Me Delphine JAAFAR Avocat au Barreau de Paris Expert CNEH

Présentation au sujet: "Me Delphine JAAFAR Avocat au Barreau de Paris Expert CNEH"— Transcription de la présentation:

1 Me Delphine JAAFAR Avocat au Barreau de Paris Expert CNEH
DROIT DE GREVE ET SERVICE PUBLIC HOSPITALIER … A la recherche du service minimum … Me Delphine JAAFAR Avocat au Barreau de Paris Expert CNEH

2 Une actualité brulante
Assignation et réquisition … Le sujet est d’une actualité brûlante. Il est à l’affiche de nombreuses juridictions administratives. Tout le monde en parle. Une ascension irrésistible … Un succès de salle ? Non, pas vraiment cependant… la pièce fait peur, toujours … Et pourtant …

3 ACTE 1 REQUISITION DE SALARIES …

4 Réquisition de salariés … Définition?
En application de l’article L du Code du travail, l’employeur est habilité à envisager les conditions dans lesquelles les salariés peuvent être appelés à participer à la demande de l’employeur, au rétablissement de conditions de travail protectrices de la sécurité et de la santé des salariés dès lors qu’elles apparaîtraient compromises La réquisition de salariés au cours d’un mouvement de grève est alors légitime sur le fondement du règlement intérieur, même si elle entraîne une certaine restriction au droit de grève (CE, 12 novembre 1990, Atochem; CE, 29 déc. 1995, Eurodif production) Selon l’article L du Code du travail, le règlement intérieur « ne peut apporter aux droits des personnes et aux libertés individuelles et collectives des restrictions qui ne seraient pas justifiées par la nature de la tâche à accomplir ni proportionnée au but recherché »

5 Réquisition de salariés … des limites certaines
Ces dispositions pourraient-elles s’appliquer au cas d’une entreprise ayant en charge une mission de service public de santé? La réponse doit être négative, la rédaction de l’article L du Code du travail n’envisagent la réquisition, par le truchement du règlement intérieur, que pour participer « au rétablissement de conditions de travail protectrices de la sécurité et de la santé des salariés […]  » Seuls les salariés sont donc ici visés et en aucun cas d’autres personnes telles que celles que l’employeur aurait en charge au titre de ses activités Aussi, dans les établissements de santé, la réquisition de salariés prévue par le règlement intérieur ne pourrait être utilisés pour résoudre les difficultés que l’employeur rencontrerait pour maintenir le service dû aux personnes accueillies Le juge judiciaire peut-il alors, en cas de grève, être sollicité pour décider de telles réquisitions?

6 Acte 1 – Un juge judiciaire insensible aux réquisitions …
C. Cass., Soc., 25 février 2003,n° ► Une partie du personnel d’une association, gérant un établissement accueillant des personnes âgées dépendantes, déclenche une grève après l’échec des négociations pour l’obtention de leurs revendications; le TGI, saisi en référé, est appelé à se prononcer sur un recours illicite à du personnel, en remplacement des salariés grévistes, et sur une demande visant la réquisition d’un certain nombre de salariés grévistes; la Cour de cassation censure la cour d’appel qui a approuvé les réquisitions La formule employée par la Haute juridiction, formule faisant l’objet de la plus large des publicités, énonce que « les pouvoirs attribués au juge des référés en matière de dommage imminent consécutif à l'exercice du droit de grève ne comportent pas celui de décider la réquisition de salariés grévistes »

7 Acte 1 – Un juge judiciaire insensible aux réquisitions …
La Cour de cassation pose que le référé judiciaire ne peut être la roue de secours des employeurs confrontés à une grève qu’ils ne réussissent pas à gérer Il convient de relever que les établissements privés de santé ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire leur permettant, dans le silence de la loi, de réglementer l’exercice du droit de grève comme pourraient le faire les établissements publics de santé qui ont la faculté de restreindre l’exercice du droit de grève de certains agents (Arrêt DEHAENE)

8 Acte 1 – Un juge administratif sensible aux réquisitions …
CE, 9 décembre 2003, AIGUILLON, n° ► « Considérant, d'autre part, qu'il résulte des termes mêmes des arrêtés en cause que le préfet a entendu requérir l'ensemble des sages-femmes en vue de permettre la poursuite d'une activité complète d'accouchement du service obstétrique de la clinique du Parc dans les conditions existantes avant le déclenchement du mouvement de grève ; qu'en prescrivant une telle mesure générale, sans envisager le redéploiement d'activités vers d'autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service, et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du département, le préfet a commis une erreur de droit ; que, par suite, la décision de requérir l'ensemble des sages-femmes de la clinique du Parc est entachée d'une illégalité manifeste qui porte une atteinte grave à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève » […] […] « que la présente décision ne fait pas obstacle à ce que le préfet puisse, le cas échéant, décider, si le conflit se prolonge, de faire usage des pouvoirs qu'il tient du 4° de l'article L du code général des collectivités territoriales dans les limites précédemment énoncées » […]

