La Politique Agricole Commune

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1 La Politique Agricole Commune

2 Bibliographie Baldwin R. et Wyplosz C., Economie européenne, de Boeck
Bureau J-C, La Politique Agricole Commune, Repères, la Découverte, 2007, Sapir A., An Agenda for Growing Europe, Bruxelles, 2003 Statistiques: Ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

3 1. Justification de la PAC
Article 39 du Traité de Rome repris par le Traité de l’UE fixe les principes de la PAC. Les objectifs sont : 1. accroître la productivité du secteur agricole 2. assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs 3. stabiliser les grands marchés européens (prix stables) 4. garantir à l’Europe un approvisionnement sûr 5. assurer aux consommateurs européens une offre de produits agricoles « à des prix raisonnables » On voit immédiatement que certains de ces objectifs sont contradictoires: le 2 et le 5.

4 Spécificités du marché agricole: 1)un marché à unifier
Définition large des produits agricoles : produits du sol, de l’élevage et de la pêche ainsi que les produits de première transformation qui en sont issus. Les produits agricoles ne circulaient déjà pas librement en fonction de l’offre et de la demande dans les Etats membres. La PAC va pérenniser les interventions nationales et élargir le marché pour les producteurs. En unifiant les prix, on unifie aussi les niveaux de vie de la population car biens alimentaires = en moyenne 33% du budget des ménages. LA PAC va réaliser le premier marché unique européen.

5 Conférence de Stresa, 1958 Unicité du marché agricole : suppression entre les Etats membres des droits de douane et des subventions, harmonisation des réglementations administratives, sanitaires et vétérinaires. Les produits agricoles doivent circuler librement sans discrimination en raison de la nationalité, avec un prix unique et des règles communes en matière de concurrence. Préférence communautaire : privilégier les produits en provenance de la CEE/ceux des pays tiers même à un prix plus élevé. Solidarité financière entre Etats membres concernant les charges de la PAC. Création du FEOGA en 1962, dans le cadre du budget européen.

6 Spécificités 2) Une offre et une demande peu élastiques
Si l’offre augmente le prix baisse car demande inélastique, Si la demande baisse, le prix baisse car offre inélastique à court terme. Si le prix baisse, la demande va peu augmenter car le marché est proche de la saturation. Du côté de l’offre, si les prix varient, l’offre mettra à du temps à s’adapter car le cycle de production de l’agriculture est lent (un an pour les céréales, plusieurs années pour l’élevage). La rigidité de la demande facilite la mise en œuvre de la politique de soutien des prix, au détriment des consommateurs. La rigidité de l’offre devrait permettre d’assurer des prix élevés sans créer de surproduction. En fait l’offre n’est rigide qu’à court terme.

7 Marché inélastique et hausse de la productivité
En Europe, mais aussi dans d’autres pays développés, forte croissance de la productivité du travail due à la mécanisation depuis la seconde guerre mondiale. Hausse de la productivité  baisse des prix  baisse du revenu des agriculteurs (car la demande est inélasique). Même raisonnement pour chocs climatiques Justification de la PAC.

8 Marché inélastiques et destruction de biens
Images de destruction de fruits et légumes, produits périssables. Pour les autres stockages. Gâchis? Les agriculteurs raisonnent sur un prix anticipé au moment de la mise en culture. En cas de bonne récolte, l’offre est abondante. Face à une demande inélastique, risque de forte chute des prix. Risque de fluctuation auto-entretenue Les agriculteurs décident de produire peu --> offre réduite, prix montent, offre augmente, etc. Offre et prix en dents de scie. Cf « cycle du porc ». Dans ces conditions, stabiliser les quantités et les prix, peut être bon pour le consommateur aussi.

