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Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats Membres de lAFRITAC Centre (FoHBAC) Démarche de performance dans la gestion budgétaire : cas de la France.

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1 Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats Membres de lAFRITAC Centre (FoHBAC) Démarche de performance dans la gestion budgétaire : cas de la France Frank Mordacq NDjamena, 8 janvier 2013

2 2 La LOLF, réforme budgétaire et réforme de la gestion publique Les principaux enjeux de la gestion «en mode LOLF» Rendre les politiques publiques compréhensibles et lisibles par tous Définir des priorités et leur affecter des moyens Rendre compte au contribuable de lemploi de sa contribution Orienter la gestion publique vers une logique de résultats Par la responsabilisation accrue des gestionnaires sur des engagements et des objectifs Par la mesure des résultats et de la performance afin de parvenir à une meilleure utilisation des crédits Renforcer la transparence des informations budgétaires et le contrôle parlementaire Par la modernisation de la comptabilité de lEtat Par une plus grande clarté des choix stratégiques en matière de finances publiques La démarche de performance est au service de lamélioration de lefficacité de laction publique et de loptimisation des moyens

3 3 La LOLF, réforme budgétaire et réforme de la gestion publique La nouvelle présentation du budget et la démarche de performance

4 4 I. Le cadre de la performance : le programme 125 programmes pour le budget général Le programme regroupe les crédits (quelle quen soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600 pour le budget général) Il relève d'un seul ministère Unité de spécialité des crédits Travaux de définition de la performance : fixation des objectifs et indicateurs de résultats Il nécessite un pilotage avec des fonctions managériales

5 5 Les documents de performance Sengager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI) Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR) Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant lexamen du PLF n+1

6 6 La responsabilisation accrue des gestionnaires publics, contrepartie de lautonomie de gestion

7 7

8 8 Les documents budgétaires LOLF : les projets annuels de performance (PAP) Des fascicules par mission Annexes au PLF prévues par lart.51-5 LOLF, ils récapitulent les crédits (y compris les fonds de concours attendus) et les emplois demandés en les détaillant par programme, action, titre, catégorie Comprenant les projets annuels de performance de chaque programme 1.Présentation des crédits du programme (par nature et destination) et évaluation des dépenses fiscales associées 2.Présentation du programme et de ses actions 3.Présentation des objectifs et des indicateurs de résultats 4.Justification au premier euro des crédits demandés 5.Présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois 6.Présentation des coûts du programme et des actions

9 9 Les documents budgétaires LOLF : les rapports annuels de performance (RAP) Des fascicules par mission Annexes au PLF prévues par lart.54-4 LOLF Comprenant les rapports annuels de performance de chaque programme 1.Un bilan stratégique signé du responsable de programme 2.Un rappel de la présentation du programme 3.Pour chaque objectif, les résultats attendus et obtenus des indicateurs, et une analyse des résultats 4.La justification au premier euro, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées 5.Une présentation des réalisations effectives des principaux opérateurs et des emplois effectivement rémunérés 6.La présentation des coûts complets du programme et de ses actions

10 10 II. La notion de performance (1) Un budget orienté vers les résultats Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués ( budgétisation par objectif) Des objectifs damélioration de lefficacité de la dépense Performance nest pas rentabilité Article 15 de la déclaration des droits de lhomme

11 11 La notion de performance (2) La démarche de performance consiste en un dispositif de pilotage par objectifs mis en place pour améliorer lefficience, lefficacité et la qualité de laction publique au regard de résultats prédéfinis. Lefficacité mesure les résultats relativement aux objectifs prédéfinis Rapport entre le niveau de réalisation des activités planifiées et des résultats escomptés Lefficience mesure les résultats relativement aux moyens engagés Rapport entre le résultat obtenu et les ressources utilisées Alors que lefficacité est une mesure de résultat, lefficience mesure les moyens engagés pour arriver au résultat.

