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Les approches modernes de la planification des dépenses – Planification, programmation et préparation du budget Simon Stone Séminaire de formation CABRI.

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1 Les approches modernes de la planification des dépenses – Planification, programmation et préparation du budget Simon Stone Séminaire de formation CABRI / WBI PFM Prétoria Juin 2007

2 Schéma de planification, programmation et préparation du budget (PPB) 1ère partie - Contexte –Historique –Principes –Terminologie –Classification 2 ème partie – Eléments de PPB –Conception –Institutions –Responsabilité financière –Défis de mise en oeuvre 3 ème partie – Mise en application dune approche programme dexécution budgétaire

3 1ère partie Contexte

4 Historique Par poste (budget par reconduction) Budget base zéro Budget-programme Budget de réalisations Planification liée et budgétisation CDMT Budget fonctionnel de programme Planification, programmation et préparation du budget (PPB)

5 Principes du PPB Quelle direction souhaitons-nous prendre? De quoi avons-nous besoin pour y arriver? Combien ça coûte? Lien politique-stratégie-planification-budget Objectifs et mesures de résultats dans un contexte doptimisation des ressources Communication et audit pour soutenir –lévaluation, lamélioration et la responsabilité de gestion de rendement

6 Terminologie Par essence, tous les termes ne sont que des étiquettes concernant les concepts et procédures des finances publiques La compréhension des étiquettes requiert une compréhension des concepts et procédures Beaucoup de chevauchement et parfois des conflits – soyez prudents!

7 Problèmes de terminologie Deux exemples CDMT Planification, programmation et préparation du budget (PPB)

8 CDMT CDMT – Cadre des dépenses à moyen terme BPMT – Budget programme à moyen terme PLAN budgétaire à moyen terme

9 PPB Programmation Planification Préparation du budget Que sest-il passé à moyen terme et où la planification est-elle allée?

10 Les programmes englobent Nom de programme Description de programme Politique de programme Buts politiques de programme Objectifs politiques de programme Sous-programmesde programme Projets de programme Résultats de programme Activités de programme Charges (dépenses) de programme

11 Mesures de résultats Sur le plan politique –Buts politiques de programme –Objectifs politiques de programme Sur le plan technique –Résultats de programme –Activités de programme –Dépenses de programme

12 Etiquettes et terminologie Sur le plan politique –Résultat Niveau 1 –Résultat Niveau 2 Sur le plan technique –Résultat Niveau 3 –Procédure Niveau 4 –Utilisation de ressources Niveau 5

13 Classifications budgétaires Par source de fonds Administrative/organisationnelle Economique Fonctionnelle Par programme Géographique

14 Classification – Administrative et par programme Ministères Structure administrative –Services Directions Divisions, Unités, etc. Dans quoi les programmes sintègrent-ils? –Programmes interministériels – PPB dorigine –Programmes au sein des ministères –Programmes interdivisionnaires Problématique potentiellement similaire au système PPB dorigine (coordination et responsabilité de gestion) Difficultés datteindre la perfection, la structure divisionnaire devrait se diriger vers une structure de programme Coopération interdivisionnaire (et interministérielle) Lobligation de rendement et la responsabilité financière doivent être claires

15 2ème partie Eléments de la planification, programmation et préparation du budget

16 Les programmes Groupe dactivités significatif et facile à gérer –Contribuant directement ou indirectement à la délivrance de résultats SMART objectifs buts Significatif –enseignement primaire –transport routier Facile à gérer –Développement dun programme denseignement de base dans lenseignement primaire? Ou combiné à un enseignement secondaire dans un programme de développement denseignement primaire Initiative de sécurité routière Transport routier ou programme distinct (profile politique élevé)

17 Responsabilité de gestion et structure Qui sont les responsables de la définition de lobjectif de résultat? A qui sont-ils rattachés? Quand sont-ils tenus pour responsables? De quelle manière le résultat est-il évalué? –Quantitative par ex., x pour cent de lobjectif –Qualitative par ex., résultats satisfaisants –Etapes-clé de la procédure – ponctuelles/ retardées Que se passe-t-il si les résultats sont insatisfaisant?

18 But politique du programme A long terme (résultat) Les résultats escomptés et quantifiables que le Gouvernement souhaite réaliser à long terme Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) Enseignement primaire pour tous dici à 2015

19 But denseignement primaire Enseignement primaire pour tous dici à 2015 –Tous les enfants? –Tous les enfants en âge de scolarité en 2015? –Ayant accès à une école primaire? –Inscrits dans une école (choisie par leurs parents?) –Fréquentant une école (publique, ONG, ou privée)? –Ayant complété x années déducation primaire?

