Atelier Approche Territoriale du Développement Local Bénin, 24-26 Novembre 2015 Organisé par la DG DEVCO – Unité B2 Société Civile, Autorités Locales Décentralisation.

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1 Atelier Approche Territoriale du Développement Local Bénin, 24-26 Novembre 2015 Organisé par la DG DEVCO – Unité B2 Société Civile, Autorités Locales Décentralisation et Perspectives TALD (Bénin, Mali, Burkina Faso, Mauritanie)

2 Objet de la Présentation Examiner dans quelle mesure les réformes de décentralisation en cours dans 4 pays (Benin, Burkina Faso, Mali, Mauritanie) offrent une opportunité pour l’adoption et la conduite d’une approche territoriale du développement local. Nous nous poserons les questions suivantes: 1.L’économie politique des reformes de décentralisation; 2.Dans quelles mesure ces reformes reconnaissent le rôle des AL dans la promotion du développement local (clause de compétence générale) et leur accordent les pouvoirs et les moyens de le faire 3.Dans quelle mesure les interventions des différents acteurs publics (AL, Services Déconcentrés de l’Etat, Trésor..) sont coordonnées, (synergie, harmonisation) sur le territoire local 4.Dans quelle mesure les AL ont accès à un financement adéquat de leurs missions, dans le respect de leur autonomie de décision. 5.Quels sont les défis à la promotion d’une démarche ‘approche territoriale du développement local’

3 Données Générales sur les 4 pays

4 Cadre Logique de l’Approche Territoriale du Developpement Local (ATDL)

5 Bénin - Economie Politique de la Décentralisation Les préoccupations de réforme administrative ont dominé la question de la décentralisation qui est essentiellement abordée sous l'angle de l'administration territoriale: c.à.d, mener de pair affermissement de l'Etat (via la déconcentration) et décentralisation. 2007: Dynamisation du processus de décentralisation-déconcentration (Politique nationale de Décentralisation et de Déconcentration; création du Fonds d'Appui au Développement des Communes), induisant: Changement de paradigme: vision plus large (au-delà des préoccupations purement administratives de maitrise du territoire), centrée sur le développement proprement dit du territoire (territorialisation des politiques publiques de développement) – notamment: o Créer les conditions institutionnelles et organisationnelles d’un développement territorial durable et équilibré reposant sur une gouvernance locale concertée et sur la valorisation des potentialités des collectivités territoriales afin de dynamiser le développement à la base o Le rôle, les compétences et les prérogatives des communes sont reconnues et respectées.

6 Bénin – Compétences Effectives Accordées aux AL Comment les intentions exprimées par la politique nationale de décentralisation se sont traduites sur le terrain – s’agissant des prérogatives des AL: Autonomie encadrée: Pas de clause générale de compétences, mais Des compétences limitativement énumérées et qui ne sont tous d'exercice plénier: des compétences transférées, soit propres, c.à.d. entièrement exercées par les communes, soit partagées entre l'Etat et les communes des compétences déléguées, c.à.d. exercées par le maire pour le compte de l'Etat et sous son contrôle. Contrôle de légalité a priori pour les actes les plus importants, (budgets, documents de planification,..).

7 Bénin – Financement des AL Ressources propres: o Rendement limité (en-deçà des potentialités); ne permettant pas de financer l'intégralité du fonctionnement des communes, encore moins leurs investissements. o Recouvrée par les services de l'Etat, servie aux communes selon le mécanisme de l'unicité de caisse (avec les aléas pour la trésorerie communale). o Dépendance vis-à-vis des transferts de l’Etat qui, toutefois, restent en deçà des besoins des communes et du niveau nécessaire à l’exercice correct de l’ensemble des compétences transférées, et également limités au regard du budget général de l'Etat (3.35% en 2013). Transferts Budgétaires - Fonds d'Appui au Développement des Communes (F AD e C ), destiné à rationaliser les engagements de l'Etat et des P TF : o Abondé par l’Etat (ligne budgétaire) à concurrence de 56% (le reste étant assuré par les PTF). o G UICHET non affecté (80%): transferts utilisés à la discrétion des communes o G UICHET affecté (20%): transferts pour la mise en œuvre des politiques nationales via les budgets des ministères sectoriels inscrites au budget – contribuant conjointement au financement des dépenses communales de fonctionnement et d'investissement (en principe dans le respect de leur maîtrise d'ouvrage). o Le bon fonctionnement du système FADeC est confronté à certains problèmes, imputables tant aux communes qu'aux services de l'Eta: (i) déficits du circuit des finances publiques, (retards dans le transfert des dotations); (ii) d'où un faible niveau de consommation des ressources d'investissement.

