Programme des Nations Unies pour le développement FORMATION SUR LA GESTION EN AE/CP ----------------------------------- Module n°2 « Les AE et CP dans.

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1 Programme des Nations Unies pour le développement FORMATION SUR LA GESTION EN AE/CP ----------------------------------- Module n°2 « Les AE et CP dans le nouveau projet de loi organique relative aux lois de finances »

2 Objectifs et résultats escomptés 2 1.Décrire les innovations de la réforme applicables à la pluri-annualité 2.Analyser le cadre juridique des autorisations d’engagement tel qu’il résulte de la loi organique relative au nouveau projet de lois organique relatif aux lois de finances du Gabon 1.Comprendre la philosophie de la réforme au regard de la programmation et de la gestion pluriannuelle 2.Permettre une appropriation du référentiel juridique gabonais applicable aux AE/CP Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

3 Introduction (1/2) La réforme des finances publiques de la CEMAC qui vise à introduire la pluri- annualité dans la gestion publique est traduite dans la loi organique : Annexe du Code de Transparence de la CEMAC Le budget de l’Etat s’insère dans un cadre global de politique macroéconomique, financière et budgétaire à moyen terme [couvrant l’année à venir et les deux années suivantes]. ». La loi organique relative aux lois de finances : clé de voute du dispositif de la pluri-annualité sous tendue par des obligations de 1.Discipline budgétaire (article 6 et Convention et traités de la CEMAC) 2.Soutenabilité de la politique budgétaire sur une trajectoire de moyen terme 3.Sincérité et transparence (article 3) : a)Au niveau des dépenses d’investissement, les anciennes AP avaient une durée de vie quasiment illimitée ; b)Le suivi était très approximatif empêchant d’appréhender le volume des engagements financiers de l’Etat. 3Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

4 Introduction (2/2) En phase de programmation budgétaire Commentaires : L’instauration d’un dispositif de programmation budgétaire à moyen terme : réponse technique à la problématique de l’articulation entre les stratégies de développement et le budget. Prise en compte des stratégies nationales et sectorielles de développement et traduction de l’impact des mesures qui excèdent un horizon annuel à travers l’institutionnalisation des outils de programmation budgétaire : le CBMT et les CDMT (article 7) :article 7 - deviennent les supports de présentation des PLF ; - renforce le lien entre le budget annuel et les politiques nationales et sectorielles. La mobilisation des AE et des CP se fait donc dès la phase de programmation En phase d’exécution budgétaire, celle qui nous concerne ici Introduction des autorisations d’engagement à côté des crédits de paiement Commentaires :  la notion d’AE : particulièrement adaptée pour les dépenses d’investissement et les contrats de partenariats public-privé ;  Autres natures de dépenses : en AE et CP, choix retenu par le Gabon. 4Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

5 Plan de la présentation 5 I Eléments généraux relatifs aux AE et CP A.Définitions B.Que recouvre la gestion en AE/CP ? C.Pourquoi une gestion en AE/CP ? Eléments généraux relatifs aux AE et CP A.Définitions B.Que recouvre la gestion en AE/CP ? C.Pourquoi une gestion en AE/CP ? II Le cadre juridique applicable aux AE et CP A.Règles générales applicables aux AE/CP B.Commentaires Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

6 Quelques définitions Les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées au cours de l’exercice Les autorisations d’engagement (AE) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours de l’exercice pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances. Engagement juridique (EJ) : Acte ou fait juridique par lequel une personne publique constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une charge budgétaire (bon de commande, marché, arrêté de recrutement…). Il est signé par un ordonnateur dûment habilité. I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP A - Définitions (1/3) 6Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

7 Quelques définitions (suite) Autorisation parlementaire : En matière de dépenses : accord donné par le Parlement à l’Exécutif pour dépenser des deniers publics. En matière de recettes : Obligation faite par le Parlement à l’Exécutif de percevoir les recettes prévues Programmation financière : Répartition sur plusieurs années du coût global d’un projet (en général contenant des dépenses d’investissement) qui se déroule au-delà de l’exercice budgétaire. La première année de la programmation financière fait l’objet d’une inscription dans la loi de finances. Les besoins au titre des années suivantes sont présentées à titre indicatif. I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP A - Définitions (2/3) 7Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

8 Définitions complémentaires relative aux différentes phases d’exécution de la dépense (fin) Liquidation : Opération consistant à arrêter le montant exact d’une charge à payer, après avoir constaté le service fait. Elle vise a vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de la dépense. Elle comporte deux opérations distinctes : · La constatation du service fait : acte établissant la fourniture effective d’une prestation suite à une commande publique · La liquidation : opération de calcul de la dette proprement dite Ordonnancement : Acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre au comptable public de payer la dette de la personne publique Paiement : Acte par lequel un comptable public procède au règlement d’une créance résultant de la constatation du service fait I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP A - Définitions (3/3) 8Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