20 Gestion du but politique du programme Responsable –Ministre Rattachement hiérarchique –Au Premier Ministre, (Conseil des Ministres, Parlement, Citoyens) Evaluation –A long terme – ponctuelle, etc.

21 Discours du Ministre de lEducation 2015 Madame la Présidente…Jai lhonneur dannoncer que tous les enfants de notre pays peuvent désormais fréquenter une école primaire… [Pause pour les ovations et applaudissements des membres du Gouvernement…]

22 Question dun membre de lopposition Je suis ravi dentendre lannonce de mon RHF…Pourrait-elle cependant donner ses commentaires sur les récents rapports de lUNICEF indiquant que… –Linscription réelle dans les écoles primaires est inférieure à 90% des enfants en âge scolaire; –Seulement 80% de ceux-ci ne vont à lécole quun peu plus de 100 jours par année scolaire; –Et parmi ceux-ci, seulement 10% obtiennent une note satisfaisante pour leur brevet de fin détudes primaires…? –Peut-on parler déducation primaire pour tous?

23 Objectifs politiques du programme court et moyen terme –(BPMT années 1, 2 et 3) résultats spécifiques, évalués précisément –en termes de temps, nombres et coûts, pouvant être réalisés –à court et moyen terme et représentant des étapes intermédiaires pour la réalisation du but politique

24 Objectifs de lenseignement primaire pour tous (universel) BPMT 1 –Croissance de lenseignement primaire (voir but pour définition) BPMT 2 –Croissance de lenseignement primaire (voir but pour définition) BPMT 3 –Croissance de lenseignement primaire (voir but pour définition) …Les objectifs sont souvent mal définis

25 Objectifs politiques déducation primaire pour BMPT 1 Augmentation du taux des enfants en âge scolaire inscrits à 81% par rapport à 80% pour lannée en cours Augmentation du taux (…) ayant accès à des écoles primaires dans un rayon de 10 km à 80% par rapport à 75% pour lannée en cours Réduction du taux des enfants qui redoublent en éducation primaire à 0% par rapport à 10% pour lannée en cours

26 Objectifs politiques du programme Responsable –Ministre, en consultation avec léquipe technique (faisabilité, abordabilité) Rattachement hiérarchique – Au Premier Ministre Evaluation –Annuellement: résultat par rapport à objectif

27 Enregistrements du Cabinet: Discussion sur le budget MdE: Oui, Monsieur le Premier Ministre, je reconnais que les objectifs dinscription semblent peu ambitieux par rapport à nos objectifs à long terme, (et quà ce rythme, il nous faudra 20 ans pour réaliser ce que nous nous sommes engagés à faire en 8 ans), mais… Le problème de linscription nous pousse à aborder le problème de laccès en premier lieu; laugmentation du taux dinscription se fera plus tard ainsi que – vous vous en rappelez certainement – nous lavons présenté dans notre document de stratégie sectorielle

28 Résultats du programme Des biens et services doivent être produits pour contribuer à réaliser les objectifs et le but. SMART: spécifié, mesurable, acceptable, réaliste, situé dans le temps Un ou plusieurs contribuant à un ou plusieurs objectifs politiques

29 Résultats du programme Responsable –L'équipe technique du Ministère est définie en consultation avec le Ministre. Les résultats permettront-ils de satisfaire aux objectifs? Rattachement hiérarchique – au Ministre Evaluation –Résultat par rapport à objectif (annuellement et plus souvent le cas échéant)

30 Résultats de léducation primaire X écoles primaires construites –Leur capacité? – classes? –Ouverture, au début (un mois avant) de lannée académique 2007/2008 –Effectifs (taux enseignant/élève?) –équipées –où? Résultats des inscriptions? Convaincre un Ministre Résultats des répétitions –Loi changée? –Tous les proviseurs informés?

31 Activités Actions (procédures) qui seront entreprises pour produire un résultat. Plusieurs activités possibles pour un résultat. Une activité nest pas un objectif de rendement SMART mais la réalisation ponctuelle et complète dune activité au sein du budget peut être utilisée comme indicateur de rendement.

32 Activités du programme Responsable –conçues par léquipe technique et de gestion du programme – les activités permettront- elles de délivrer les résultats? Rattachement hiérarchique – au Secrétaire Général Evaluation –Etapes: début, achèvement, intérimaires Outil de gestion du ministère hiérarchique

33 Activités déducation primaire Inscription Ecoles Répétition

34 Dépenses Utilisation de ressources financières, humaines et physiques (par activité) pour produire les résultats. Lorsque calculées en termes financiers, elles se présentent sous forme de rubriques de dépenses Postes du budget

35 Dépenses du programme Responsable –Equipe technique et de gestion du programme Rattachement hiérarchique – au Secrétaire Général Evaluation –Montants physiques et coûts réels par rapport à lobjectif : comptabilité pratiquement mensuelle dans le contrôle du budget Coûts unitaires par rapport à dépenses unitaires

