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1. Introduction: Les fonctions de lEtat et la taille du secteur public MAP - Finances Publiques Yves Flückiger.

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2 1. Introduction: Les fonctions de lEtat et la taille du secteur public MAP - Finances Publiques Yves Flückiger

3 1.1. Définition du secteur public A. Définition Le secteur public est constitué de toutes les organisations régies par un mode de décision (politique) collectif Il soppose au mode de décision marchand qui régit le secteur privé Le secteur public est formé des organisations suivantes :

4 A. Définition du secteur public 1Les administrations publiques 2Les organisations de sécurité sociale 2Les organisations de sécurité sociale Pour déterminer si un système dassurance doit être rangé dans le secteur public, il faut examiner sil existe : - une obligation dassurer - une obligation de sassurer - une absence de modulation des cotisations

5 A. Définition du secteur public 3Les entreprises publiques De ce point de vue, il faut distinguer deux types dentreprises : Entreprises de droit privé - Entreprises de droit privé dont le capital est en mains de lEtat. Elles sont assimilables à des entreprises privées si elles produisent des biens privés écoulés sur un marché

6 A. Définition du secteur public Entreprises produisant des biens et des services collectifs purs - Entreprises produisant des biens et des services collectifs purs dont le capital est détenu par lEtat. Elles font partie du secteur public car lEtat leur impose de prendre en considération dautres objectifs que ceux de la rentabilité (redistribution, développement régional, respect de certaines normes..)

7 B. Caractéristiques du processus de décision 1Mode de décision marchand décentraliséimpersonnelProcessus décentralisé et impersonnel choix manière indépendanteLes choix de consommation et de production sont effectués de manière indépendante dépendLa demande dépend de variables telles que le prix du bien/service, le revenu des consommateurs et leurs préférences Loffre dépend de la technologie, du prix des inputs et du prix du bien lui-même

8 B. Caractéristiques du processus de décision 1Mode de décision marchand Pour prendre leurs décisions, les consommateurs cherchent à maximiser leur satisfaction et les producteurs leurs profits Le marché réconcilie ensuite ces décisions individuelles par le biais du mécanisme des prix qui permet de résorber des situations de pénurie ou de pléthore

9 B. Caractéristiques du processus de décision 2Mode de décision du secteur public centraliséProcessus plus centralisé citoyensLa demande de politiques publiques émane des citoyens qui expriment leurs préférences par le biais délections, dinitiatives, de référendums, de pétitions, de grèves … lintensité exacte des préférencesCe mode dexpression ne permet pas de capter lintensité exacte des préférences

10 B. Caractéristiques du processus de décision 2Mode de décision du secteur public LoffreLoffre de politiques publiques émane des exécutifs, du parlement et de ladministration qui conçoivent et engagent les politiques souhaitées par la collectivité lacunes:La confrontation entre loffre et la demande dégage un équilibre mais ce mécanisme comporte des lacunes: absence de prix explicite - absence de prix explicite

11 B. Caractéristiques du processus de décision difficulté à déterminer la quantité à produire - difficulté à déterminer la quantité à produire pouvoir coercitif - pouvoir coercitif Définition du secteur public Le secteur public est un organisme multiforme formé dinstitutions diverses censées permettre la formation et lexécution de décisions collectives qui, lorsquelles sont prises, peuvent être ensuite imposées à toute la collectivité (pouvoir coercitif)

12 1.2. Fonctions du secteur public Pour linstant, le secteur public a été défini sous langle institutionnel. Il faut le définir du point de vue économique en analysant ses fonctions Elles sont au nombre de trois : lacunes de marché Lexistence du secteur public se justifie tout dabord en raison des lacunes de marché Par ses interventions, le secteur public cherche à pallier les échecs du marché

13 C. Fonctions du secteur public Le secteur public commence là où le marché sarrête, lorsque le marché ne parvient pas à fonctionner ou lorsque son fonctionnement est impossible ou défaillant On distingue trois types de lacunes qui sont lobjet des chapitres 1, 2 et 3 : Biens et services collectifs purs Biens et services collectifs purs Concurrence imparfaite Concurrence imparfaite Externalités négatives ou positives Externalités négatives ou positives

14 C. Fonctions du secteur public modifier/corriger cette distribution Le marché aboutit à une distribution des revenus qui ne correspond pas nécessairement à ce que la société juge comme équitable. Le secteur public va donc intervenir pour modifier/corriger cette distribution afin de la rendre plus équitable Pour assumer ce rôle redistributif, lEtat utilise la fiscalité, les assurances sociales ou les dépenses publiques

