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La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre 2009 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Module de formation de niveau sensibilisation.

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1 La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre 2009 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Module de formation de niveau sensibilisation « La tutelle financière des opérateurs de lEtat » Direction du Budget

2 Sommaire La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Introduction : objectifs et enjeux 1. Quest-ce quun opérateur ? Définition de la notion dopérateur Le budget des opérateurs Le cadre budgétaire des opérateurs 2. Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes 4 objectifs finaux 8 objectifs opérationnels 09h h30 11h40 -12h30 10 min (pause) DEMI-JOURNEE Sommaire

3 2 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Objectifs et enjeux de la formation Objectifs de la formation : maîtriser les concepts de la tutelle et du pilotage financiers des organismes ; être en capacité de mettre en pratique ces principes. Enjeux : L'évolution des modalités d'exercice de la tutelle des opérateurs : la logique de formalisation d'objectifs de performance afin d'améliorer le pilotage de l'activité et de la gestion financière des opérateurs doit trouver sa traduction concrète dans un dialogue de gestion objectivé et enrichi ; La nécessaire articulation des tutelles 'métier' et 'financière' : dans l'optique d'une optimisation des ressources budgétaires alloués aux opérateurs (financement et emplois) conciliant l'objectif de maintien, voire de l'amélioration de la qualité du service public rendu, les composantes 'métier' et 'financière' de la tutelle doivent être mises en lien.

4 Sommaire La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Introduction : objectifs et enjeux 1. Quest-ce quun opérateur ? Définition de la notion dopérateur Le budget des opérateurs Le cadre budgétaire des opérateurs 2. Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes 4 objectifs finaux 8 objectifs opérationnels 09h h30 11h40 -12h30 10 min (pause) DEMI-JOURNEE Sommaire

5 4 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Genèse de la notion dopérateur La notion dopérateur nest pas définie organiquement, mais répond à trois besoins nés avec la mise en œuvre de la LOLF : Budgétaire : fixer les critères pour délimiter la catégorie des organismes bénéficiaires dune subvention pour charges de service public (art. 5, LOLF) et définir les règles budgétaires (notamment les principes de la LOLF) qui leur sont applicables ; Politique : répondre à une exigence dinformation et de contrôle du Parlement sur les emplois propres et les ressources budgétaires et fiscales allouées aux entités qui participent aux missions de lEtat, sont financées et contrôlées par lui ; Comptable : définir un premier cercle de participations financières ayant vocation à consolider à terme leurs comptes avec celui de lEtat pour donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière (art. 27, LOLF). 1 - Quest-ce quun opérateur ?

6 5 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 La notion dopérateur La notion dopérateur est définie par le recueil des normes comptables de lEtat, plus particulièrement par la norme n°7 relative aux immobilisations financières : Il doit sagir dune entité contrôlée par lEtat Le contrôle se définit comme la capacité de lEtat à maîtriser lactivité opérationnelle et financière dune autre entité de manière à retirer un avantage et/ou à assumer les risques de cette activité. Les opérateurs doivent en outre répondre cumulativement aux critères suivants : –activité non marchande, financée majoritairement part lEtat ; –missions et objectifs définis par lEtat ; –activité étroitement encadrée par lEtat. Les approches budgétaire et patrimoniale devant être cohérentes, les critères de définition du périmètre des opérateurs de lEtat (pour la LFI), validés par la mission Lambert-Migaud dinformation sur la mise en œuvre de la LOLF en septembre 2005, se réfèrent donc directement aux principes formulés par la norme comptable n° Quest-ce quun opérateur ?

7 6 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Le périmètre des opérateurs de lEtat Une entité dotée de la personnalité morale est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de lEtat dès lors quelle répond cumulativement à trois critères : 1 – une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre dune politique définie par lEtat et se présenter selon la nomenclature par destination (mission-programme-action). 2 – un financement assuré majoritairement par lEtat, directement ou indirectement, sous forme de subventions ou ressources fiscales affectées. Un opérateur peut néanmoins exercer des activités marchandes à titre subsidiaire (critère SEC 95). 3 – un contrôle effectif par lEtat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de lexercice de la tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté saccompagne ou non de la participation au conseil dadministration. 1 - Quest-ce quun opérateur ?

8 7 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre opérateurs en opérateurs recensés dans le rapport annexé au PLF 2008, appelé « jaune opérateurs », disponible sur le site 3/4 dopérateurs principaux, 1/4 dopérateurs secondaires NB : les filiales ou participations dopérateurs principaux (GIP, SA, GIE,…) nont pas été comptabilisées comme opérateurs secondaires. 1 - Quest-ce quun opérateur ?

