Policy making in French VET systems: trends, performance management, challenges Governance and Effective Vocational Education and Training policies: the.

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1 Policy making in French VET systems: trends, performance management, challenges
Governance and Effective Vocational Education and Training policies: the role of evidence, Torino, Nov 2011 Robert FOUCHET, Dean, Institut de Management Public d’Aix-en-Provence, Université Paul CézanneAix-Marseille III

2 La LOLF et ses applications locales
Les origines de la LOLF La nouvelle architecture budgétaire Outils de la gestion par les résultats Le renforcement de la transparence

3 Effets intermédiaires (Résultats)
Environnement: Usagers et contexte Effets lointains (Impacts Besoins Problèmes Socio-économiques Effets intermédiaires (Résultats) Objectifs Moyens Activités Produits Organisation: Mission, Programme, Action Efficience Pertinence Efficacité Utilité et durabilité Adapté de Pollitt & Bouckaert, 2004

4 Le cadre analytique de Bouckaert & Halligan
Deux axes Périmètre Intrants Processus Livrables Impacts Mesure Incorporation Utilisation Les enjeux de l’analyse de périmètre: Quels éléments sont mesurés? Quelles dimensions sont mises sous contrôle? Quel est l’horizon temprorel de l’analyse? Quelles sont les bénéficiaires pris en compte? Quel est le moment du contrôle? Les enjeux de l’analyse de la profondeur : La démarche de pilotage est-elle globale? Comment sont pris en compte les aspects hiérarchiques? Quelle est la stratégie de dialogue de gestion? Macro Méso Micro Profondeur

5 Aux origines de la LOLF Recherche d’une plus grande efficacité de la dépense: Meilleure connaissance du contenu de la dépense Identification de marges de manoeuvres Passage à une logique de gestion par les résultats Ordonnance de 1959 => nouvelle constitution budgétaire Services votés Débat centré sur les moyens Priorité à la consommatio Cloisonnement et parcellisation du budget par nature de charges… Justification au 1er E Nomenclature matricielle Indicateurs et responsabilisation Transparence et contrôle parlementaire Renforcer la réflexion stratégique en matière de finances publiques

6 Les principes de la LOLF
La performance (recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique) est au cœur de la LOLF

7 Une nomenclature matricielle

8 par les résultats: rendre des comptes
Outils de gestion par les résultats: rendre des comptes 4Une présentation formelle devant le Parlement Des engagements pris : projets annuels de performances (PAP), joints au PLF. Le PAP décrit l’action qui constitue le programme, mesure ses coûts, définit les objectifs recherchés et fournit les indicateurs de mesure des résultats Des résultats atteints : rapports annuels de performances (RAP), joints au projet de loi de règlement PAP et RAP ont la même présentation et la même structure pour comparer prévision/réalisation Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1 4Une déclinaison écrite des objectifs : - dans les budgets opérationnels de programme (BOP) et le cas échéant les unités opérationnelles (UO) - dans les documents liant les opérateurs aux ministères

9 Outils de gestion par les résultats: les objectifs et les indicateurs
Des objectifs qui s’adressent au citoyen, à l’usager et au contribuable Point de vue Objectif Exemple Citoyen efficacité socio-économique réduire la pratique du tabagisme Usager qualité du service rendu réduire le délai de réponse judiciaire Contribuable efficacité de la gestion réduire le coût de gestion de l’impôt Les points de vue respectifs du citoyen de l’usager et du contribuable doivent être simultanément pris en compte dans les objectifs poursuivis par une politique publique Efficacité socio-économique : modification de l’environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel… L’objectif indique non pas ce que fait l’administration (ses produits), mais l’impact socio-économique de ce qu’elle fait (ses résultats). Qualité de service : qualité attendue du service rendu à l'usager, c'est-à-dire l'aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire, qu'il soit usager au sens strict ou assujetti Efficacité de gestion : optimisation attendue dans l'utilisation des moyens employés en rapportant les produits obtenus (ou l'activité) aux ressources consommées.