15 C. Fonctions du secteur public Fonction stabilisatrice Fonction stabilisatrice: lactivité macro- économique connaît des fluctuations que le secteur public peut chercher à atténuer ou à infléchir par le biais dune politique active ou en laissant jouer les stabilisateurs automatiques Ces stabilisateurs sont liés aux variations des dépenses (ou des recettes publiques) qui varient en fonction de la conjoncture économique

16 1.3. Mesures de la taille du secteur public La comptabilité nationale permet de mesurer la taille du secteur public sous trois angles différents: 1Compte de production 1Compte de production: il est assimilable à une notion de chiffre daffaire dune entreprise privée Compte tenu de labsence de marché, la production publique est mesurée sous langle des coûts

17 Compte de Production Achat de biens/services Rémunération du personnel Consommation de capital fixe Consommation finale (G) Ventes à dautres secteurs Valeur de la production brute

18 1.3. Mesures de la taille du secteur public Dans cette optique, la consommation finale de lEtat est égale à la valeur de la production brute à laquelle on soustrait le montant des ventes réalisées par lEtat La consommation finale du secteur public correspond à la demande finale (en biens et services collectifs purs) adressée aux collectivités publiques

19 1.3. Mesures de la taille du secteur public Pour mesurer la taille du secteur public, on peut utiliser le ratio entre la consommation finale et le PIB Dans ce cas, on ne sintéresse quà la production de biens non marchands par le secteur public La satisfaction de ces besoins collectifs est mesurée par le biais des coûts nécessaires à la production de ces biens/services

20 1.3. Mesures de la taille du secteur public 2Le secteur public ne se contente pas de produire des biens/services collectifs mais il mène aussi une politique redistributive compte de Revenu et de DépensesPour appréhender cette fonction exercée par le secteur public et déterminer comment il finance cette politique, il faut examiner le compte de Revenu et de Dépenses du secteur public

21 Compte de Revenu et de Dépenses Consommation finale Transferts à dautres secteurs et à létranger Intérêts de la dette publique Impôts directs et indirects Transferts provenant dautres secteurs Recettes courantes Solde : épargne publique Versement des entreprises publiques Intérêts, dividendes reçus par le secteur public Dépenses courantes

22 1.3. Mesures de la taille du secteur public Si les recettes courantes dépassent les dépenses courantes, le secteur public parvient à autofinancer une partie de ses investissements compte de capital 3Le 3ème optique consiste à examiner le compte de capital qui mesure les investissement consentis par le secteur public et ses sources de financement Ce compte met laccent sur la fonction stabilisatrice de lactivité publique

23 Compte de Capital Investissement de construction Investissement en biens déquipement Achats nets dactifs Consommation de capital fixe: amortissement Epargnepublique Accroissement brut du capital : formation brute de capital par le secteur public Besoin de financement

24 1.3. Mesures de la taille du secteur public Pour mesurer limportance de lintervention publique dans une économie de marché, on peut utiliser également la part des dépenses courantes par rapport aux PIB Cette mesure suppose cependant (à tort) que les dépenses constituent la seule forme dintervention du secteur public Or, il intervient également par des mesures normatives ou par des exonérations fiscales

25 1.4. Les déterminants de la croissance du secteur public Pour expliquer la croissance tendancielle de la part du secteur public, en Suisse et comme dans la plupart des pays de lOCDE, on peut évoquer six principaux facteurs explicatifs Ils se réfèrent en particulier aux fonctions de correction des lacunes du marché et de redistribution des revenus

26 1. Les déterminants démographiques et socio- économique processus durbanisationcroissance démographique Le processus durbanisation et la croissance démographique sont à lorigine d une demande accrue dinfrastructures (transport, communications, distribution deau, de gaz..) Cette demande doit être satisfaite par une production publique en raison des caractéristiques de coûts de ces productions (monopole naturel) qui sont à lorigine dune lacune de marché

27 1. Les déterminants démographiques et socio- économique Lindustrialisation est également à lorigine dune intervention de lEtat visant à protéger lenvironnement (station dépuration, normes de pollution….) Cette intervention du secteur public a pour objectif de corriger une autre lacune du marché liée aux externalités et, notamment, à la pollution

28 1. Les déterminants démographiques et socio- économique Le progrès technique entraîne lapparition de nouveaux produits qui nécessitent la production de biens complémentaires dont la fourniture a été assurée par le secteur public (exemple: lautomobile) Ce premier argument est sans doute valable pour la Suisse dans les années 60, période durant laquelle de nombreuses infrastructures ont été construites