9 I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP B – Que recoupe la gestion en AE/CP (1/1) ? 9 La réconciliation entre : 1)le principe d’annualité budgétaire et 2)la conduite d’une politique budgétaire à moyen terme pour l’ensemble des finances publiques (art. 1 projet de loi organique relative aux lois de finances) La réconciliation entre : 1)le principe d’annualité budgétaire et 2)la conduite d’une politique budgétaire à moyen terme pour l’ensemble des finances publiques (art. 1 projet de loi organique relative aux lois de finances) L’autorisation des dépenses des programmes en AE et CP concilie l’annualité budgétaire qui demeure la règle et de la pluri-annualité des engagements dans le cadre des dépenses des programmes 1 1 Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées dans l’année ;Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées dans l’année ; Sont le support de l’engagement juridique qui conduit à déclencher leur consommation.Sont le support de l’engagement juridique qui conduit à déclencher leur consommation. 2 2 Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées dans l’année ;Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées dans l’année ; Sont le support du paiement ;Sont le support du paiement ; Sont consommés dès l’ordonnancement.Sont consommés dès l’ordonnancement. Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

10 I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP C - Pourquoi une gestion en AE/CP (1/3) ? 10 1 ) Les dépense est bornée à ses deux extrémités  de l’engagement juridique au paiement par lequel est dénoué ledit engagement. 2) La pluri-annualité repose sur les AE qui peuvent faire l’objet d’un suivi  les crédits (notamment les AE) sont annuels : non consommés, ils ne sont pas reportables de droit et le disponible à engager est annulé en loi de règlement.  les AE permettent de couvrir des engagements juridiques qui s’exécutent et donnent lieu à des paiements (CP) sur un ou plusieurs exercices budgétaire. L’article 17 du projet de loi organique est limpide « l 'autorisation d'engagement afférente aux opérations d'investissement menées dans le cadre de contrats de partenariats publics-privés… couvre dès l'année où le contrat est conclu la totalité de l'engagement juridique ». Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon RAPPEL !

11 I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP C - Pourquoi une gestion en AE/CP (2/3) ? 11 3) Le dispositif de comptabilisation des AE/CP accroit la transparence  Les AE-CP permettent de connaître les engagements juridiques déjà contractés par l’État ;  Ils permettent de différencier l’engagement juridique du paiement de la dépense ;  Ils autorisent les engagements juridiques de l’année et non plus la programmation ;  Ils permettent également d’appréhender les restes à payer ;  Ils peuvent être annulés s’ils deviennent sans objet. 4) L’AE est un outil qui permet d’informer sur la capacité de l’Etat à contracter des dettes  Le Parlement est informé des engagements déjà souscrits par l’Etat et peut évaluer la capacité de l’État à contracter de nouvelles dettes ;  Il est également informé du volume de trésorerie (CP) assurant l’apurement de l’ensemble de ces dettes (production obligatoire de plans de trésorerie avec le projet de loi de finances de l’année). Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon RAPPEL !

12 I - Eléments généraux relatifs aux AE et CP C - Pourquoi une gestion en AE/CP (3/3) ? 12 Engagement (juridique) Consommation des autorisations d'engagement (AE) Paiement Consommation des crédits de paiement (CP) L’exécution des crédits d’investissement est désormais séparée entre une phase d’engagement juridique qui donne lieu a la consommation d’AE et la phase de paiement qui donne lieu a la consommation de crédits de paiement (CP) Dès l’ordonnancement, les CP sont bloqués en attente de paiement L’exécution des crédits d’investissement est désormais séparée entre une phase d’engagement juridique qui donne lieu a la consommation d’AE et la phase de paiement qui donne lieu a la consommation de crédits de paiement (CP) Dès l’ordonnancement, les CP sont bloqués en attente de paiement Chaque engagement juridique = consommation de crédits en AE Chaque paiement = consommation de crédits en CP Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

13 Plan de la présentation 13 I Eléments généraux relatifs aux AE et CP A.Définitions B.Que recouvre la gestion en AE/CP C.Pourquoi une gestion en AE/CP II Le cadre juridique applicable aux AE et CP A.Règles applicables aux AE/CP B.Commentaires Le cadre juridique applicable aux AE et CP A.Règles applicables aux AE/CP B.Commentaires Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