9 2. Fonctionnement de la PAC
Une politique complexe et coûteuse Commence avec le soutien des prix agricoles en 1962 La CEE était importatrice nette de produit agricoles, donc pouvait logiquement imposer un tarif sur les importations agricoles Très rapidement, la totalité des dépenses de la communauté au titre de l’agriculture a été consacrée au soutien des prix: prix agricoles garantis. Historiquement, c’est le principal mécanisme d’intervention de la PAC. But: maintenir un prix supérieur au prix mondial en Europe et éviter que les revenus des agriculteurs ne subissent de fluctuations.

10 Les Organisations Communes de Marché
Le marché agricole se décompose produit par produit en « organisations communes de marché » (OCM) selon le mode de régulation économique dont relève le produit : les OCM fondées sur un soutien des prix, une aide directe aux producteurs et une protection /pays tiers : concerne les ¾ de la production agricole ; céréales, oléagineux, protéagineux, viande bovine et ovine, les OCM fondées uniquement sur les aides proportionnelles à la production obtenue ; huile d’olive, tabac, coton, agrumes, tomates, pruneaux, certains vins de table, les OCM qui consistent à laisser le marché s’ajuster en fonction de l’offre et de la demande avec très peu d’intervention publique : autres fruits et légumes, miel, œufs. C’est donc via à la première catégorie, largement dominante, que le soutien aux revenus des agriculteurs se fait jusqu’en 1992.

11 Techniques de soutien des prix administrés
Le conseil des ministres de l’agriculture fixe chaque année, en début d’année, les prix indicatifs ou prix de base ou encore prix d’orientation qu’ils aimeraient voir s’établir sur le marché et les prix d’intervention à partir desquels ils interviennent (prix plancher) sur proposition de la commission. Principe : si les agriculteurs ne peuvent vendre sur le marché de leur pays qu’à un prix inférieur au prix d’intervention, il existe dans chaque pays des agences qui achètent à ce prix d’intervention, en dessous duquel les prix ne peuvent donc pas baisser : soutien de la demande par la demande publique. Lorsque les prix remontent sur le marché, les agences peuvent revendre leurs stocks accumulés, au prix d’intervention. Avant la réforme de 1992, 70% de la production agricole européenne était couverte par ce type de régulation. Pour les importations, on applique les prix de seuil. Lorsque les prix des biens importés sont inférieurs à ceux de l’Union Européenne, ie aux prix d’intervention, le droit qui est appliqué compense la différence entre le prix mondial et le prix d’intervention : prélèvements variables. Matérialisation de la préférence communautaire : protection du marché.

12 Une politique protectionniste
La préférence communautaire: soutient les prix intérieurs « garantis » et limite les importations. Mais il y a aussi des droits de douane et des quotas qui protègent les biens pour lesquels il n’y a pas de prix garantis. L’aide aux exportations : subventions accordées aux producteurs européens de manière à combler l’écart entre le prix du marché mondial et celui de l’UE (« restitutions »). Cela permet d’écouler une partie des surplus sur le marché mondial moyennant l’obtention par les producteurs de « certificats d’exportation » délivrés par la Commission. Les « restitutions » absorbent 30% des ressources du FEOGA.

13 Les coûts de cette forme de protectionnisme
Détournement de commerce: on achète à un producteur dont le coût est supérieur à celui d’un autre fournisseur potentiel (hors CEE), si ce prix d'intervention est supérieur au prix d’équilibre intérieur autarcique européen : l’Europe subventionne alors les exportations de bien agricoles, donc les consommateurs étrangers. Si ces subventions ont pour effet d’abaisser les prix mondiaux (en accroissant l’offre) alors l’Europe doit verser des subventions encore plus importantes pour maintenir le différentiel entre prix internes et prix externes. Création d’une activité de recherche de rente par les producteurs nationaux.