10 Exemples d’objectifs-indicateurs de qualité de service
Objectifs énonçant la qualité attendue du service rendu à l’usager (au sens strict ou assujetti), c’est-à-dire l’aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire. Programme Objectifs Indicateurs Justice judiciaire Rendre les décisions dans des délais raisonnables en matière civile Délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction Ancienneté moyenne du stock par type de juridiction Aménagement, urbanisme et ingénierie publique Assurer aux usagers et aux collectivités locales un service de qualité dans la délivrance des autorisations d’urbanisme Taux de satisfaction des élus recueilli dans le cadre d’une grille d’appréciation identifiant des critères spécifiques à l’instruction des actes pour l’application du droit des sols. Transports terrestres et maritimes Améliorer l’entretien et la performance des infrastructures de transports Taux de disponibilité du réseau ferroviaire (délai de remise en état après incident). Accès et retour à l'emploi Améliorer l’efficacité de la mise en relation entre offres et demandes d’emploi en tenant compte de la variété des besoins Proportion des entreprises qui ont été globalement satisfaites des candidats qui leur ont été adressés par l’ANPE.

11 Les objectifs orientent le pilotage des services
Des objectifs de performance déclinés en objectifs opérationnels maîtrisables par les services Objectifs de performance nationaux Objectifs de performance circonscrits Objectifs intermédiaires La déclinaison des objectifs de performance nationaux a pour but de définir des objectifs opérationnels portant sur des réalités sur lesquels peuvent agir les services chargés de mette en œuvre les politiques et qui concourent à la réalisation des objectifs de performance nationaux. Objectifs de performance adaptés : portant sur des territoires ou des champs d’application particuliers. Exemple : territoires des différents BOP ; taux de paiement spontané de l’impôt : global au niveau national ; réparti par impôt après déclinaison. Concrètement : mêmes énoncés, mêmes unités de mesure, valeurs cibles différentes, adaptés au contexte ou territoire d’application Objectifs intermédiaires : objectifs qui ne sont pas de performance mais ont un lien logique avec lui. La déclinaison peut se faire dans l’espace mais aussi dans le temps. Exemple : objectif de performance pluriannuel ; objectif opérationnel annuel ou infrannuel objectifs d’activité ou de production à des territoires (ceux des BOP) objectifs de processus ou modalités d’action : mesures d’amélioration de l’organisation, de la gestion… à des champs d’application particuliers : réseaux, dispositifs, etc.

12 Les différents types d’objectifs et d’indicateurs
Les objectifs de performance dans la chaîne de production moyens activités produits résultats impacts lointains Bénéfice pour les USAGERS : qualité de service Objectifs de performance : au niveau des résultats directement imputables à l’administration : efficacité socio-économique Au niveau des produits : sous deux angles particliers : on ne mesure pas le volume de la production, mais son bénéfice pour l’usager en termes de qualité de service et l’économie des moyens mise en œuvre pour l’obtenir, en termes d’efficaité de la gestion. Bénéfice pour les CITOYENS : efficacité socio-économique Bénéfice pour les CONTRIBUABLES : efficacité de la gestion des moyens

13 Les autres objectifs (hors performance) dans la chaîne de production
Objectifs intermédiaires Objectifs de mise en œuvre de processus ou de modalités d’action Ex : nb de plans d’action, d’amélioration de la gestion… moyens activités produits résultats impacts lointains Objectifs de volume ou répartition de la production Ex : nb d’actes délivrés Objectifs de volume, consommation, répartition des moyens Objectifs généraux : impacts socio-économiques dépendants de nombreux facteurs : Ex : taux de chômage Objectifs de volume ou répartition de l’activité Ex : nb d’heures

14 BOP PAP Les objectifs et indicateurs dans les documents budgétaires
moyens activités produits résultats impacts lointains Objectifs intermédiaires Objectifs de performance Objectifs généraux Pour justifier le choix des obj. de perf. BOP PAP

15 Les différents types d’objectifs et d’indicateurs
Performance, contrôle de gestion et évaluation Évaluation des politiques publiques Contrôle de gestion moyens activités produits résultats impacts lointains Le contrôle de gestion permet, entre autres fonctions, de suivre les indicateurs de performance Les dispositifs de contrôle de gestion mis en place par les ministères contribuent donc à la mesure des résultats atteints en matière de performance, mais ils ont également pour objet de fournir des éléments utiles à la gestion interne, concernant l’analyse des coûts, les processus et volumes de production, les activités ou la consommation des moyens, qui ne relèvent pas de la mesure de la performance. L’évaluation des politiques publiques peut guider le choix des objectifs de performance et permettre d’analyser les résultats atteints. « Evaluer une politique, c'est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés ». L’évaluation des politiques publiques s’intéressera le plus souvent, en termes d’efficacité socio-économique, aux impacts lointains de politiques impliquant plusieurs acteurs (ministères, collectivités locales) et sans se limiter aux actions financées sur crédits budgétaires, alors que la mesure de la performance s’attache à apprécier chaque année les impacts de l’action de l’Etat qui peuvent être attribués aux crédits inscrits dans un programme précis. Une évaluation permet donc de guider ou de réviser le choix des objectifs d’efficacité socio-économiques à retenir en vue de contribuer de manière efficace à un impact lointain recherché. Elle permet également d’éclairer le responsable de programme sur le choix des modalités de mise en œuvre les plus aptes à lui permettre d’atteindre ses objectifs de performance. qualité de service efficacité socio- économique efficacité de gestion Mesure de la performance

