lévolution vers la contractualisation Les champs respectifs de la tutelle et du pilotage Les perspectives de modernisation des modalités dexercice de la tutelle 14h h00 16h10 -17h00 10 min (pause) DEMI-JOURNEE Sommaire

3 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Présentation des intervenants (1/5) Le budgétaire (tutelle financière ministérielle ou DB) il est économe mais il nhypothèque pas lavenir il suit de près létablissement il dialogue avec les autres ministère de tutelle il doit donc veiller à la cohérence activité de tutelle / rôle dadministrateur 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

4 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Présentation des intervenants (2/5) Lautorité chargée du contrôle financier ou économique et financier (chef du DCB / CFR ou CGEFi) il a une bonne connaissance de létablissement grâce à ses relations de travail permanentes il veille aux enjeux et risques budgétaires, à court et moyen terme il contrôle les actes de gestion les plus importants en s appuyant sur le « visa » ou l« avis » mais son rôle dans létablissement nest pas strictement identique à celui exercé dans un ministère. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

5 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Présentation des intervenants (3/5) Le comptable de lopérateur il tient la comptabilité et établit le compte financier il connaît bien sa trésorerie et son évolution infra annuelle il est indépendant et seul habilité à manier les fonds publics associé aux décisions financières, il peut être une source précieuse dinformations 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

6 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Présentation des intervenants (4/5) Le directeur de lopérateur Il a pour principales préoccupations : latteinte de ses objectifs (éventuellement fixés par lettre de mission) et lautonomie de son organisme léquilibre de ses comptes de lannée la stabilité de ses ressources dans le temps le besoin de clarté sur ses moyens et ses objectifs 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

7 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Présentation des intervenants (5/5) Le président du CA il partage les préoccupations du directeur il préside à la définition des stratégies de long et court terme par la définition de lordre du jour et lorganisation des débats au sein du CA il fait respecter léquilibre des débats au sein du CA il assure un rôle de médiateur sur les éventuels sujets conflictuels 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

8 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les grandes étapes budgétaires de lannée (1/2) La circulaire annuelle de la direction du budget détermine les modalités de présentation des budgets des opérateurs, en prenant en compte les spécificités liées aux différents statuts (EPA, EPIC, GIP, EPST,…) 1ère étape : le vote du budget (en n-1) : Tableaux budgétaires incontournables à format standardisé Note de présentation Tableau 1 : budget présenté par enveloppes soumis au vote du CA (compte de résultat prévisionnel et tableau de financement abrégé prévisionnel) Tableaux 2 (CRP détaillé en compte à 3 chiffres), 3 (calcul de la capacité dautofinancement) et 4 (TFAP à 2 chiffres et tableau complémentaire présentant lévolution du fonds de roulement/trésorerie) : pour information du CA Tableaux annexes budgétaires obligatoires mais à format adaptable Tableau 5 : Tableau des opérations pluriannuelles Tableau 6 : Tableau des emplois de lopérateur Tableau 7 : Tableau de présentation des dépenses par destination Tableau 8 : Tableau des immobilisations et des dotations aux amortissements Tableau 9 : Tableau de suivi des ressources affectées Tableau 10 : Plan de trésorerie Tableau 11 : Tableau des dépenses informatiques 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

9 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les grandes étapes budgétaires de lannée (2/2) 2ème étape : les décisions modificatives (en n) : Budget modifié : mouvements de crédits Note de présentation Tableaux 1 à 4 présentés modifiés et présentés au CA Les annexes budgétaires, tableaux 5 à 11, sont obligatoirement présentées lorsquelles sont affectées par la DM 3ème étape : le vote du compte financier (en n+1) : Présentation dun dossier type : Compte de résultat et Tableau de financement abrégé Bilan Tableau faisant apparaître le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie Annexes (prévues par les instructions et normes comptables) Règles applicables : Rapport du comptable sur le fonctionnement de lorganisme (ratios significatifs, soldes intermédiaires de gestion, évolution de lactivité de létablissement par rapport aux deux exercices précédents) ; Rapport de synthèse rédigé par lordonnateur, commentant et élargissant les données figurant dans le compte financier et comprenant les tableaux et annexes budgétaires ; Développement spécifique sur les dépenses dinvestissement expliquant les orientations de létablissement et le coût de revient de chaque opération. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