29 1. Les déterminants démographiques et socio- économique « loi » de WagnerLa « loi » de Wagner formalise ce lien entre croissance et taille du secteur public en observant que la croissance de la consommation finale du secteur public (G) est supérieure à la croissance du PIB En dautres termes,

30 2. Effet de déplacement La croissance du secteur public se fait souvent par à-coup. période de criseCes « sauts » se manifestent notamment en période de crise (guerre, catastrophe naturelle ou dépression économique) Dans ces périodes, laction publique est accrue et pour financer ces nouvelles tâches, la ponction fiscale augmente

31 2. Effet de déplacement acceptée par les contribuablesCette hausse des prélèvements fiscaux sera plus facilement acceptée par les contribuables en raison des circonstances exceptionnelles Temps G/PIB Effet de déplacement

32 2. Effet de déplacement Ce phénomène a été observé en Suisse pendant la 2ème guerre mondiale avec lintroduction en 1941 de : lIDN (impôt de défense nationale) rebaptisé depuis lors (en 1982) IFD (impôt fédéral direct) lICHA remplacé depuis lors par la TVA

33 3. Progression automatique des recettes fiscales saccroître automatiquementEn période «normale», les recettes fiscales peuvent saccroître automatiquement sans que les contribuables ne soient amenés à se prononcer sur cette hausse Cest le cas notamment en période de croissance économique (hausse réelle des revenus), où les recettes fiscales augmentent plus que proportionnellement à la croissance du revenu national

34 3. Progression automatique des recettes fiscales progressivité des impôtsCela provient de la progressivité des impôts directs Dans ce cas,

35 3. Progression automatique des recettes fiscales Progression à froid Progression à froid se manifeste en période dinflation, sans augmentation des revenus réels des ménages Elle provient de la progressivité de limpôt direct lorsque les barèmes (et les déductions autorisées) sont définis en termes nominaux Si le revenu de lindividu est indexé, son revenu réel avant impôt reste constant, mais son revenu disponible diminue et les recettes fiscales réelles augmente

36 3. Progression automatique des recettes fiscales La progression à froid provoque donc un transfert réel de ressources du secteur privé vers le secteur public comme le montre lexemple suivant :

37 3. Progression automatique des recettes fiscales En Suisse, la progression à froid a constitué un facteur important de hausse des ressources réelles du secteur public dans les années 70 Cet effet a été corrigé depuis lors tant au niveau de la Confédération que du canton de Genève (1988) A Genève, cette correction est en partie à lorigine du déficit public qui sest fortement creusé depuis cette date

38 4. Effet d entraînement dépenses publiques sont fonction des recettes fiscalesLes déterminants 2 et 3 laissent supposer que les dépenses publiques sont fonction des recettes fiscales Dans ce cas, la hausse des dépenses ne correspond pas nécessairement à une hausse des besoins mais à un effet dentraînement joué par les recettes fiscales Cet effet semble avoir joué dans le passé au niveau des cantons et des communes mais pas de la Confédération

39 5. Ecart de productivité Cet argument est basé sur le fait que la productivité augmenterait plus vite dans le secteur privé que dans le secteur public en raison du type de biens ou de services produits Dans le même temps, les salaires dans le privé suivent, à long terme, lévolution de la productivité du travail de telle manière à ce que les coûts unitaires de production restent constants dans le secteur privé

40 5. Ecart de productivité Le secteur public se trouvant en concurrence avec le secteur privé sur le marché du travail, les salaires dans le public suivent peu ou prou le rythme dévolution des salaires du privé Comme la productivité du secteur public augmente moins vite que la croissance des salaires, cela provoque une hausse du coût unitaire de la production publique

41 5. Ecart de productivité Dès lors, la part du secteur public dans le PIB augmente Cette hypothèse semble vérifiée indirectement en Suisse si lon compare lévolution de lindice des prix des biens non- marchands produits par le secteur public à lévolution de lindice implicite des prix de la production intérieure (PIB)

42 6. Politiques redistributives comportements altruistesEn période de croissance économique, les comportements altruistes sont plus fréquents ce qui peut pousser les contribuables à accepter des mesures de redistribution des revenus En Suisse, la part des transferts dans le PIB a fortement augmenté depuis 1945 avec ladoption de lAVS en 1948 En particulier, la 8ème révision de lAVS en 1973 a contribué à doubler la rente minimum


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