9 Acte 1 – Un juge administratif sensible aux réquisitions …
Ne disposant pas de pouvoir réglementaire pour limiter l’exercice du droit de grève, la Clinique se tourne alors vers l’ARH qui invoquant les difficultés de fonctionnement de cette dernière, suspend l’autorisation pour la Clinique de procéder à des accouchements ► c’est bien à un véritable lock-out que d’est prêté l’ARH en réaction au mouvement de grève qui avait pourtant été reconnu licite par le juge du TGI Les dirigeants du CHU de TOUS vers lequel avaient été transférés les accouchements ont alors invoqué une surcharge de travail ce qui a conduit l’ARH à solliciter le préfet pour qu’il débloque la situation Le préfet accède à cette demande et ordonne la réquisition nominative de toutes les sages-femmes grévistes ce qui, du même coup, fait tomber le suspension de procéder à des accouchements

10 Acte 1 – Un juge administratif sensible aux réquisitions …
Jusqu’à présent, le pouvoir de réquisition civil était tiré de la loi du 28 février 1950 complétée par l’ordonnance du 6 janvier 1959 Mais, récemment; à la faveur de la loi n° du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure, un nouveau pouvoir de réquisition du préfet a été introduit à l’article L ° du Code général des collectivités territoriales ► « […]En cas d'urgence, lorsque l'atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées […] »

11 Acte 1 – Un juge administratif sensible aux réquisitions …
C’est à l’occasion du 2ème arrêté pris par le préfet, arrêté prolongeant ses premières réquisitions, que les salariés décident d’entamer une action en référé-liberté devant le juge administratif Le Conseil d’Etat est conduit à retenir, au cas d’espèce, que l’instauration d’un service complet en lieu et place d’un service minimum caractérise une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève … et le Conseil d’Etat procède à l’analyse des arrêtés de réquisitions « qu'en prescrivant une telle mesure générale, sans envisager le redéploiement d'activités vers d'autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service, et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du département, le préfet a commis une erreur de droit » Le Conseil d’Etat ne ferme cependant pas la porte à la réquisition préfectorale, sa décision ne faisant pas « obstacle à ce que le préfet puisse, le cas échéant, décider, si le conflit se prolonge, de faire usage des pouvoirs qu'il tient du 4° de l'article L du code général des collectivités territoriales dans les limites précédemment énoncées »

12 Acte 1 – Un juge administratif sensible aux réquisitions …
Dans l’affaire ayant conduit à l’arrêt du Conseil d’Etat du 9 décembre 2002, c’est également un établissement de santé privé qui tient le rôle titre 12 des 14 sages-femmes d’une clinique privée, assurant 41% des accouchements dans le département d’Indre-et-Loire, se mettent en grève le 5 novembre 2003 pour des raisons salariales Tout comme dans l’affaire précédente, l’employeur a tenté d’obtenir en référé, auprès du TGI de Tours, la réquisition des salariés grévistes De sa propre initiative et/ou influencé par l’arrêt de la chambre sociale du 25 février 2003, le juge avait débouté l’employeur de sa demande Ce dernier avait alors trouvé un secours bien charitable auprès des autorités de tutelles, l’ARH et le préfet Mais finalement, à l’issue d’une procédure en référé devant le juge administratif, le Conseil d’Etat, dans un arrêt mesuré mais ferme, renvoie à la fois l’autorité administrative et l’employeur à plus de modération dans l’atteinte au droit de grève

13 ACTE 2 ASSIGNATION DE FONCTIONNAIRES …

14 Droit de grève … des restrictions déjà
Comme tous les fonctionnaires, les fonctionnaires hospitaliers bénéficient du droit de grève, qui leur est reconnu par l'article 10 du Titre I du statut général Principe à valeur constitutionnel (C.Const. 28 juillet 1987) Sur la base des principes posés par la jurisprudence “Dehaene ”(CE, 7 juin 1950, Dehaene ) ► les directeurs d'établissement peuvent imposer des restrictions au droit de grève = existence d’un pouvoir réglementaire de restriction en secteur public