9 8 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Une grande variété de statuts Pas moins de 13 statuts juridiques différents 5 statuts (EPA, EPIC, EPSCP, GIP, association) regroupent néanmoins 98% des opérateurs Autres = EPST, SA, société dEtat, GIE, organismes sui generis 1 - Quest-ce quun opérateur ?

10 9 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Un enjeu budgétaire important Le budget 2008 consolidé des seuls opérateurs principaux sélève à plus de 53 Mds. Les subventions aux opérateurs représentent près 28 Mds auxquelles il convient dajouter les ressources fiscales affectées (8 Mds pour les opérateurs principaux). 1 - Quest-ce quun opérateur ?

11 10 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Un enjeu budgétaire important Un poids variable des opérateurs dans les programmes mais pour certains programmes (20), plus de 50% de leur enveloppe de crédits (en AE et/ou en CP) est affecté aux opérateurs. 1 - Quest-ce quun opérateur ?

12 11 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Les emplois dans les opérateurs Les emplois rémunérés par les opérateurs sont soumis, depuis le 1 er janvier 2009, à un plafond en ETP voté par le Parlement. 1 - Quest-ce quun opérateur ?

13 12 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Le cadre budgétaire des opérateurs La circulaire sur la préparation des budgets des opérateurs consacre lémergence de règles budgétaires communes (principes de la LOLF mis en œuvre/transposés pour la gestion des opérateurs) : budgétisation selon les principes de la justification au premier euro (JPE) ; présentation du budget par nature et par enveloppe de crédits : personnel, fonctionnement, intervention (crédits de transfert) et investissement ; limitativité et fongibilité des crédits au niveau des enveloppes de crédits ; présentation du budget par destination (ventilation des dépenses – hors charges non décaissables - des enveloppes de crédits selon la nomenclature mission – programme – action) ; contrôle des effectifs de lopérateur : tableau des emplois sous plafond autorisé par le PLF/LFI et emplois hors plafond, constituant lautorisation demplois sur la base de laquelle la prévision de la masse salariale a été calculée (=enveloppe de dépenses de personnel arrêtée par le CA lors du vote du budget) ; document de performance présentant les objectifs de lopérateur (déclinaison des objectifs des PAP + objectifs propres), les indicateurs associés et les plans daction à mettre en œuvre ; suivi des opérations pluriannuelles (reporting visant à améliorer le suivi de AE/CP au niveau du budget de lEtat) ; imputation budgétaire et comptable des fonds alloués aux opérateurs (modalités et règles) ; participation aux objectifs de finances publiques (réserve de précaution, maîtrise des emplois, programme damélioration de la gestion de la trésorerie de lEtat). 1 - Quest-ce quun opérateur ?

14 13 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Les modalités dimputation des fonds versés par lEtat aux opérateurs 1 - Quest-ce quun opérateur ? Titre 3 – catégorie 32 : subventions pour charges de service public Elles couvrent : les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement et certaines dépenses dinvestissement (investissement courant et investissement non courant dont la charge du renouvellement est supportée par lÉtat). Dans le budget de lÉtat : la subvention pour charges de service public constitue une charge de fonctionnement indirect de lÉtat (classe 6) : elle simpute, en nomenclature dexécution, sur le compte 63 et sur le sous compte concerné (fonctionnement, investissement ou indifférencié). Dans le budget des opérateurs : la subvention pour charges de service public simpute : au compte 74, pour la part de la subvention qui couvre lexploitation (dépenses de personnel et de fonctionnement), au compte 13, pour la part de la subvention qui couvre des dépenses dinvestissement telles que définies ci-dessus.

15 14 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Les modalités dimputation des fonds versés par lEtat aux opérateurs Les subventions pour charges de service public (SCSP) constituent 74% des crédits versés aux opérateurs 1 - Quest-ce quun opérateur ? Total : 20,6 Mds

16 15 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Les modalités dimputation des fonds versés par lEtat aux opérateurs 1 - Quest-ce quun opérateur ? Titre 7 – catégorie 72 : dotations en fonds propres Relèvent de la catégorie 72 les apports en capital constituant des mises de fonds initiales ou des compléments de mises de fonds initiales et qui ont vocation à être inscrits au bilan des établissements. 3 catégories dapports : les dotations relatives aux travaux immobilisables sur les biens contrôlés par létablissement les dotations en fonds propres les compléments de dotations (pour lacquisition de biens) En comptabilité générale de lÉtat, les trois catégories de dotations ci-dessus sont directement imputées en immobilisations financières (compte 26). Elles peuvent être budgétées en AE CP dans la mesure où elles portent sur des opérations dont la réalisation sétend sur plusieurs exercices. Dans la comptabilité des établissements, ces trois catégories de dotations simputent dans les comptes de bilan 102 et 103 correspondants.