12 12 III. Les éléments de la performance Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP Une sélection dobjectifs et dindicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de lusager et du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus Des objectifs et indicateurs : Qui éclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Et sont utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnent un sens à lactivité de chaque agent

13 13 Les trois axes des objectifs et indicateurs Trois axes définissant chacun une des dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de lusager) : la qualité exigée efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : loptimisation des moyens Fournir des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant les cibles (niveaux de performance obtenus et attendus) Les objectifs à atteindre sont définis au niveau stratégique puis déclinés à chaque échelon opérationnel : Chaque échelon est libre du choix des moyens à employer pour réaliser les objectifs La démarche de performance permet de piloter puis dévaluer les choix de gestion effectués

14 14 IV. Les critères de la performance Définir les objectifs PrincipesExplications 1Objectifs sélectifs couvrant lessentiel 3 à 4 objectifs par programme 2Objectifs attestant lamélioration de la dépense Pas dobjectifs dactivité ou de moyens 3Objectifs équilibrés entre les 3 points de vue Efficacité socio-économique Qualité de service Efficience de la gestion 4Objectifs coordonnés Dans le cadre dune stratégie commune 5 Objectifs compréhensibles : clairs et précis et explicités Notamment indiquer les leviers daction envisagés 6Objectifs imputables Pas dobjectifs lointains par rapport au programme 7Objectifs mesurables Assortis dindicateur(s) chiffré(s)

15 15 Les indicateurs de performance : les qualités attendues Pertinent Lien logique avec les objectifs Permettant de formuler un jugement Représentatif Doit être partagé, reconnu et accepté par tous les acteurs contribuant à laction visée Compréhensible Clair Immédiatement interprétable Sélectif Justifié Doit permettre de se poser les bonnes questions quant aux objectifs finaux Fiable Robuste Documenté Plan de construction/amélioration Dont la précision de mesure est estimée Doit contribuer à maîtriser lefficacité de la dépense publique (cest un élément du contrôle de gestion, et daide au pilotage)

16 16 Les critères de la performance Des indicateurs chiffrés avec des cibles Valeurs pour lannée du budget à venir Valeurs cibles sur 2 ou 3 ans Si la valeur est atteinte, on change dindicateur Des indicateurs fiables et documentés 45 % objectifs socio-économiques (en baisse) 19 % qualité de service 36 % efficience (plus quen 2006)

17 17 Exemple : objectif et indicateur (PAP n+1)

18 18 La fiabilité des indicateurs La fiabilité des indicateurs est auditable par les acteurs suivants : Le Parlement La Cour des Comptes Le Comité interministériel daudit des programmes (CIAP), dans le cadre de ses audits

19 19 Quelques exemples de performance 3,4 objectifs par programme 2,1 indicateurs de performance par objectif (en moyenne) Depuis 2010, des indicateurs emblématiques par mission (96) Point de vueAxe danalyse Exemples dobjectif Exemples dindicateur Citoyen Usager Contribuable efficacité socio-économique qualité du service rendu efficacité de la gestion Accroître linsertion professionnelle des jeunes diplômés % de diplômés ayant un emploi 6 mois après lobtention de leur diplôme Accélérer les décisions judiciaires Réduire le coût de gestion de limpôt Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours Coût par redevable dun impôt

20 20 La performance

21 21 Laudit des programmes Un comité interministériel daudit des programmes (CIAP) (créé en 2003) avec les corps dinspections et une présidence IGF 8 cycles daudits entre 2003 et 2011 : premiers cycles : audits généraux sur lensemble des aspects dun programme (structure – actions – performance – JPE – opérateurs …) – Tous les programmes audités dernier cycle : des audits centrés sur la performance (pertinence du dispositif / fiabilité des informations produites / restitutions opérationnelles pour les actions du programme) Un contrôle qualité de la cohérence et de la pertinence des informations des programmes Le contrôle de qualité de la mesure des résultats nest pas une évaluation de la performance En 2012, intégration du CIAP dans le comité dharmonisation daudit interne

22 22 V. Le pilotage de la performance Pour chaque unité budgétaire (programme, BOP, UO) : Un responsable Un périmètre daction publique Une stratégie dactivité Un dispositif objectivité de suivi (objectifs, indicateurs avec valeurs cibles) Une enveloppe budgétaire (limitative, ventilée de manière indicative par nature et destination, fongible) La liberté daction donnée aux gestionnaires publics a pour contrepartie leur responsabilisation sur les résultats attendus de leur activité.