14 Le soutien d’un prix à l’aide d’un tarif douanier
Demande française Offre française Demande française Offre française prix prix pss Prix plancher (Pw+T) Pw+T Prix plancher T A B C1 C2 Pw Pw Cf Q Q Z Zf (Pw) C Z Zf Cf C Importations (sans prix-plancher)

15 Interprétation du tarif comme une taxe
Un prix-plancher soutenu par un tarif douanier est équivalent à: (i) une situation de libre-échange + (ii) a une taxe sur la consommation égale à T et (iii) une subvention à la production égale à T. Même résultat en termes de prix, quantités, revenu et bien-être. On comprend que : Ce sont les consommateurs qui paient le prix-plancher. Une partie de ce qu’ils paient vont aux fermiers producteurs nationaux (zone A), Une partie va au budget de l’UE (zone B) Une partie est du pur gâchis (zones C1 et C2). Plus courbes pentues moindre gachis Demande française Offre française prix Prix- plancher A B C1 C2 Pw Q Z Zf Cf C

16 3. Les problèmes de la PAC Premier problème: excès d’offre
Progrès technique, révolution verte, boom de l’offre ↑ Les prix garantis élevés encouragent l’investissement et l’adoption des nouvelles techniques L’offre augmente beaucoup plus vite que la consommation Années , la production augmente en moyenne de 1.5 à 2% par an alors que la demande n’augmentait que de 0.5% par an.

17 Surproduction chronique
Excédents substantiels dans les années pour la production laitière, les céréales, la viande bovine. accumulation de stocks d’excédents : « montagnes de beurre, lacs de lait » l’Europe devient exportateur net, les restitutions à l’exportation deviennent lourdes pour le budget les prélèvements sur les importations diminuent : problème budgétaire. les stocks dépriment les marchés des PVD sur lesquels ils sont parfois écoulés.

18 L’Europe devient un exportateur net de produits agricoles

19 Balance commerciale par produit agricole

20 L’impact sur le marché mondial
La limitation des importations ne suffit pas à soutenir les prix Les agences achètent les produits aux prix d’intervention Une partie de ce qui est acheté est déversé sur les marchés extérieurs Cela fait baisser les prix sur le marché mondial Au détriment des producteurs non européens

21 Exemple de dumping Les restitutions européennes concurrencent les producteurs locaux: Viande en Afrique de l’Ouest Lait au Kenya et Jamaïque Riz et coton des pays d’Asie en développement.

22 Les techniques de gestion des excédents
Schéma : fixer un prix-plancher revient à créer une offre excédentaire. Pour limiter cette offre : fixer des quotas de production : répartir la demande entre les différents producteurs à l’avance. jouer sur les prix en rétablissant artificiellement la baisse des prix: « stabilisateurs automatiques » pour les dépassements de production abaisser le prix d’intervention de façon à ce qu’il tende vers le prix d’équilibre. geler les terres de manière à contrôler quantitativement la capacité de production (cela gèles les positions acquises). Attribuer des soutiens qualifiés d’aides à l’extensification qui désincitent à l’amélioration de la productivité et rendent plus profitables la recherche de la qualité et le respect de l’environnement.

23 Inefficacité et de l’opacité du système
Caractère complexe et administratif des aides qui favorise les fraudes: falsification des documents douaniers (pour percevoir les aides à l’exportation), importation de produits de l’extérieur de l’UE suivie de leur réexportation pour percevoir des subventions.

24 La PAC dans le commerce extérieur
La France est le premier exportateur de produits agricoles de l’UE devant les Pays-Bas et le second mondial derrière les USA. Source de conflits entre Europe et ses partenaires commerciaux : entorse par rapport aux règles du GATT. Et source de tensions entre pays européens plus ou moins agricoles.