10 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Le rôle de la tutelle dans lanalyse des documents budgétaires et financiers du CA Dans les différents organismes sous tutelle (quils soient opérateurs ou non) bénéficiant de financements publics, le contrôle exercé tout au long de lannée par la tutelle doit permettre de vérifier : Lors de ladoption du budget : La conformité du budget aux ressources publiques (montant des subventions notifiées) et aux missions et objectifs fixés par le responsable de programme. Tout au long de lexécution : Le respect des règles budgétaires, financières et comptables, lapplication des décisions budgétaires du gouvernement, la détection des dérives en gestion (surveillance de certains postes de charges, exemple les charges de personnel) et des risques de trésorerie. A moyen terme : Lidentification des reports de charges, la soutenabilité des engagements pluriannuels de lorganisme (notamment en matière dinvestissements), les risques économiques et financiers des décisions de gestion, les réformes structurelles qui doivent être mises en œuvre dans lorganisme ou les réformes du ministère de tutelle auxquelles il doit contribuer. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

11 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les grands textes à connaître Le RGCP : décret n° du 29 décembre 1962 portant règlement sur la comptabilité publique (3 ème partie : les EPN, art. 151 à 225) Les régimes budgétaires, comptables et financiers particuliers : décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des EPSCP décret n° du 22 février 2002 relatif au régime budgétaire, financier et comptable des EPST décret statutaire de lEP (ex : les offices agricoles) Le décret n° du 8 juillet 1999 relatif aux modalités dapprobation de certaines décisions financières des EP de lEtat (accord tacite sous un mois) Les instructions générales M 9 (notamment M 9-1 pour les EPA, M 9-3 pour les EPSCP et M 9-5 pour les EPIC) La circulaire annuelle de la DB relative à la préparation des budgets des opérateurs Les textes qui fondent le contrôle économique et financier et le contrôle financier : le décret n° du 26 mai 1955 modifié, relatif au contrôle économique et financier de lEtat le décret n° du 4 juillet 2005 relatif au contrôle financier au sein des établissements publics administratifs de lEtat en lien avec le décret n° du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de lEtat 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

12 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les principes budgétaires et comptables à connaître (1/3) Annualité budgétaire létablissement doit soumettre à son assemblée délibérante un budget chaque année p.m. :budget = compte de résultat + tableau de financement abrégé dans les EPA = budget primitif et dans les EPIC = EPRD Unité budgétaire le budget retrace lensemble des recettes et des dépenses Universalité budgétaire absence daffectation dune ressource à une dépense et de contraction entre recettes et dépenses Spécialité budgétaire les crédits sont ouverts pour un objet déterminé 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

13 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les principes budgétaires et comptables à connaître (2/3) Un travail préalable à la préparation du BP : la détermination du montant de la subvention en conférence budgétaire : des mesures dajustement automatiques (valeur du point, mesures statutaires actées,...) ou de rebasage en cas de difficulté avérée, des mesures nouvelles demandées par le ministère technique correspondant soit à de nouvelles missions, soit à un nouveau projet, …qui viennent modifier le montant n-1. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

14 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les principes budgétaires et comptables à connaître (3/3) Au moment de la préparation du BP : léquilibre global du budget : –le résultat tout d'abord, –puis la capacité d'autofinancement, –puis la variation du fonds de roulement, …qui offrent dans une approche globale, une bonne vision de la santé de l'EP lévaluation des ressources propres (taxe fiscale, conventions de ressources,…), les emplois et la masse salariale (enveloppe de dépenses de personnel). 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

15 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Compte de résultat prévisionnel ( le résultat est le solde des opérations de gestion de létablissement ) Capacité dautofinancement (surplus monétaire dégagé par les opérations de gestion) Tableau de financement prévisionnel abrégé Variation du fonds de roulement Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (1/9) 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

16 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (2/9) 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le résultat, comme lindique la circulaire, doit être positif ou nul. A défaut, cela signifie que les ressources de lEP ne lui permettent pas de financer son activité. Il faut donc rechercher : les causes structurelles, les économies ou rationalisations possibles, laccroissement des ressources propres.

