1 Centrequébécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits.

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1 1 Centrequébécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits

2 Sur le thème Droit de l environnement et citoyen Le Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE) présente en collaboration avec Dufresne Hébert Comeau Jean-François Girard Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

3 La gestion de lenvironnement par les citoyens: droits de propriété et biens communs

4 4 Présentation du CQDE Organisme à but non lucratif fondé en 1989 Notre mission : Développer des outils juridiques utiles pour la protection de lenvironnement Favoriser la participation publique au processus décisionnel Assurer laccès du citoyen à la justice en matière denvironnement En matière de conservation, le CQDE offre assistance juridique et conseils aux nombreux groupes qui travaillent à la conservation des caractéristiques patrimoniales du Québec. DUFRESNE HÉBERT COMEAU Étude davocats spécialisés en droit municipal, environnement et conservation

5 5 Contenu de la présentation Deux sujets: 1) La conservation des milieux naturels par lintendance privée 2) La gestion par bassin versant (GBV) Deux thèmes: i) Le droit de propriété et ses démembrements ii) La notion de bien commun (res communis)

6 6 Mise en contexte En matière de gestion de lenvironnement, deux intervenants: lÉtat les citoyens Chacun disposant de moyens différents et complémentaires

7 7 Mise en contexte LÉtat agit au moyen de lois et de règlements. – Loi sur la qualité de lenvironnement – Loi sur la conservation du patrimoine naturel – Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune –Politique nationale de leau

8 8 Mise en contexte Les citoyens agissent au moyen – dententes – de contrats – du Code civil du Québec

9 1) L intendance privée

10 Définition Quest-ce que lintendance privée? –Cest la conservation volontaire que fait un propriétaire dun milieu naturel se trouvant sur sa propriété au bénéfice de la collectivité. –La conservation poursuit un but écologique, récréatif ou de conservation. –Dérivée de lexpression anglaise « Private Stewardship ».

11 Qui simplique en intendance privée? Les propriétaires fonciers qui ont la chance dêtre les détenteurs de milieux naturels significatifs. Les organismes sans but lucratif (OSBL) voués à la conservation (organismes de conservation). Ceux et celles qui ont à cœur la protection dun milieu écologiquement significatif dans leur milieu. LÉtat agit normalement en soutien aux autres acteurs. Les acteurs de lintendance privée

12 Comment fonctionne lintendance privée? –Le propriétaire dun milieu naturel conclut avec un organisme de conservation de son choix, une entente de conservation. –Le propriétaire peut ou non exiger de largent en échange de lentente de conservation quil consent. –Lorganisme de conservation sengage à protéger le milieu selon les termes de lentente ou à assister le propriétaire dans ses efforts de conservation. Lintendance privée

13 Quest-ce quune entente de conservation? –Il sagit dun contrat entre le propriétaire et lorganisme de conservation par lequel le propriétaire sengage à protéger son terrain selon certaines règles précises. –Lentente de conservation sadapte en fonction de la volonté du propriétaire et de la mission de lorganisme de conservation. –Lentente peut avoir une durée limitée ou être perpétuelle. Les ententes de conservation

14 Existe-t-il plusieurs formes dentente de conservation? –Oui, lentente de conservation peut prendre diverses formes selon que l on désire une entente très souple ou plus contraignante pour le propriétaire. Déclaration dintention Convention entre propriétaires Entente de gestion, daménagement ou de mise en valeur Contrat de louage ou bail Servitude de conservation (personnelle ou réelle) Achat / vente Donation (sous ses différentes formes) Réserve naturelle (selon les dispositions de la Loi sur la conservation du patrimoine naturel) Les ententes de conservation

15 Présentation des ententes de conservation Déclaration dintention Cest lengagement moral dun propriétaire, qui repose sur son honneur et par lequel il manifeste le souhait de conserver les attraits naturels de sa propriété. Convention entre propriétaires Cest une entente par laquelle des propriétaires sentendent entre eux sur un mode de protection et de conservation des attraits naturels de leurs propriétés.

16 Présentation des ententes de conservation Entente de gestion, daménagement et de mise en valeur Cest un contrat par lequel un propriétaire et un organisme de conservation sengagent à assurer la gestion, laménagement ou la mise en valeur des attraits naturels dune propriété. Contrat de louage ou bail Cest, en matière de conservation volontaire, une entente par laquelle un propriétaire (locateur) loue à une personne (locataire) un immeuble, en échange du paiement dun loyer, le tout selon des conditions établies entre eux.