36 Procédure restreinte, constante et itérée Du haut vers le bas Du bas vers le haut Seuil de dépenses Choix stratégique Choix opérationnel Buts SouhaitéFaisable, Abordable Objectifs Résultats Activités Charges

37 3 ème partie Mise en application dune approche programme dexécution budgétaire

38 Gestion Optimisation des ressources –Economie –Efficacité –Efficience –Respect de la procédure établie

39 Optimisation des ressources EconomieEfficacitéEfficience Buts Objectifs Résultats Activités Charges

40 Qui évalue loptimisation des ressources? Gestionnaires de programme ex post et ex ante –Vérificateurs internes Ministère des Finances – la fonction défi Cabinet? Parlement? Audit externe – Contrôleur général /Institutions supérieures de contrôle

41 Le Ministère des Finances par rapport à un programme mal présenté PlainteCritiqueConseil But Objectifs Résultats Activités Charges Optimisation des ressources

42 Défis de la mise en application Coûts de mise en place dun BPMT élevés Indicateurs de rendement intangibles –Lapproche de la fonction production ne sapplique pas à tous les résultats –Prévisibilité des ministères de postes –Changement de seuils – pourquoi prévoir? Rendre les années 2 et 3 significatives

43 Ordonnancement (1) Création de la demande pour une responsabilité de gestion Leaders, sponsors, champions du changement Renforcement de la procédure politique Plans stratégiques – normalisation Plans budgétaires à moyen terme Objectifs de résultats adaptés dans la documentation budgétaire Efficacité du contrôle et de la communication des informations par le biais de rapports au sein du cycle de gestion des dépenses publiques Transfert dune coordination centrale forte vers une autonomie de gestion de programme

44 Ordonnancement (2) Mesures de résultats –De beaucoup à moins –Quelques-unes puis progressivement plusieurs Trop –Qui peut vérifier? Trop peu –Auront tendance à être vagues et de haut niveau limitant la responsabilité financière La bonne proportion –Utilisation de la hiérarchie de responsabilisation

45 Exigence de gestion Qui est concerné? Que se passe-t-il si la gestion est inadéquate? –Plus de fonds/de ressources? Dépenser des fonds utiles après de mauvaises dépenses? Réaffectation des fonds/ressources? De léducation primaire à la défense? –Réduction de la dette? Nos petits-enfants seront mieux habilités Gestion des ressources humaines et PPB –Promotion, bonus, sanctions

46 Histoire de la gestion Jugement Le système PPB apparaît très linéaire: incorporé dans le schéma La mise en oeuvre dans le monde réel nest pas aussi linéaire Cas dune bonne gestion –Ce programme produira les résultats indiqués et apportera une optimisation des ressources –Les résultats nont pas été délivrés/ loptimisation des ressources inférieures à celle prévue, mais… Leçons apprises et changements effectués Hors de notre contrôle – événements imprévus – amélioration de lévaluation et de la gestion du risque

47 USA – Loutil dévaluation de la performance des programmes (PART) Est-ce que le programme aborde un problème, intérêt ou besoin particulier et existant? Est-ce que le programme a été conçu pour éviter quil ne dépasse ou reproduise tout autre effort entrepris au niveau fédéral, local ou privé? Est-ce que le programme dispose dun nombre limité de mesures de résultats spécifiques à long terme portant sur les réalisations et en reflétant le but de manière significative? Est-ce que le programme offre des objectifs et calendriers ambitieux dans le cadre de ces mesures à long terme? Est-ce que le programme (ainsi que ses partenaires) réalise ses objectifs annuels de résultats? Est-ce que les évaluations indépendantes ont une portée et une qualité suffisantes et sont-elles menées régulièrement ou selon le besoin pour appuyer les améliorations du programme et évaluer lefficience et la pertinence du problème, intérêt ou besoin? Est-ce que les requêtes budgétaires sont liées de façon explicite à laccomplissement des objectifs de résultats annuels et à long terme et les besoins en ressources sont- ils présentés de manière complète et transparente dans le budget du programme? Est-ce que le programme utilise des pratiques de gestion financière solides? Est-ce que le programme a démontré des progrès adéquats pour la réalisation des objectifs de résultats? Est-ce que le programme affiche une amélioration de lefficacité ou de lefficience des coûts dans le cadre de la réalisation de ses objectifs chaque année?

48 Conclusion (sélective) Un budget est la représentation dune politique Est-ce quil représente les politiques définies? Si la budgétisation nest pas effectuée de cette manière, comment peut-elle être faite de façon significative? Comment savoir si lexécution est correcte si vous ne quantifiez pas les résultats au-delà des fonds réels par rapport au budget financier


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