17 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (3/9) La capacité dautofinancement est lexcédent de ressources internes dégagé par létablissement : son calcul revient à ne prendre en compte que les opérations entraînant des encaissements ou des décaissements cest donc un véritable excédent de gestion : – qui peut être utilisé pour des opérations dinvestissement – ou pour abonder le fonds de roulement et préparer des dépenses à venir. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

18 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (4/9) Pour la variation du fonds de roulement : si elle est positive, on prépare lavenir si elle est négative : – soit une grosse opération est en cours ; – soit létablissement puise dans ses ressources propres, ce qui peut signaler une situation difficile. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

19 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (5/9) Lévaluation des ressources propres : elles constituent une ressource limitée mais indispensable ; leur surévaluation représente un risque de gestion ; à linverse leur sous-évaluation pénalise la gestion de lEP ; il peut être intéressant doptimiser leur niveau (recherche de possibilités daugmentation, de modulation plus favorable,…). 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

20 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (6/9) Les emplois et la masse salariale : distinguer ETPT inscrits au budget de lEtat et les emplois de lEP, mesurés en ETP ou en ETP et en ETPT depuis le 1 er janvier 2009 (en application de larticle 64 de la LFI pour 2008), un plafond demplois pour les opérateurs, mesurés en ETP, est prévu par la loi de finances. En pratique, ils (emplois sous plafond voté par la LFI et emplois hors plafond) font lobjet dune autorisation dans le tableau demploi associé au BP ou à lEPRD voté par le CA. Ainsi, – les demandes de créations doivent être justifiées et arbitrées, – en cas de difficultés, cest une piste déconomie. 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

21 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (7/9) 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Le principe de lannualité budgétaire et ses limites : le budget des EP, comme celui de lEtat, obéit au principe de lannualité. Un BP et un CF par an Toutefois, ce cadre, qui est aussi celui de lexercice comptable des entreprises, doit être aménagé pour prendre en compte la continuité de lactivité de létablissement. Un aménagement trans-annuel : les reports

22 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (8/9) 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Quelques mots sur les reports : les reports sont une notion budgétaire traduite dans une DM mais comptablement, ce sont des prélèvements sur le fonds de roulement. le niveau de lajustement des dépenses en DM et celui du prélèvement sur le FDR doivent donner lieu à un dialogue de gestion entre lopérateur, son contrôle et ses tutelles portant sur : – lévaluation du besoin (probabilité de réalisation de lopération, distinction entre dépenses réellement reportées et besoins complémentaires,…) – lopportunité du prélèvement sur le FDR (niveau du FDR, montant effectivement disponible au regard dengagements nouveaux ou attendus notamment)

23 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Léquilibre global du budget : quelques notions et principes (9/9) 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Quelques mots sur les reports : le « droit à report » est différent selon la catégorie de dépenses quil concerne : –crédits de fonctionnement = pas de report ou très limité (souci de bonne gestion) –crédits informatiques = en général, report de la totalité de ce qui a été engagé mais non mandaté –crédits dinvestissement = en général, intégralement reportables même si non engagés en raison de la difficulté de maîtriser le calendrier des opérations. Lordonnateur doit fournir un argumentaire précis justifiant le besoin et démontrant sa soutenabilité financière.

24 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Exercices - Question 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Vous devez faire une note sur la situation de lEP avant un CA… Sur quoi insistez-vous ?

25 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Exercices - Réponse 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Vous devez faire une note sur la situation de lEP avant un CA… Sur quoi insistez-vous ? sur léquilibre du compte de résultat et lévolution du fonds de roulement sur les recettes propres (montant et crédibilité) sur le tableau demplois sur la masse salariale éventuellement sur les autres postes de charges Tout budget en déséquilibre doit être rejeté

26 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Exercices - Question 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs En cours dannée, le budget dérive… Comment redresser ?