15 Affaire DEHAENE […] « Considérant que les lois des 27 décembre 1947 et 28 septembre 1948, qui se sont bornées à soumettre les personnels des compagnies républicaines de sécurité et de la police à un statut spécial et à les priver, en cas de cessation concertée du service, des garanties disciplinaires, ne sauraient être regardées, à elles seules, comme constituant, en ce qui concerne les services publics, la réglementation du droit de grève annoncée par la Constitution ; Considérant qu'en l'absence de cette réglementation, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public ; qu'en l'état actuel de la législation il appartient au gouvernement, responsable du bon fonctionnement des services publics, de fixer lui-même, sous le contrôle du juge, en ce qui concerne ces services, la nature et l'étendue desdites limitations ; Considérant qu'une grève qui, quel qu'en soit le motif, aurait pour effet de compromettre dans ses attributions essentielles l'exercice de la fonction préfectorale porterait une atteinte grave à l'ordre public ; que dès lors le gouvernement a pu légalement faire interdire et réprimer la participation des chefs de bureau de préfecture à la grève de juillet 1948 ; Considérant qu'il est constant que le sieur Dehaene, chef de bureau à la préfecture d'Indre-et-Loire, a, nonobstant cette interdiction, fait grève du 13 au 20 juillet 1948 ; qu'il résulte de ce qui précède que cette attitude, si elle a été inspirée par un souci de solidarité, n'en a pas moins constitué une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire ; qu'ainsi le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en lui infligeant un blâme le préfet d'Indre-et-Loire a excédé ses pouvoirs » […]

16 Un compromis … L’arrêt DEHAENE a réglé le conflit existant entre Droit de grève et Principe de continuité du service public en posant un compromis en ces termes: « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public » Cette formule est régulièrement reprise par le Conseil d’Etat La loi n° du 31 juillet 1963 a fixé les modalités de la grève dans les services publics en interdisant certaines formes de grève et en instaurant une obligation de préavis; mais cette loi ne se préoccupe pas de poser des règles générales visant à atteindre le principe de continuité du service public ► ce vide législatif, au regard du principe de continuité, explique pourquoi la jurisprudence administrative reste la source prépondérante de la réglementation du droit de grève dans les services publics

17 … A la recherche du service minimum …
La continuité du service public dont il est question doit s’entendre d’un service minimum, car s’il s’agissait d’une continuité pleine et entière de ce service, le droit de grève serait, de fait, rendu inopérant Afin de préserver la continuité du service public hospitalier, les gestionnaires peuvent imposer, en cas de grève, le maintien d'une certaine activité de service pour satisfaire des besoins essentiels, notamment les soins urgents Pour cela ils peuvent exiger que certains agents maintiennent leur activité malgré le mot d'ordre de grève ► dans la pratique, on emploie le terme d'assignation pour désigner l'ordre ainsi donné à certains agents de ne pas participer à la grève

18 Acte 2 – Assignation et compétence exclusive du Directeur d’établissement
Le pouvoir d’assigner d’organiser le service minimum appartient au Directeur de la structure hospitalière et à lui seul (CE, 7 janvier 1976, Centre Hospitalier d’Orléans, Leb. p. 10) ► il résulte des prérogatives générales d’organisation des services placés sous son autorité (article L du Code de la santé publique) Il n’appartient ni aux autorités de tutelle ni aux syndicats de déterminer les mesures nécessaires à l’accomplissement du service minimum (CE, 14 oct. 1977, Synd. Gén. CGT du personnel des affaires sociales et Union syndicale CFDT des affaires sociales, Leb. p. 383) Cependant, le syndicats disposent de la faculté, au travers du comité technique d’établissement de formuler des critiques et des avis en la matière (CE, 4 fév. 1976, Section syndicale CFDT du centre psychothérapeutique de Thuir) La DECISION du directeur n’a pas à être précédée de la consultation de la CME ou du CTE

19 Acte 2 – Assignation et compétence exclusive du Directeur d’établissement
Le Directeur dispose d’un pouvoir d’ASSIGNATION, et non de réquisition, des personnels grévistes, en nombre suffisant, pour assurer le fonctionnement des services essentiels et la sécurité des personnes Les agents sont mis en demeure de travailler en considération ce critères objectifs liés à la nature même de leur mission et aux responsabilités dont ils sont investis