17 16 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Les modalités dimputation des fonds versés par lEtat aux opérateurs 1 - Quest-ce quun opérateur ? Titre 6 : Dépenses dintervention (transferts) Les subventions versées aux opérateurs peuvent être des transferts (aux ménages, collectivités, entreprises,…) de lÉtat qui sont versés par le biais de ces opérateurs (exemple : aides aux agriculteurs, contrats aidés). Dans le budget de lÉtat : les transferts simputent en titre 6 (et en classe 6 en comptabilité générale de lEtat). Elles peuvent être budgétées en AE CP dans la mesure où elles portent sur des opérations dont la réalisation sétend sur plusieurs exercices. Dans le budget et les comptes des opérateurs : les transferts sont retracés: dans le budget : en charges (cpte 657 – charges spécifiques) et en produits (cpte 757 – produits spécifiques liés à lactivité de létablissement ou cpte 74 – subventions) hors budget : en comptes de tiers (cptes de classe 4) Le choix seffectue en fonction de la nature des opérations faites pour le compte de lÉtat. Le fait de les retracer en comptes de tiers nexonère pas létablissement dun suivi et dun contrôle détaillés des opérations.

18 17 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Les modalités dimputation des fonds versés par lEtat aux opérateurs Les transferts correspondent aux interventions versées à des tiers pour le compte de lEtat. 1 – Quest-ce quun opérateur ? Total : 7,0 Mds

19 18 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Le plafond demplois des opérateurs de lEtat 1 - Quest-ce quun opérateur ? Article 64 de la LFI pour 2008 : « à compter du 1 er janvier 2009, le plafond des autorisations demplois des opérateurs de lEtat est fixé chaque année en loi de finances ». Les modalités de construction pour 2009 ont été fixées par la circulaire n°2MPAP du 25 avril 2008 et sinscrivent dans le cadre : – de la maîtrise de lemploi public – et dune logique de soutenabilité à moyen et long terme du financement des emplois

20 19 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Le plafond demplois des opérateurs de lEtat 1 - Quest-ce quun opérateur ? Le suivi et le contrôle du plafond demplois des opérateurs au niveau du programme = niveau dappréciation du respect du plafond demplois (le Rprog peut, si nécessaire, modifier la répartition des emplois sous plafond entre les opérateurs rattachés au programme concerné) au niveau de lopérateur = mandat des représentants de lEtat lors du vote du budget de lopérateur Lévolution du plafond demplois des opérateurs Le troisième conseil national de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a décidé que « sous réserves de contraintes spécifiques, les opérateurs sont inclus dans le périmètre dapplication du principe de non remplacement dun départ à la retraite sur deux, comme lensemble des administrations de lEtat ».

21 Sommaire La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Introduction : objectifs et enjeux 1. Quest-ce quun opérateur ? Définition de la notion dopérateur Le budget des opérateurs Le cadre budgétaire des opérateurs 2. Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes 4 objectifs finaux 8 objectifs opérationnels 09h h30 11h40 -12h30 10 min (pause) DEMI-JOURNEE Sommaire

22 21 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre objectifs finaux... 4 objectifs finaux, déclinés en objectifs intermédiaires Long terme Objectif performance Objectif budgétaire Objectif prudentiel Objectif stratégique Contribuer à la réforme Finalité Etat Finalité Organisme Promouvoir la gestion par la performance Prévenir les risques financiers Maîtriser lincidence sur les finances publiques Court terme 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes Les objectifs présentés ne relèvent pas exclusivement de la direction du budget. Ils sont partagés avec les autres ministères de tutelle, lautorité chargé du contrôle et les organismes eux-mêmes.