27 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Exercices - Réponse 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs En cours dannée, le budget dérive… Comment redresser ? demander un point précis au directeur et au contrôleur (financier ou général économique et financier) rechercher les opérations annulables ou reportables imposer des audits des comptes qui dérivent (ex : télécom, informatiques, locations,…) demander la remise en concurrence des marchés Accroissement des recettes (hausse des taxes ou redevances, dotations budgétaires supplémentaires) = un expédient à naccepter quen dernier recours.

28 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Exercices - Question 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Et si le budget nest pas voté ?

29 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Exercices - Réponse 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Et si le budget nest pas voté ? LEP fonctionne selon le principe dit du « 12ème provisoires » (cf. le décret statutaire ou les instructions comptables M9) En principe, les interventions et les recrutements sont stoppés le règlement de cette situation doit être une priorité (nouveau CA pour voter le budget)

30 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Un conseil Le dialogue de gestion entre les tutelles, lopérateur et lautorité chargée du contrôle financier ou économique et financier nécessite dorganiser des réunions préparatoires avant chaque CA et avant lenvoi des documents à lensemble des administrateurs 1 – Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs

31 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Les grands principes de la tutelle financière des opérateurs Présentation des intervenants Les grandes étapes budgétaires de lannée Lanalyse des documents budgétaires et financiers du CA Les principes budgétaires et comptables Léquilibre global du budget : quelques notions et principes Exercices 2. Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique La gestion en mode LOLF et la démarche de performance Le pilotage stratégique et lévolution vers la contractualisation Les champs respectifs de la tutelle et du pilotage Les perspectives de modernisation des modalités dexercice de la tutelle 14h h00 16h10 -17h00 10 min (pause) DEMI-JOURNEE Sommaire

32 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre La tutelle est le contrôle exercé par lEtat sur ses opérateurs en contrepartie du financement quil leur accorde pour la mise en œuvre de missions de service public. Elle se décompose en : une tutelle administrative et financière qui consiste à contrôler le budget et le fonctionnement administratif de lopérateur une tutelle sectorielle (ou « métier » ou « technique ») qui consiste à contrôler lactivité de lopérateur Le rôle et les objectifs de la tutelle financière : un rôle essentiel dans ladoption du budget des opérateurs elle assure un contrôle permanent de lexécution elle tente de détecter et de contenir les risques futurs Rappel de la définition et du rôle de la tutelle 2 – Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique

33 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre La démarche de performance mise en place par la LOLF, est un dispositif de pilotage ayant pour objectif daméliorer lefficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers la réalisation de résultats (ou performances) prédéfinis, en matière defficacité socio-économique, de qualité de service ou defficience, dans le cadre de moyen prédéterminés. Elle doit se traduire concrètement par des engagements pris vis-à-vis du responsable de programme, et être relayée par un dispositif de pilotage interne, qui permet à lopérateur de décliner à son tour les objectifs retenus par la tutelle en objectifs de gestion interne, dont le suivi sera de son ressort. Les objectifs des opérateurs doivent au minimum décliner les objectifs des projets annuels de performances des programmes, tout en présentant, si nécessaire, des objectifs complémentaire La démarche de performance 2 – Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique

34 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Avec la mise en œuvre de la LOLF, le pilotage stratégique des opérateurs a vocation à se développer et à compléter lexercice traditionnel de la tutelle. Lévolution de la tutelle et le développement du pilotage représentent un enjeu certain car ils sont autant de leviers nécessaires : à lapplication des règles (du référentiel) budgétaires et comptables issues de la LOLF: qualité des informations budgétaires et comptables qualité de la gestion clarification des responsabilités financières à la contribution des opérateurs aux objectifs des politiques publiques (dont les objectifs des finances publiques): définition des objectifs (dont les objectifs de finances publiques) contractualisation évaluation des résultats La tutelle et la LOLF 2 – Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique

35 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Le pilotage stratégique consiste à déterminer et à suivre les objectifs de la politique publique mise en œuvre par un opérateur Exemple dinstrument de pilotage : le contrat de performance doit être conçu pour faire évoluer la gestion de lopérateur et lexercice de la tutelle Le contrat de performance : se fonde sur : –une réflexion stratégique sur les missions de lopérateur (incitation pour les tutelles à formaliser les missions confiées à lopérateur) –la contribution de lopérateur aux politiques publiques définies par le (ou les) ministère et décrites dans les PAP (incitation pour lopérateur à améliorer lefficacité socio-économique de son action, la qualité du service rendu au public et lefficience de sa gestion, mesurés à laide dindicateurs) peut fixer trois types dobjectifs : –les objectifs du PAP déclinés au niveau de lopérateur –des objectifs complémentaires correspondant à des missions non mentionnées dans les PAP –des objectifs intermédiaires de gestion Le pilotage stratégique 2 – Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique

36 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Champs daction de la tutelle et du pilotage stratégique Tutelle dun opérateur (champ daction) Création de lopérateur (objet, forme juridique, mode de fonctionnement) Nomination et renouvellement de ses principaux dirigeants Allocation des subventions annuelles (évaluation, budgétisation) Approbation des documents budgétaires et des comptes Contrôle de lactivité de lopérateur, approbation des décisions du CA Intervention en cas de défaillance ou de crise (conflit social, crise financière,…) Contrôle (visa ou avis) de la régularité juridique des principaux actes budgétaires par lautorité chargée du contrôle financier ou économique et financier Contrôle de la disponibilité des crédits, de limputation comptable, de la validité des dépenses et des recettes par le comptable. Pilotage dun opérateur (champ daction) Négociation des objectifs et élaboration des indicateurs de mesure de lactivité et de la performance, formalisés par un document de performance Allocation des subventions en fonction de la performance atteinte dans lexécution des budgets antérieurs, de lévaluation des ressources propres et des objectifs fixés pour lannée suivante Evaluation des résultats de lopérateur (analyse annuelle ou infra-annuelle des résultats des indicateurs par rapport aux cibles fixées) Détermination des modalités et du montant de la rémunération à la performance des dirigeants Contrôle de la soutenabilité budgétaire et détection des risques financiers, réalisation danalyses financières par lautorité chargée du contrôle financier ou économique et financier Réalisation danalyse financière par le comptable 2 – Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique

37 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Le troisième Conseil national de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a décidé la modernisation de lexercice de la tutelle par la généralisation des lettres de mission pour les dirigeants et la fixation dobjectifs précis Le ministre du budget dans sa communication au Conseil des ministres du 28 janvier sur le contrôle des opérateurs a rappelé la nécessité de définir un ensemble de règles transversales garantissant un effort de maîtrise des dépenses comparables à celui engagé par les administrations, ainsi quune bonne cohérence entre lévolution des missions et celle des moyens. Disposition retenue : circulaire à venir sur les modalités de la généralisation des lettres de missions, des contrats de performance, dobjectifs ou dobjectifs et de moyens entre les organismes publics et lEtat, le choix entre ces instruments se faisant selon les situations et les organismes Les perspectives de modernisation des modalités dexercice de la tutelle 2 – Lévolution de la tutelle et le pilotage stratégique

38 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre Pour aller plus loin : les sources dinformation Documentation de référence LES SITES : Direction du budget – liste des missions / programmes / objectifs / indicateurs (format PDF) –http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/liste_mpoi_plf2009.pdf LES GUIDES : Le guide pratique de la LOLF –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-l-action-publique/le-guide-pratique-de-la-lolf-edition- octobre-2007.html Le guide pratique de la déclinaison des programmes –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/les-guides pratiques.html Les guides de lecture des documents budgétaires –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction- publique/les-guides-pratiques.html Des exemples dobjectifs et dindicateurs –http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/tb_performance_publique.pdf LES CIRCULAIRES : Les circulaires budgétaires –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/le-budget-et-les-comptes-de-letat/les-circulaires-budgetaires/circulaires html


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