25 La PAC et le GATT Critique des subventions à l’exportation de la PAC, même si le GATT avait initialement accordé un statut particulier à l’agriculture européenne exemptée des règles internationales (principe de libre échange et de multilatéralisme). En 1986, quand s’ouvre le cycle de l’Uruguay, climat totalement nouveau. Les produits agricoles ont pris une importance stratégique, la capacité croissante d’exportation de l’UE inquiète les USA et contribue au déséquilibre de leur balance extérieure (phénomène nouveau pour eux dans les années 1980). L’Uruguay round voit s’affronter les positions de l’UE, des USA et du groupe de Cairns. Groupe de Cairns: (station balnéaire australienne) : 14 pays dont l’agriculture est performante et non subventionnée : Argentine, Brésil, Australie, Canada, Chili, Colombie, Fidji, Hongrie, Indonésie, Malaisie, nouvelle Zélande, Philippines, Thaïlande, Uruguay. Le groupe de Cairns demande le libre jeu du marché et la suppression de toutes les formes de soutien national au secteur agricole qui fausse la concurrence. Ils démontrent par leur pratique que l’agriculture peut être rentable sans soutien public et sans protection commerciale. Les USA demandent la suppression des aides au revenu passant par le soutien des prix dans l’UE car elles entraînent une protection du marché intérieur. Leur mécanisme à eux, le déficiency payments n’entraine aucune protection du marché et aucune intervention sur les prix. D’où la réforme de la PAC en 1992 : montée en puissance des aides directes au détriment du soutien des prix.

26 Evaluation de la distorsion de commerce
UE25: l’ensemble des paiements aux agriculteurs=60 mds d’euros+ prix garantis et droits de douane: 47 mds euros (2005, chiffres OCDE). Transferts aux agriculteurs= 107 mds euros= 40% de la valeur de la production. USA: transferts = 43 mds, soit 19% de valeur de la production. Mais deux fois plus par exploitation car il y a 5 fois moins d’exploitations qu’en Europe.

27 Le coût de la PAC la PAC absorbe plus de la moitié du budget de l’UE:
72% du budget jusqu’en 1985 alors que le secteur agricole ne représentait que 6% de la population active Tombe à 43% en 1999 Mais seulement 0.4% du PNB européen vers 2013 coût de plus en plus lourd dans le contexte de la récession et de restriction budgétaire, alors que d’autres domaines exigent des financements : RD, infrastructure, politique sociale.

28 Le coût de la PAC pour les consommateurs
L’OCDE estime que les consommateurs de l’UE25 paient un surcoût de 52 mds d’euros, soit 20% de la valeur des biens agricoles consommés, Soit 950 euros par an pour une famille de 4 personnes, dont 500 euros sous la forme de biens alimentaires plus chers. La PAC serait équivalent à une TVA de 15% sur les biens alimentaires.

29 Autres défauts de la PAC
Le revenu des exploitants agricoles Le revenu moyen des fermiers baisse La majeure partie des aides va aux grandes exploitations La PAC enrichit certains agriculteurs Mais la plupart des petits exploitants sont au bord de la faillite Les exploitants continuent à quitter le secteur (2% per year)  Accroissement des inégalités entre producteurs et concentration des exploitations agricoles

30 Concentration des exploitations agricoles

31 Le modèle productiviste
Les fermes industrielles pollution Bien-être des animaux Environnement- paysage La politique productiviste critiquée par les mouvements de protection de l’environnement: dégradations causées par certaines méthodes de culture et d’élevage : épuisement des ressources en eau, pollution des sols et de l’atmosphère Le système favorise les grandes exploitations très polluantes : Brie et Beauce.

32 Au total: les objectifs initiaux ont été atteints
 L’UE est autosuffisante pour la plupart des biens dès 1970. Augmentation de 79% de la productivité du travail de 1980 à 1993. Mais cela s’est observé dans la plupart des pays développés.

33 4. Les réformes de la PAC Reviennent de manière récurrente : 1984, 1988, 1992, et dans le cadre de la programmation budgétaire de l’UE pour la période (agenda 2000) et réforme de mi-parcours de 2003. Au début, on essaie d’améliorer les techniques de gestion des excédents et de réduction des quantités offertes puis comme c’est inefficace, réduction des prix et passage aux aides directes (découplage aides/prix). 2 piliers de la PAC: 1) soutien des marchés et des prix 2) développement rural (environnement, territoires) Horizon 2013: fin du financement garanti actuel.