16 Pilotage par la performance
Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Une démarche itérative - Infra-annuelle (contrôle de gestion ; dialogue de gestion) - Annuelle (RAP) - Audits CIAP, contrôles Cour des comptes, inspections, évaluation de politiques publiques Diagnostic initial Analyse des résultats Pilotage par la performance Définir/redéfinir objectifs, indicateurs, cibles, leviers d’action Mise en œuvre Résulats Formalisation des objectifs dans le PAP au niveau national et dans les BOP au niveau oéprationnel

17 La mise en œuvre de la LOLF
1er point de passage : La construction du socle 2ème point de passage: La préfiguration T3 T4 T1 T2 2003 2004 2005 2006 3ème point de passage: La mise en œuvre Structuration des missions programmes actions Expérimentations 2004 identifiées Référentiel comptable Structuration de la nomenclature budgétaro-comptable Principes directeurs des nouveaux processus d'exécution Plans de communication Présentation des crédits au format LOLF Objectifs et indicateurs de performance Déclinaison ministérielle de la nomenclature budgétaro-comptable Bilan et développement des expérimentations Procédures comptables Plans de formation Budget 2006 format LOLF Décompte et modalités de suivi des emplois Nouveaux modes de gestion et d'organisation Bilan d'ouverture Des acteurs formés pour les nouveaux processus d'exécution budgétaire et la nouvelle comptabilité

18 La LOLF lève les obstacles
En résumé : ce qui change avec la LOLF La LOLF lève les obstacles

19 Une vision décentralisée
Les politiques d’orientation et de formation professionnelle tout au long de la vie Une vision décentralisée

20 Citoyens, opérateurs, administrations, entreprises, universités
Stratégie de Lisbonne Processus de Bologne Loi 29/11/11 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie LOLF Contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP) Conventions annuelles d’application du CPRDFP L’Etat Parlement Premier Ministre Délégué à l’information et à l’orientation Ministères Conseil National de la Formation Professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) Niveau régional Conseil Régional Préfet de Région Administrations Déconcentrées Rectorats Comité de Coordination Régional de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (CCREFP) CESR Représentants des salariés et des employeurs Citoyens, opérateurs, administrations, entreprises, universités

21 Contexte et ambitions du nouveau dispositif d’orientation et de formation professionnelle
Nouvelles ambitions des politiques nationales et locales Contexte Elargissement progressif des publics concernés par les politiques de formation professionnelle Jeunes de ans (Loi du 20 Déc 1993) Toute personne souhaitant acquérir et actualiser des connaissances pour favoriser son évolution professionnelle Reconnaissance en Droit d’un service public de l’orientation tout au long de la vie Poursuite de la décentralisation des compétences au niveau des régions 2002: tous publics concernés, transmission à la région de problématiques liées à la Validation des Acquis de l’Expérience 2004: transmission des formations sanitaires, sociales, formations professionnalisantes dans les domaines artistique et culturel Signature des CPRDFP dans le cours de l’année 2011 Nouveaux modes d’intervention liés aux BTS, voies technologiques des lycées, formations professionnalisantes de l’ES Loi du 29 Nov 2009 Un nouveau service public : « de l'orientation tout au long de la vie est organisé pour garantir à toute personne l'accès à une information gratuite, complète et objective sur les métiers, les formations, les certifications, les débouchés et les niveaux de rémunération, ainsi que l'accès à des services de conseil et d'accompagnement en orientation de qualité et organisés en réseaux » Création du Conseil National de la Formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV): Mission: « favoriser, au plan national, la concertation entre l'Etat, les régions, les partenaires sociaux et les autres acteurs pour la définition des orientations pluriannuelles et des priorités annuelles des politiques de formation professionnelle initiale et continue, ainsi que pour la conception et le suivi de la mise en œuvre de ces politiques »