14 II- Le cadre juridique applicable aux AE et CP A - Règles applicables aux AE/CP (1/6) Les crédits ouverts par la loi de finances sont constitués : d’autorisation d’engagement et de crédits de paiement, pour les dépenses de personnel, les charges financières de la dette, les dépenses de biens et services et les dépenses de transfert et les autres dépenses 14 Commentaires :  article définissant la double nature des crédits ouverts par la loi de finances et la spécificité des autorisations d’engagement ;  l’autorisation du Parlement permet d’engager juridiquement l’Etat : les AE ;  l’autorisation du Parlement vaut autorisation de paiement des dépenses : les CP  Rappel : l’autorisation (AE/CP) reste annuelle Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

15 II- Le cadre juridique applicable aux AE et CP A - Règles applicables aux AE/CP (2/6) 15 Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées [au cours de l’exercice pour la réalisation des dépenses prévues par la loi de finances]. Commentaires : Une fois la dépense engagée et les AE consommées, il n’est pas nécessaire d’ouvrir de nouvelles AE sur les années suivantes. Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

16 II- Le cadre juridique applicable aux AE et CP A - Règles applicables aux AE/CP (3/6) 16 Les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement Commentaires :  les CP sont le reflet de l’annualité. Le CP a une validité d’une année.  Dans la gestion AE-CP, le CP n’est plus le support de l’engagement juridique, mais constitue son dénouement : le paiement.  par ailleurs, le paiement est le fait générateur de la consommation des CP. Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

17 II- Le cadre juridique applicable aux AE et CP A - Règles applicables aux AE/CP (4/6) La répartition indicative des crédits par titre « fongibilité » au sein du programme ou de la dotation 17 Aménagement au principe de responsabilité du gestionnaire : présentation indicative des crédits en PLF par nature de dépenses qui ne s’impose ni aux ordonnateurs, ni aux comptables dans les opérations d’exécution du budget ; Les crédits ouverts sont totalement « fongibles » au sein d’un programme : - entre les actions (par destination) ; - entre les différentes natures économique de dépenses mais de manière asymétrique :  il est permis d’utiliser des crédits de personnel (titre 2) initialement inscrits vers les autres titres MAIS les dépenses d’investissement (titre 5) ne peuvent être diminuées. Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

18 18 II- Le cadre juridique applicable aux AE et CP A - Règles applicables aux AE/CP (5/6) La loi de finances de l’année est accompagnée […]d’annexes explicatives […] développant par programme, le montant des crédits présentés par titre au titre de l'année considérée ainsi que, à titre indicatif, au cours des deux années suivantes. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme (PAP). Le PAP précise :  la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, des coûts associés […] ;  la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure ;  l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement. Commentaires :  Les AE/CP doivent être identifiées dans la loi de finances pour l’année concernée par la loi de finances (ex. 2014 pour la loi de finances pour 2014) mais également :  au titre des engagements antérieurs : AE engagée qui n’ont pas encore données lieux à paiement ;  au titre prévisions des années suivantes (ex. 2015, 2016 et au-delà si besoin)  Les AE/CP doivent être présentés à différents niveau :  au niveau global avec les autres natures de dépenses  au niveau de l’ échéancier des crédits de paiement et des restes a payer  au niveau du détail de la justification de l’ouverture des crédits Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

19 19 II- Le cadre juridique applicable aux AE et CP A - Règles applicables aux AE/CP (6/6) L’Etat tient : -une comptabilité budgétaire ; -une comptabilité générale. L’Etat tient : -une comptabilité budgétaire ; -une comptabilité générale. Cet article rappelle les deux volets de la comptabilité : 1.Une comptabilité budgétaire : avec un double suivi des autorisations d’engagement et des crédits de paiement qui permet de vérifier le respect par le gouvernement de l'autorisation parlementaire ; 2.Une comptabilité générale (d’exercice) fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises :  pour de mesurer de mesurer l'évolution du patrimoine de l'Etat et d’assurer en fin de gestion les éléments du calcul des coûts (rattachement des charges et des produits à l’exercice, valorisation du patrimoine …). Une analyse des coûts des actions est également effectuée en AE/CP notamment dans le rapport annuel de performance. Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