20 Acte 2 – Assignation et compétence exclusive du Directeur d’établissement
Le Directeur dresse une liste nominative des agents dont la présence est indispensable et auxquels l’exercice du droit de grève est provisoirement interdit Il n’est pas tenu par les tableaux d’effectifs habituellement prévus pour les dimanches et jours fériés (CE, 16 juin 1982, Centre Hospitalier général de Forbach, n° 24016) Cette liste prend la forme soit d’une note de service soit d’un tableau de service Son défaut de notification aux organisations syndicales est sans influence sur la régularité des convocations individuelles (CE, 4 février 1976, Section syndicale CFDT du centre psychothérapeutique de Thuir) Les personnels concernés par l’interdiction en sont informés par une lettre individuelle qui leur est adressée

21 Acte 2 – Assignation et compétence exclusive du Directeur d’établissement
En situation d’extrême urgence et en cas d’impossibilité avérée de recruter un personnel d’appoint pour une durée déterminée, le directeur peut recourir à un personnel fourni par une entreprise de travail temporaire Cette hypothèse doit rester TOUT A FAIT EXCEPTIONNELLE car elle déroge au principe selon lequel l’exécution du service public est confié aux agents publics (CE, 18 janvier 1980, Syndicat CFDT des Postes et Télécommunications au Haut-Rhin, n° 7636)

22 Acte 2 – Assignation … des limites
Le Directeur ne peut user des certaines prérogatives ► Il ne peut, sans motif particulier, interdire l’exercice du droit de grève à toute une catégorie d’agents voire à l’intégralité du personnel du service (CE, 16 décembre 1966, Synd. National des fonctionnaires et agents des préfectures et sous-préfectures de France et d’Outre-mer, Leb. p. 662) Il ne peut enjoindre à des personnels de travailler, si le service normal est susceptible d’être assuré par des personnels non grévistes (CE, 9 juillet 1965, Pouzenc)

23 Acte 2 – A la recherche du service minimum …
L’étendue du service minimum est définie au travers de la jurisprudence Il implique la détermination d’un effectif suffisant pour assurer la sécurité physique des personnes, la continuité des soins et des prestations hôtelières aux malades hospitalisés et la conservation des installations et du matériel (CE, 7 janvier 1976, Centre Hospitalier d’Orléans) L’effectif des dimanches et jours fériés ne lie pas le directeur dans l’appréciation du service minimum Il n’est pas une référence absolue

24 Acte 2 – Un service minimum apprécié de façon circonstanciée …
Appréciation circonstanciée ► nature des services et des activités concernés, spécificité de leur organisation, nombre de personnels intéressés, leurs fonctions, durée de la grève, conséquences prévisibles sur l’organisation hospitalière … Adaptation aux besoins du service (CE, 21 oct. 1970, Synd. Général des fonctionnaires des impôts FO et Synd. Nat. Des agents des direction de contrôle et de perception des douanes de France et d’Outre-mer) Le Conseil Constitutionnel (Cons. Const., 18 sept. 1986) a affirmé que les dispositions instituant un service minimum « n’autorisent nullement à ce que, par l’institution d’un service normal et non d’un service minimal, il puisse être fait obstacle à l’exercice du droit de grève dans des cas où sa limitation ou son interdiction n’apparaissent pas justifiées » L’organisation du service minimum est une garantie fondamentale pou l’usager du service public hospitalier Toute carence en la matière, constitutive d’un dommage pour l’usager, serait susceptible d’engager la responsabilité civile et pénale de l’hôpital et de son représentant légal

25 Acte 2 – Un service minimum apprécié de façon circonstanciée … Une assignation validée par la juge administratif TA VERSAILLES, Ordonnance du 19 octobre 2007, Mlle Emilie BEQUIGNON, n° […] « Considérant que s’il appartient au directeur d’un centre hospitalier, confronté à une grève de certaines catégories de personnel, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins, il ne peut toutefois prendre que les mesures imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public, au nombre desquelles figurent les impératifs de santé publique ; Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la décision contestée, par laquelle le directeur du centre hospitalier général de Longjumeau a assigné Mlle BEQUIGNON pour effectuer la garde du dimanche 21 octobre 2007 aux urgences du service de chirurgie orthopédique, alors que celle-ci s’était déclarée gréviste à compter du 27 septembre 2007 et avait annoncé son intention de ne pas assurer cette garde, a été prise après que le directeur eût vérifié qu’il n’était pas possible d’affecter cette garde des praticiens hospitaliers, compte tenu de la charge de travail de ces praticiens, accrue par la grève des internes, et des impératifs de repos qui doivent nécessairement suivre les gardes nocturnes ; que dans ces circonstances et compte tenu des conditions de fonctionnement d’un centre hospitalier universitaire, la décision contestée ne peut être regardée comme disproportionnée au regard des nécessités imposées par la sécurité des patients et la continuité des soins […] »