17 Présentation des ententes de conservation Servitude de conservation (personnelle ou réelle) Cest, en matière de conservation volontaire, lengagement par un propriétaire foncier à ne pas faire sur son terrain des activités nuisibles ou dommageables pour lenvironnement ou à y laisser faire des activités de conservation afin dassurer la protection des attraits naturels qui sy trouvent. Achat / vente Donation (sous ses différentes formes) Réserve naturelle Le Ministère de lEnvironnement reconnaît la propriété comme réserve naturelle et favorise la protection des caractéristiques naturelles ou paysagères au moyen dune entente de conservation.

18 Quels objets peuvent être visés par une entente de conservation?Quels objets peuvent être visés par une entente de conservation? –Conservation despèces fauniques ou floristiques –Coupe de bois –Agriculture –Drainage –Remblayage –Usages récréatifs –Usages traditionnels –Accès public –Écotourisme –etc. Les objets de lintendance privée

19 En fait, par l intendance privée, des citoyens, individuellement ou réunis au sein dun organisme de conservation, se donnent des moyens de –protéger, entretenir, améliorer, restaurer, –aménager à des fins fauniques, –utiliser et gérer des ressources de manière durable, et –mettre en valeur pour le public des caractéristiques patrimoniales dun milieu naturel ou dune région. Les objets de lintendance privée

20 Ces caractéristiques patrimo- niales sont: –écologiques, fauniques, floristiques, –géologiques, géomorpho- logiques, topographiques, hydrologiques, –paysagères, esthétiques, –architecturales, historiques, culturelles ou archéologiques. Les caractéristiques patrimoniales

21 Bref, par lintendance privée, chaque propriétaire foncier et chaque citoyen possède le pouvoir de poser des gestes concrets en faveur de la conservation de nos milieux naturels et peut sengager à protéger la qualité de son milieu de vie. Ce sont les gens concernés, dans un milieu particulier, qui sont les plus susceptibles de prendre des actions positives en matière de conservation. Conclusions sur lintendance privée

22 Un exemple récent: « Domtar contribue à la création dune zone protégée à Sutton » « […] Domtar a permis la création du plus grand espace naturel privé protégé dans lest du pays. […] Après quelques années de discussion, Domtar a accepté de vendre le terrain à Conservation de la nature en retranchant du prix de vente la valeur de la forêt, soit un don denviron 3,3 millions. Conservation de la nature a pu payer le reste de la somme, soit environ cinq millions, grâce notamment à une aide financière de 2,9 millions du gouvernement québécois et à la participation financière de fondations américaines et canadiennes, comme la Sweet Water Trust de Boston, la fondation Weston de Toronto et la fondation Daniel Langlois pour lart, la science et la technologie. » La Presse - Affaires, vendredi 6 août 2004, p. 12. Conclusions sur lintendance privée

23 La conservation de milieux naturels par lacquisition de droits de propriété Les droits de propriété ont trait à lentière gamme de règles, règlements, coutumes et lois qui définissent les droits gouvernant lappropriation, lusage et la transférabilité des biens et des services. Il est possible dacquérir un droit de propriété parfait (plena potesta) ou démembré.

24 La conservation de milieux naturels par lacquisition de droits de propriété Le droit de propriété est un droit réel, cest-à-dire qui sexerce dans une chose, à lopposé des droits personnels qui sont rattachés à la personne de leur titulaire. Lorsquun organisme de conservation acquiert des droits sur un terrain (droits réels), ces droits sont versés dans son patrimoine personnel. LOC gère lensemble des droits et des biens qui constituent son patrimoine. L OC gère ses droits réels en vertu de ses prérogatives de propriétaire privé.

25 La conservation de milieux naturels par lacquisition de droits de propriété Les ententes de conservation qui nécessitent lacquisition de droits réels sont: –Servitude de conservation –Achat / vente –Donation (sous ses différentes formes) Lachat/vente et la donation peuvent porter sur un immeuble (plena potesta) ou sur un démembrement du droit de propriété (servitude, usufruit).

26 26 Le droit de propriété et ses démembrements Le droit de propriété et ses démembrements Lusus est le droit à l usage de la chose. Le fructus est le droit aux fruits de la chose. Labusus est le droit de disposer de la chose, cest-à-dire la détruire ou laliéner.