34 Tâtonnement des réformes de la PAC
Contrôle de l’offre 1980s, systèmes complexes et ad hoc pour décourager la production Échec. Le progrès technologique et les prix garantis sont plus incitatifs que les contrôles de l’offre 1992: Réformes MacSharry Idée de base: réduire les prix pour rejoindre le niveau des prix mondiaux et compenser les fermiers avec des aides directes Engagement dans le cadre de l’Uruguay Round succès Réformes de juin 2003; cadre de l’agenda 2000 et du Doha Round Mise en oeuvre Même esprit que les réformes MacSharry

35 Source: D Bureau « La PAC », coll. Repères, La Découverte

36 Lignes directrices des réformes depuis 1992
Substituer progressivement au système des prix de soutien une aide individualisée aux agriculteurs (à l’hectare) Rapprocher les prix européens des prix mondiaux Mieux adapter la production européenne à la demande Primes de mise en jachère pour limiter les excédents agricoles Maintien de la population rurale Protection de l’environnement des campagnes, développement rural et biodiversité.

37 Fonctionnement de la nouvelle PAC
Aides découplées: aide aux cultures arables, bovins et ovins regroupées en un paiement unique. Prend effet en France en 2006 Un agriculteur a Droit à un Paiement Unique (DPU), une aide qui ne dépend pas de la production règles et montants varient selon les pays (hectares, cultures, têtes de cheptel), flexibilité des règles Sur la base du passé, on définit - un droit par hectare et - un nombre d’hectares Le droit par hectare est défini au niveau de la région ou individuel (France)

38 Le cas de la France Les DPU calculés en fonction des aides reçues de et du nb d’hectares Il faut avoir hectares éligibles (disponibles), ensuite liberté de produire ou non dessus Aides couplées aux cultures arables et aux bovins Conditions: règles sanitaires et environnementales Transférablilité des DPU varie selon pays. En France: DPU non transférables entre départements différents Taxe fortement les ventes de droits à prime sans terre Réserve de DPU pour les jeunes

39 5. Evaluation de la PAC aujourd’hui
Résolution du problème de l’excès d’offre Figure gauche: le passage aux aides directes Figure de droite: les baisses de prix réduisent les achats par FEOGA et stock d’excédents le dumping alimentaire sur les marchés extérieurs diminue aussi

40 La PAC et le RdM aujourd’hui
L’UE25 est importatrice nette de produits agroalimentaires. Importations: oléagineux: soja et produits pour l’alimentation animale. Exportations: produits transformés, vins et boissons alcoolisées, produits laitiers et viande, préparations agro-alimentaires.

41 Protection douanière Droits de douane: 18% en moyenne dans l’UE.
Entre 80 et 120% pour viande bovine, 80% produits laitiers, 160% sucre. Mais droits réels plus faibles car accords préférentiels, surtout PVD. Pays de l’ACP, droits presque nuls. 49 pays les moins avancés (PMA): accès libre et illimité au marché de l’UE, sans droit de douane. Accords préférentiels sur une base bilatérale: pays méditerranéens, Afrique du Sud, Chili, etc. Finalement, le protecionnnisme est fort vis-à-vis des pays intermédiaires: Brésil, Asie. Obstacle importants: normes de qualité, standardisation, traçabilité, certification.

42 PAC et OMC Les pays membres de l’OMC se sont engagés à réduire les aides qui ont un effet sur la production (boîte rouge). Autres aides (environnement) non limitées (boîte verte). Droits de douane consolidés (plafonnés) et non plus variables depuis 1994. Accords sanitaires et phyto-sanitaires. Doha et 2003: découplage des aides, boite verte. Fin des subventions à l’exportation pour 2013. Cela signifiera la fin de la protection et du soutien des prix pour viande bovine, sucre, produits laitiers. Mais contexte change: demande mondiale forte (Chine, Inde). Les prix des céréales, du pain, de la viande porcine augmentent. On revient à une situation de pénurie. Abattage des sheptels: limite de la gestion par les quantités.