23 22 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre déclinés en objectifs intermédiaires (1/4) Long terme Objectif stratégique Contribuer à la réforme Finalité Etat Finalité Organisme Court terme 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes Participer à la définition de la stratégie de lorganisme dans un souci de maîtrise des finances publiques (évolutions statutaires, modification du périmètre dactivité…) Participer à lélaboration et aux négociations des contrats dobjectifs Analyser le coût des politiques publiques auxquelles lorganisme concourt Répondre aux interrogations des instances de contrôle Assurer un suivi homogène des finances des opérateurs des ministères

24 23 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre déclinés en objectifs intermédiaires (2/4) Long terme Objectif performance Finalité Etat Finalité Organisme Promouvoir la gestion par la performance Court terme 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes Assurer la cohérence avec la démarche de performance appliquée sur le budget de lEtat Participer à lélaboration et au suivi des indicateurs de performance des contrats dobjectifs

25 24 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre déclinés en objectifs intermédiaires (3/4) Long terme Finalité Etat Finalité Organisme Court terme 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes Prévenir les risques budgétaires et financiers auxquels lorganisme est exposé (grille enjeux/risques) Veiller au respect de la réglementation budgétaire et comptable, en relation avec les contrôles internes et externes Contribuer à la détermination des modalités de contrôle sur lorganisme et assurer un dialogue régulier et mutuellement profitable avec lautorité chargé du contrôle économique et financier Améliorer la qualité de linformation budgétaire et comptable de lorganisme Sassurer de la mise en place de dispositifs de contrôle interne Objectif prudentiel Prévenir les risques financiers

26 25 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre déclinés en objectifs intermédiaires (4/4) Long terme Finalité Etat Finalité Organisme Court terme 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes Assurer la soutenabilité des engagements budgétaires en crédits et en ETP Proposer une attribution des moyens au plus juste des besoins et des objectifs des organismes en cohérence avec les contraintes de finances publiques Veiller au respect des plafonds en crédits, en effectifs, en masse salariale… Expertiser et approuver les propositions budgétaires de toute nature émanant de lorganisme (budgets, DM, comptes financiers) en vérifiant notamment le caractère sincère des prévisions de recettes et de dépenses Traduire les modifications arrêtées sur le budget de lEtat dans le budget des organismes Favoriser laugmentation des recettes propres des organismes Se prononcer sur les actes majeurs de gestion susceptibles dengager les finances de létablissement Maîtriser lincidence sur les finances publiques Objectif budgétaire

27 26 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre objectifs opérationnels (S) Informer Sinformer sur lorganisme, le secteur et les politiques publiques Informer la hiérarchie, les autres directions concernées, le cabinet le cas échéant Consulter Consulter le cabinet, lorganisme, les autres directions concernées, les autres tutelles, le contrôle (CBCM ou CGEFi) Expertiser Instruire les décisions de lorganisme ayant un impact budgétaire et financier Conseiller Conseiller lorganisme, les autres directions concernées et les autres tutelles Représenter Représenter le ministre auprès de lorganisme, en prenant notamment position sur les délibérations soumises au CA Contrôler Contrôler les cadrages budgétaires et le respect de la réglementation financière Proposer Imaginer des stratégies de réforme Négocier Négocier avec lorganisme, les autres directions concernées, les autres tutelles 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes

28 27 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre objectifs opérationnels (S) Informer Sinformer sur lorganisme, le secteur et les politiques publiques Informer la hiérarchie, les autres directions concernées, le cabinet le cas échéant Consulter Consulter le cabinet, lorganisme, les autres directions concernées, les autres tutelles, le réseau du CGEFi Expertiser Instruire les décisions de lorganisme ayant un impact budgétaire et financier Conseiller Conseiller lorganisme, les autres directions concernées et les autres tutelles Représenter Représenter le ministre auprès de lorganisme, en prenant notamment position sur les délibérations soumises au CA Contrôler Contrôler les cadrages budgétaires et le respect de la réglementation financière Proposer Imaginer des stratégies de réforme Négocier Négocier avec lorganisme, les autres directions concernées, les autres tutelles 2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes Finalité Etat Finalité Organisme

29 28 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Pour aller plus loin : les sources dinformation Documentation de référence LES SITES : Direction du budget – liste des missions / programmes / objectifs / indicateurs (format PDF) –http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/liste_mpoi_plf2009.pdf LES GUIDES : Le guide pratique de la LOLF –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-l-action-publique/le-guide-pratique-de-la-lolf-edition- octobre-2007.html Le guide pratique de la déclinaison des programmes –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/les-guides pratiques.html Les guides de lecture des documents budgétaires –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction- publique/les-guides-pratiques.html Des exemples dobjectifs et dindicateurs –http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/tb_performance_publique.pdf LES CIRCULAIRES : Les circulaires budgétaires –http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/le-budget-et-les-comptes-de-letat/les-circulaires-budgetaires/circulaires html


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