27 2) La gestion par bassin versant

28 Le statut juridique de leau La Politique nationale de l eau dit: leau, de surface ou souterraine, est « chose commune » (res communis) Art. 913 C.c.Q.: « Certaines choses ne sont pas susceptibles dappropriation; leur usage, commun à tous, est régi par des lois d intérêt général et, à certains égards, par le présent code. Lair et leau qui ne sont pas destinés à lutilité publique sont toutefois susceptibles dappropriation sils sont recueillis et mis en récipient. »

29 Le statut juridique de leau Par conséquent, seuls des droits dusage peuvent être exercés sur une chose commune (ou bien commun) À propos des ressources d environ- nement, Rèmond-Gouilloud écrit: « Sur ces ressources, le propriétaire du fonds nexerce plus désormais les pleins pouvoirs que lui reconnaît la tradition. Incapable de les enclore, il ne peut se les réserver : elles lui échappent, et seront utilisées par dautres. Nemo plus juris : il ne peut les donner ni les vendre. Imagine-t-on propriétaire vendant lair pur de sa montagne? Il pourrait les dégrader : mais comme elles sont destinées à lusage de tous, il ne lui appartient pas den priver les usagers ultérieurs. Ainsi, dépourvu à la fois du droit de disposer juridiquement et matériellement des ressources denvironnement qui se situent sur son fonds, le propriétaire ne les possède pas en cette qualité. Ses prérogatives sont celles dun usager. » Martine RÈMOND-GOUILLOUD, Du droit de détruire – essai sur le droit de lenvironnement, Paris, Presses Universitaires de France, 1989, p. 126.

30 Statut juridique et gestion intégrée de leau Ce statut de bien commun de leau entraîne cependant des conséquences importantes quant à lidentité des responsables de sa gestion. Bien commun bien public Le bien du domaine public appelle une gestion par lÉtat. Le bien commun appelle une gestion par les usagers de la ressource, ainsi que le reconnaît avec justesse la Politique nationale de leau, de même que la propriété commune de ladite ressource.

31 Statut juridique et gestion intégrée de leau Le statut juridique de bien commun implique que lon doive déterminer qui en sont les usagers et quon leur reconnaisse le droit de concevoir linstitution de gestion de leur ressource commune (nappe deau souterraine, rivière, lac, etc.) dont ils se partagent lusage. Dans les faits, au Québec, plusieurs gestionnaires ne comprennent pas nécessairement l'implication de ce concept et gèrent l'eau comme un bien du domaine public où lÉtat seul dicte les règles de gestion de la ressource (approche de command and control). D'où l'importante confusion qui règne à tous les niveaux.

32 La propriété commune de leau Sortir de la dichotomie tradition- nelle: propriété privée/publique. Reconnaître la propriété commune. Ensuite, qui dit propriété, dit appropriation. Rappel: l art. 913 C.c.Q. permet une appropriation partielle de leau. La propriété commune, donc, nest pas labsence de toute propriété, mais bien une répartition différente des droits dappropriation ou dusage de la ressource.

33 La propriété commune de leau Cependant, et contrairement à ce que certains pourraient croire, la propriété commune dune ressource nimplique pas que tous y ont accès. Nécessairement, la propriété entraîne lexclusion; lutilisation dun bien commun exclut de cette utilisation ceux qui ne sont pas membre du groupe des usagers dudit bien.

34 La propriété commune de leau Ciriacy-Wantrup et Bishop expliquent: « Common property is not everybodys property. The concept implies that potential resource users who are not members of a group of co-equal owners are excluded. The concept property has no meaning without this feature of exclusion of all who are not either owners themselves or have some arrangement with owners to use the resource in question. » S. V. CIRIACY-WANTRUP et Richard C. BISHOP, Common property as a concept in naturel resources policy, (1975) 15 Natural Resources Journal 713, 715.

35 Déterminer les usagers et les règles dappropriation Le bien, objet dune propriété commune, appartient donc à un groupe défini. Lexistence même de ce groupe suppose, par conséquent, lexistence de règles permettant de –définir le groupe, –d'assurer à ses membres laccès à la ressource et –de permettre à ceux-ci de déterminer la façon optimale dexploiter leur ressource commune dont ils se partagent lusage.

36 36 Le rapport Beauchamp recommande la gestion par bassin versant (GBV). Il favorise la mise en place de comités de bassin ayant un pouvoir décisionnel à l égard de la gestion de la ressource. La Politique nationale de leau fait de la GBV un axe dintervention majeur et insiste sur la concertation des acteurs de leau concernés. Mais, la mise en œuvre représente encore un défi important. Réaliser la gestion intégrée de leau

37 Recommandation du CQDE devant la Commission Beauchamp : « Considérant que les citoyens sont les meilleurs gardiens de la ressource étant donné leur intérêt direct, actuel et futur, il est recommandé que ceux-ci soient placés au cœur de tout mécanisme de gestion intégrée des ressources hydriques. À cet égard, le rôle et les pouvoirs du citoyen doivent clairement être reconnus par les autorités gouvernementales. De même, ce rôle et ces pouvoirs devront être élaborés conjointement avec les citoyens et être intégrés dans le contrat de ressource commune partagée. »