43 La PAC reste anti-redistributive
Aujourd’hui les paiements directs de la PAC représentent entre 60% (grandes cultures) et 80% (viande bovine) du revenu des agriculteurs. La PAC réformée (post MacSharry) continue à aider les fermiers les plus gros et les plus riches La moitié de l’aide est reçue par 5% des fermes (les plus grosses) 70% de l’aide est perçue par 20% des fermiers. La moitié des fermes (les plus petites) reçoit seulement 4% des aides Des études récentes montrent que seule la moitié des aides touche vraiment les fermiers le reste va aux propriétaires fonciers et aux fournisseurs d’inputs agricoles (semences, engrais, produits agro-chimiques, etc.) Les aides directes vont aux plus riches

44 Vers une PAC moins agricole
Le développement rural est appelé à devenir le second pilier de la PAC à partir d’un redéploiement des actions du FEOGA qui devient FEAGA (garantie)+ FEADER (développement rural). Certains pays européens sont pour une renationalisation de la politique agricole (GB). L’importance croissante des fonds structurels réduit la part de la PAC, et cette tendance va se poursuivre avec l’élargissement. Négociations de l’OMC poussent à davantage de libéralisation du commerce dans le secteur. Nouveaux dossiers au centre des discussion : pbs sanitaires et phytosanitaires : OGM, ESB, poulet à la dioxine, veau aux hormones américain. Contraints nouvelles d’étiquetage et de suivi des animaux. Contentieux entre Europe et USA sur interprétation des exigences sanitaires et principe de précaution comme des barrières douanières non tarifaires.

45 Fonctions non-marchandes de la PAC
Externalités négatives de la PAC: incitation à utilisation d’engrais et pesticides. Pollution de l’eau et des sols. Externalités positives: biodiversité, tourisme et paysages, réduction du risque d’incendies (méditerranée), avalanches (alpes) Paiements agri-environnementaux: bénéfices écologiques. Politique européenne de labels de qualité des produits (AOC, etc.).

46 Remarque: PAC et taux de change
Avant l’euro, lorsque les taux de change entre pays européens varient, comment maintenir les prix d’intervention constants en monnaie locale et en Ecus pour préserver le principe de l’unicité de prix agricole? « montants compensatoires monétaire»  : pour le pays dont monnaie est réévaluée, le MCM est positif, il faut subventionner ses exportations et taxer ses importations ; pour les pays dont la monnaie se dévalue, les MCM sont négatifs : il faut taxer les exports et subventionner les imports. crise monétaire de 1973, fluctuations des monnaies européennes et écart croissant entre monnaies faibles et monnaies fortes =>généralisation des MCM. coût important pour le budget européen, complexité du calcul pour les produits agricoles transformés, ou pour les produits incluant des inputs des pays tiers, distorsion de concurrence entre les pays à monnaie forte et faible : dans les pays à monnaie forte, l’agriculture est encouragée par des prix agricoles artificiellement élevés qui incitent à produire, ce qui accroît les excédents de production. Le coût de revient des intermédiaires importés diminue. En revanche, les pays à monnaie faible subissent une majoration de leurs consommation intermédiaires importées. Calendrier de démantèlement des MCM mis en place en 1984 : on décide d’aligner les prix agricoles sur ceux de la monnaie dévaluée et de ne créer que des MCM négatif jugés moins nocifs. Les prix en monnaie nationale demeurent stables dans les pays à monnaie forte et augmentent dans les pays à monnaie faible (normal de toutes façons il font de l’inflation). MCM seront supprimés en 1992. On voit qu’avec des taux de change variables, il est difficile de maintenir un prix unique, si ce n’est par la concurrence. Ce sera un motif de stabilisation des parités et de l’unification monétaire. Seule la généralisation de l’euro permettra de faire définitivement disparaître les correctifs aux mouvements des monnaies.