20 II - Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMAC B – Synthèse (1/1) 20 1) d’améliorer la flexibilité de la gestion budgétaire en introduisant une vision pluriannuelle et optimalisée de la gestion de leurs crédits La gestion en AE et CP est un pilier de la pluriannualité budgétaire car elle permet : 2) Un encadrement de la dépense de l’engagement juridique (par lequel naît la dépense en créant une obligation vis-à-vis d’un tiers) au paiement par lequel on est définitivement libéré de l’engagement. La gestion AE/CP permet de couvrir des engagements juridiques qui s’exécutent et donnent lieu à des paiements (CP) sur un ou plusieurs exercices budgétaires La gestion en AE et CP est un pilier de la maîtrise des dépenses publiques : 1) Le Parlement peut contrôler plus facilement à la fois la capacité de l’État à contracter des dettes envers des tiers et le volume de trésorerie (CP) assurant l’apurement de l’ensemble de ces dettes. 2) La gestion en AE et CP n’est efficace que si concomitamment l’Etat se dote de plans d’engagement et de plans de trésorerie L’existence de nouveaux documents budgétaires :  Plan d’engagement et plan de trésorerie (bien sûr)  Echéancier des CP associés aux AE (et aussi des opérations d’inventaire en fin de gestion) Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

21 Exercices/ discussions 21Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

22 A vous maintenant ! 22  Exercice 1 : «Répondre à un QCM» 10 mn  Travail individuel5 mn  Retour-synthèse5 mn  Objectif : Assimiler les notions relatives à la mise en œuvre des AE  Directives : répondez aux questions Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

23 Enoncé de l’exercice 1 (1/2) Question n°1 : Quel est la définition de l’autorisation d’engagement ? a.constitue la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours de l’exercice pour la réalisation des dépenses prévues par la loi de finances. b.constitue la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées au cours de l’exercice. c.Acte ou fait juridique par lequel une personne publique constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une charge budgétaire. Question n°2 : l’autorisation d’engagement est-elle soumise au principe d’annualité ? a.oui. b.non. Question n°3 : Faut-il engager toutes les AE la première année pour l’exécution d’un Partenariat public privé (PPP) ? a.oui. b.non. 23Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

24 Enoncé de l’exercice 1 (2/2) Question n°4 : Qu’est-ce que la constatation du service fait ? a.Acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre au comptable public de payer la dette de la personne publique. b.Opération matérielle de calcul d’une dette qui incombe à l’Etat. c.Acte établissant la fourniture effective d’une prestation suite à une commande publique. Question n°5 : Quel est le fait générateur de la consommation d’un crédit de paiement ? Expliciter le point d’un vue d’un ordonnateur. a.Le paiement de la dépense. b.L’engagement de la dépense. c.L’ordonnancement de la dépense. 24Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

25 Réponses à l’exercice 1 Question n°1 : Quel est définition de l’autorisation d’engagement ? a.constitue la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours de l’exercice pour la réalisation dépenses prévues par la loi de finances. Question n°2 : l’autorisation d’engagement est-elle soumise au principe d’annualité ? a.oui. Question n°3 : Faut-il engager toutes les AE la première année pour l’exécution d’un PPP ? a.oui. Question n°4 : Qu’est-ce que la constatation du service fait ? c. Acte établissant la fourniture effective d’une prestation suite à une commande publique. Question n°5 : Quel est le fait générateur de la consommation d’un crédit de paiement ? Expliciter le point de vue de l’ordonnateur et du comptable (comptabilité, systèmes d’information) c. Le paiement de la dépense. 25Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

26 A vous maintenant ! 26  Exercice 2 : «Répondre à deux questions» 10 mn  Travail individuel5 mn  Retour-synthèse5 mn  Objectif : Assimiler les notions relatives à la mise en œuvre des AE  Directives : répondez aux deux questions Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

27 Enoncé de l’exercice 2 Question n°1 : Les règles suivantes s’appliquent-elles à la fongibilité des crédits d’investissement ? Ils peuvent être augmentés par des crédits de personnel. Ils peuvent abonder les crédits de personnel. Ils ne peuvent abonder aucune des autres natures économiques de dépenses. Question n°2 : Les types suivantes de comptabilité font- ils partie des comptabilités obligatoires tenues par l’Etat ? Comptabilité budgétaire. Comptabilité d’analyse du coût des actions. Comptabilité des matières, valeurs et titres. Comptabilité générale. 27Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon

28 Réponse de l’exercice 2 Question n°1 : Les règles suivantes s’appliquent-elles à la fongibilité des crédits d’investissement ? Ils peuvent être augmentés par des crédits de personnel : oui Ils peuvent abonder les crédits de personnel : non Ils ne peuvent abonder aucune des autres natures économiques de dépenses : oui Question n°2 : Dire quel type de comptabilité cité ne fait pas partie des comptabilités obligatoires tenues par l’Etat. Comptabilité budgétaire : oui Comptabilité d’analyse du coût des actions : oui Comptabilité des matières, valeurs et titres : oui Comptabilité générale : oui. 28Les AE et CP dans le nouveau projet de LOLF du Gabon