22 Contexte et ambitions du nouveau dispositif d’orientation et de formation professionnelle
Principales orientations du CNFPTLV 2011: 1. Prendre en compte les besoins des territoires, le contexte économique, le marché du travail, les mutations économiques et sociales, les évolutions des métiers et des qualifications 2. Proposer une offre de service d’accueil, information, orientation (AIO) cohérente et coordonnée tout au long de la vie 3. Donner à tous accès à un premier niveau de qualification 4. Développer l’alternance et l’apprentissage 5. Construire la sécurisation des parcours professionnels 6. Faire évoluer l’offre de formation vers plus de lisibilité et l'adapter aux besoins 7. Mieux coordonner les politiques de formation professionnelle 8. Développer l’expertise et les outils d’observation au service des décideurs

23 Autres organismes invités
L’élaboration des CPRDFP en région: cas de la Région Provence-Alpes-Côte d’Azur -Préfet, Recteurs d’Académie, Directeurs régionaux Fonctionnement Réunions trimestrielles Débattre et acter les propositions des comités Suivre la mise en œuvre du CPRDFP Assurer le lien avec le Pôle Emploi et l’AFPA La possibilité d’innover: « « Nous considérons que les objectifs poursuivis par la loi relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie du 24 novembre 2009, restent bien en deçà des attentes des acteurs de la formation professionnelle. C’est pourquoi, nous allons nous inscrire dans une démarche plus ambitieuse, qui associe étroitement les partenaires sociaux. »  (Président du CR) -Président du Conseil Régional, Vice-Présidente en charge de la FP -Organisations d’employeurs et chambres consulaires CCREFP -Représentants des organisations de salariés -Président du CESR Animation: Cabinet Sémaphores Mandat 5 Commissions Thèmes abordés Parcours et continuité professionnels, emploi et développement économique de territoire : la formation, investissement social et économique Autres organismes invités - Experts - Mise en oeuvre: « Ce sera […] un CPRDFP à tiroirs, avec des contractualisations différentes selon les partenaires, [il] sera un document vivant, un véritable document de programmation, avec des engagements financiers précis de chaque signataire. Signeront ceux qui peuvent s'engager » Accueil, information, orientation, accompagnement et prescription : accompagner les personnes vers la qualification professionnelle pour l’emploi durable … … … Opérateurs: -administrations, agences, universités, organismes de formation et d’accompagnement…

24 Constats généraux sur la formulation et la mise en œuvre des politiques d’orientation et de formation professionnelle tout au long de la vie Sources: CNFPTLV, CCREFP Rhône-Alpes, CCREFP PACA Diagnostic Des éléments souvent non-chiffrées, facilement transposables à d’autres territoires français Données parfois anciennes (choisies en fonction de leur disponibilité), l’analyse approfondie pouvant être reléguée aux conventions d’objectifs, après signature du CPRDFP Des processus de diagnostic sans recours à une démarche prospective méthodique +Implication dans la phase diagnostic d’institutions fiables (Observatoire Régional des Métiers, CARIF Espace Compétences) Formulation Evolution incessante des priorités nationales et du droit Poursuite de la décentralisation et multiplication des instances de concertation dans un paysage déjà touffu +Meilleure prise en compte du contexte local et l’émergence d’innovations dans la mise en œuvre des politiques +Concertation comme révélateur des besoins et des savoirs au plus près du terrain -Absence des travaux du Pôle Emploi et des Présidents des universités Décision Un processus mené dans l’urgence Rôle des instances parfois insuffisamment défini Portage politique et institutionnel inconstant, affectant la mise en cohérence des voies et niveaux de formation professionnelle avec les besoins en emplois et en compétences +Transversalité: Articulation entre logiques sectorielles et de branches professionnelles, logiques de territoires, et analyses en termes de publics et de parcours de formation et d’insertion Diversité des parties et complexité des enjeux rendant problématique la définition d’objectifs opérationnalisables Mise en oeuvre Faible retours d’expérience sur ce point à ce jour L’implication des acteurs dans le CPRDFP n’est pas analysée comme un engagement contractuel juridiquement garanti +La diversité des opérateurs rend difficile la déclinaison des objectifs et la formalisation de conventions dans le cadre du CPRDFP -Une attention inégale accordée à la valorisation, au suivi et à l’évaluation des productions Suivi La complexité des enjeux et des mécanismes de financement posent de véritables défis dans la définition des indicateurs, leur calcul et leur suivi. Nécessité de professionnaliser ce volet des CPRDFP -Engagements financiers difficiles sur des projets pluriannuels dans un contexte aux « règles du jeu » changeantes