23 23 Un système de responsabilité managériale sous lautorité du ministre Pilotage : le responsable de programme après arbitrage mené par le directeur des affaires financières, dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion interne, sengage sur la performance devant le Parlement : le Projet annuel de performance, rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de performance. La diversité des situations de responsable de programme En gestion : le responsable de budget opérationnel de programme dispose dun budget opérationnel de programme. sengage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au responsable de programme.

24 24 VI. Lévaluation de la performance

25 25 Le rapport de la MILOLF de juillet 2008 pas assez de liens entre les indicateurs nationaux des PAP et les indicateurs locaux la performance est trop déconnectée de lallocation des moyens (mais la MILOLF reconnaît que ce nest pas la tendance OCDE) adosser les indicateurs aux lettres de mission des ministres et à la RGPP demande dune stabilisation de la maquette et de la justification des suppressions / modifications Le rapport de la MILOLF de juillet 2011 justifier systématiquement la hiérarchisation des indicateurs et notamment la présentation des «indicateurs de missions» dans les projets annuels de performances. Poursuivre lharmonisation des indicateurs de gestion concernant les fonctions supports fusionner les conférences de performance et les conférences de répartition au moment de la préparation du budget ou, à tout le moins, réunir les mêmes interlocuteurs aux deux types de conférences «Lun des succès les plus importants de la LOLF, après cinq ans de mise en œuvre opérationnelle, réside dans aucun doute dans la diffusion de la culture de la performance et du «management» au sein de ladministration grâce à la nouvelle chaîne de responsabilité quelle impose». La performance vue du Parlement français

26 26 En conclusion : les retours dexpérience Un vrai changement culturel et une appropriation par les cadres Lintérêt reconnu de la notion de performance comme compte rendu démocratique de la bonne utilisation des crédits Une mise en place dune rémunération au mérite pour les cadres et dun intéressement collectif pour les non cadres Un débat de principe clairement tranché Le choix dun système mixte : indicateurs defficacité mais aussi efficience et qualité de service, visant la performance des administrations et déclinables dans les unités de base) la performance dabord comme outil managérial et non de communication (ministères et Parlement favorables) Les points positifs

27 27 Les points à améliorer Sur les éléments de la performance Poursuivre la réduction du nombre dindicateurs en distinguant mieux les indicateurs ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères 2006 : 650 objectifs – indicateurs 2013 : 420 objectifs – 880 indicateurs Fiabiliser les systèmes de mesures : régulièrement auditer les systèmes de mesure en sappuyant sur le dispositif daudit interministériel Standardisation des indicateurs defficience : bureautique, immobilière, GRH Harmoniser les définitions dindicateurs communs à plusieurs programmes (insertion – formation – contrôle) Sur lusage de la performance Pas assez dappropriation politique La question de lévaluation de la performance : les corps dinspection, la Cour des Comptes, le Parlement Une discussion budgétaire insuffisante axée sur la performance Le lien entre la performance passée et la budgétisation nouvelle

28 28 Le lien entre performance et budget (Benchmark OCDE) Trois cas de figure : Absence de lien entre performance et budgétisation : la performance sert à responsabiliser les managers et à donner des informations aux acteurs externes (Grande-Bretagne) Existence dun lien indirect : les résultats éclairent les choix notamment vis-à-vis des Parlements (les Etats-Unis avec le programme «programme assesment rating tool» (PART) Existence dun lien direct : une situation rare sauf sur des cas ponctuels dans le domaine de lenseignement supérieur (Danemark / Royaume-Uni et France) Les limites de la performance dans les retours dexpérience Chronophage complexe et parfois manipulable, ne pas se focaliser sur la vertu dun indicateur Doù recours le plus souvent à une évaluation plus globale des politiques publiques


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