38 Le contrat de ressource commune partagée RCP: lac, rivière, marais, nappe deau souterraine, bassin hydrographique, etc. Le CQDE privilégie lapproche contractuelle pour constituer les comités de bassin et définir les actions à prendre plutôt que lapproche législative traditionnelle Définir le contrat de RCP

39 Le contrat de ressource commune partagée LÉtat doit encourager et soutenir les initiatives des citoyens: « Plutôt que de sen remettre systématiquement au gouvernement pour solutionner les problèmes qui se présentent, chacun devrait dabord prendre sa part de responsabilités, agir à son niveau, sur son milieu. » André Pratte, La Presse, 25 sept. 02, p. A-20

40 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 1) Bien définir les limites. Définir les limites de la RCP elle- même et préciser qui sont les utilisateurs, de même que létendue de leurs droits dusage.

41 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 2) Respecter une équivalence entre les bénéfices et les coûts en fonction des conditions locales. Les règles concernant lappropriation de la ressource doivent être reliées aux conditions locales et aux règles de contribution monétaire, de temps de travail, de moyens technologiques et de matériaux nécessaires à lappropriation.

42 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 3) Élaborer et contrôler des règles collectives dusage. La majorité des individus concernés par les règles collectives dusage est incluse dans le groupe qui peut élaborer et modifier ces règles.

43 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 4) Surveiller. Les surveillants, qui peuvent effectivement apprécier les conditions physiques et le comportement des usagers, sont redevables aux autres usagers et peuvent être eux- mêmes usagers.

44 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 5) Appliquer des sanctions graduées. Les usagers qui violent les règles de la RCP sont susceptibles de se faire imposer des sanctions par les autres usagers ou par les responsables de la surveillance. Les sanctions sont graduées en fonction de la gravité de loffense et/ou des circonstances. Leur application doit être respectueuse de la réalité vécue par les usagers.

45 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 6) Créer des mécanismes de résolution de conflits. Les usagers et les surveillants doivent avoir accès à un forum arbitral facilement accessible, rapide et peu dispendieux.

46 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 7) Le droit des usagers à concevoir leurs institutions est reconnu. Le droit des usagers de concevoir leurs institutions ne doit pas être remis en question par les autorités gouvernementales.

47 Les 8 principes fondamentaux gouvernant les institutions de gestion qui durent 8) Favoriser la création dorganisations imbriquées. Les fonctions dappropriation, de distribution, de surveillance, de mise en vigueur des règles et toutes les activités de gouvernance sont organisées au sein de plusieurs organisations imbriquées. Elinor OSTROM, Governing the Commons. The evolution of institutions for collective action, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.

48 Réaliser la gestion intégrée de l eau Ostrom écrit: « Unfortunately, many analysts […] still presume that common-pool problems are all dilemmas in which the participants themselves cannot avoid producing suboptimal results, and, in some cases disastrous results. What is missing from the policy analysts tool kit – and from the set of accepted, well-developed theories of human organization – is an adequately specified theory of collective action whereby a group of principals can organize themselves voluntarily to retain the residuals of their own efforts. […] But until a theoretical explanation based on human choice – for self-organized and self-governed enterprises is fully developed and accepted, major policy decisions will continue to be undertaken with a presumption that individuals cannot organize themselves and always need to be organized by external authorities. » Elinor OSTROM, Governing the Commons. The evolution of institutions for collective action, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 25.

49 Le statut de bien commun et lapproche contractuelle (contrat de RCP) sont probablement d excellents remparts contre les mécanismes de protection des investissements prévus par l ALENA. La GBV est loccasion pour les citoyens de se réapproprier la gestion de leur ressource. La gestion par bassin versant Conclusions

50 La GBV, cest aussi poser des gestes de conservation sur son bassin versant. Cest lapplication des principes dintendance privée à la gestion de leau. Le CQDE privilégie l approche contractuelle et la conclusion de contrat de RCP pour la mise en œuvre de la GBV. La gestion par bassin versant Conclusions

51 51 Pour nous rejoindre Centre québécois du droit de lenvironnement 1255, rue University, bureau 514 Montréal (Québec) H3B 3V8 Tél: (514) 861-7022 Fax: (514) 861-8949 Courriel: cqde@cqde.org Internet: www.cqde.org DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) 331-5010 Fax: (514) 331-0514 Courriel: jfgirard@dufresnehebert.ca Internet: www.dufresnehebert.ca