25 Professionnalisation du système d’enseignement supérieur français suite aux réformes de Bologne: espoirs et réalités Professionnalisation et engagements européens La contractualisation de l’offre de formation en France: le contrat quadriennal (principes, processus) Attentes et réalités du processus en termes de professionnalisation Espoirs et réalités des indicateurs de professionnalisation

26 Professionnalisation dans l’enseignement supérieur depuis Bologne
Leuven, 2009 (Bologne en 2020) Un système de grades académiques facilement reconnaissables et comparables qui inclut l’introduction d’un supplément au diplôme commun afin d’améliorer la transparence; Un système fondé essentiellement sur deux cycles: un premier cycle utile pour le marché du travail d’une durée d’au moins trois ans et un deuxième cycle (maîtrise) qui exige l’achèvement du premier cycle; Promouvoir les capacités d’intégration sur le marché du travail – les parties prenantes devraient coopérer pour améliorer les qualifications initiales et renouveler la main d’œuvre qualifiée et pour améliorer l’offre, l’accessibilité et la qualité des conseils en matière de carrière et d’emploi. En outre, les placements professionnels inclus dans les programmes d’études et l’apprentissage en milieu de travail devraient être encouragés; Améliorer la collecte de données : créer des outils multidimensionnels assurant la transparence. Ces outils devraient être basés sur des données comparables et des indicateurs spécifiques et intégrer les principes de garantie de la qualité et de reconnaissance du processus de Bologne;

27 Rôle de l’AERES comme agence d’évaluation
Processus de contractualisation Ministère/Universités: Quadriennal de formation Habilitions des diplômes nationaux par le Ministère sur proposition des Universités: Licences générales Licences professionnelles Master Rôle de l’AERES comme agence d’évaluation Habilitation en vagues sur des contrats de 4 ans, puis 5, voire 6 ans

28 Processus de contractualisation Ministère/Universités: Quadriennal de formation
Le processus: Négociation offres de formation (Fiches de pré-bilan, fiches de création, autodiagnostic: SWOT, évaluation indépendante intra- universitaire, fiches RNCP, annexes descriptives diplôme) Vote en conseils de composantes Vote en CEVU puis en CA Remontée à l’AERES Retour des évaluations aux porteurs de formations (A+,A, B,C) Réponses à l’AERES avec ou sans modification des dossiers d’habilitation Envoi à la DGES-IP Avis et notes de la DGES-IP (favorable/défavorable, réserves, recommandations) Réponses des porteurs de formation avec ou sans modification Négociation Universités/Ministère Offre de formation habilitée.

29 Quadriennal de formation et professionnalisation
Espoirs Réalités Durée du contrat: Adaptation aux réalités du marché de l’emploi Garantie de qualité grâce aux procédures d’habilitation Trop court/trop long: 4 ans (évaluation au bout de moins de 2 ans) ou 6 ans (temps de réactivité). Un très long processus (2 ans): Janvier 2010: Lancement 15 octobre 2010: envoi Ministère Avril 2011: avis AERES Octobre 2011: avis DGESIP Décembre 2011: habilitation Indicateurs de professionnalisation peu valorisés dans le dossier d’habilitation: multiplicité d’autres indicateurs: effectifs, attractivité, coûts HETD, part des enseignements disciplinaires/transversaux (Licence)

30 Quadriennal de formation: les indicateurs de professionnalisation
Les indicateurs utilisés La réalité de la professionnalisation Codes métiers: RNCP: codes ROME Nomenclature spécialités de formation: NSF Codes secteurs disciplinaires: SISE- DGESIP Chiffres insertion professionnelle: Enquête nationale à 30 mois après obtention d’un Master. Conseils de perfectionnement avec des professionnels Réalités professionnelles plus complexes et évolutives Logiques sectorielles et disciplinaires peu adaptées aux réalités professionnelles Méthode peu représentative (nombre de répondants par spécialité, pas d’information sur adéquation métier/formation) Enquêtes internes peu développées ou difficilement comparables (méthodologies différentes) Peu développés (sauf IUT, Licences pro, apprentissage et quelques composantes/formations)