8 Bénin – Coordination/Synergie des Interventions sur le Territoire Local Il ne semble pas qu’ il y est une coordination ou une coopération assumées par les différents acteurs publics agissant sur le territoire local: Au niveau de la tutelle de l’Etat: Les fonctions de tutelle (contrôle et appui) ne sont pas exercées de manière adéquate pour diverses raisons:  Pénurie de moyens et problème de l’effectivité de la déconcentration budgétaire (2% du budget des ministères sectoriels est délégué à leurs services déconcentrés);  Présence physique et organisation insuffisantes des services déconcentrés;  Personnels des services déconcentrés pas suffisamment préparés (formation et d'information sur leurs missions) Au niveau des ministères sectoriels: o Les transferts du F AD e C affecté (Ministère sectoriels) ont plus de mal à se mettre en place. o Ceci s’explique par l'insuffisante appropriation par les ministères sectoriels des enjeux de la décentralisation, d'où leur propension à la rétention des opérations d'investissements au niveau local, et la collaboration réticente de leurs services déconcentrés avec les communes o Résultat: des limitations à l'exercice par les communes de leur maîtrise d'ouvrage et qualité insatisfaisante des infrastructures réalisées.

9 Bénin – Défis à l’application de l’ATDL 1. - La question récurrente des moyens et capacités: Au niveau des communes: o Insuffisance des ressources humaines (en qualité et en quantité) o Insuffisante mobilisation des ressources et faiblisse de la gestion budgétaire o Rigidités des procédures de compatibilité publique (unicité de caisse,..) Au niveau de l’Etat et de ses Services: o les fonctions de tutelle et d’appui ne sont pas exercées de manière adéquate pour les raisons évoquées plus haut (précèdent slide) o Les services déconcentrés partagent les mêmes difficultés que les communes: leurs déficiences aggravent d'autant les insuffisances communales d’autant plus que la Réforme de l'Administration Territoriale associe étroitement décentralisation et déconcentration. 2. - La question de l’Appropriation Politique des reformes: o En l’état actuel, les pouvoirs publics semblent privilégier l’impératif de l’unité de commandement de l'Etat dans la mise en œuvre de la Reforme de l’Administration Territoriale. o Politisation excessive des élus, assortie de leur manque de redevabilité et de transparence dans la gestion, se conjuguant avec o Attentisme et insuffisance de la participation des populations

10 Mali - Economie Politique de la Décentralisation Processus de décentralisation essentiellement politique au départ – initié en réponse à une crise de légitimité de l'Etat (évènements de mars 1991; vision encore confirmée après la crise de 2012 La décentralisation est désormais considérée comme vecteur de réconciliation nationale d’autant plus que, durant la crise qu’a connue le pays (2012-14), les administrations communales ont continué à fonctionner et à rendre des services aux citoyens Le Plan d'Action Gouvernemental (2013-18) réserve une place particulière à l'approfondissement de la décentralisation: o Couplée à la refondation des administrations publiques et o Articulée à la stratégie nationale de développement Document Cadre de Politique Nationale de Décentralisation (D CPND ) 2006-15, voulu comme un instrument de mise en cohérence de l'action gouvernementale visant à résorber les incohérences décentralisation - politiques sectorielles

11 Mali – Compétences des CT et Autonomie de Décision La Constitution (art. 98) consacre le principe de la libre administration locale: «Les Collectivités Territoriales s’administrent librement par des conseillers élus » La loi (No 93-008) reconnait aux CL une mission générale de «conception, programmation, mise en œuvre et suivi-évaluation des actions de développement économique, social et culturel d’intérêt régional, local et communal».

12 Mali – Financement des CT Ressources propres: o Faiblesse récurrente depuis le début (1 000 F CFA /hbt) o Ne suffisent pas à couvrir les dépenses de fonctionnement de la majorité des CT o Insuffisance de mobilisation pour des raisons techniques (obsolescence du système fiscal), fonctionnelles (défaillances de la chaîne fiscale, aggravées par le manque de coordination services des impôts-C T ) et sociales (incivisme fiscal des contribuables et des responsables locaux) Transferts budgétaires via le dispositif FNACT/ANICT - sous forme de: o Subventions de fonctionnement o Subventions d’équipement Prédominance des ressources extérieurs (aides-programmes et ABS): o Effort de l’Etat: 0.3% du budget national o Contribution des PTF au financement du système de transferts: 93% Importance croissante des fonds ciblés (sectoriels et/ou géographiques) par rapport aux fonds fongibles, passés de 13,64% en 2001 à 74,62% en 2011, où: o Des effets pervers au regard des principes de maîtrise d'ouvrage des C T et de péréquation. – dans la mesure où: o Le bailleur définit le secteur et la localité de l'investissement, parfois aussi l'investissement lui-même o la maîtrise d'ouvrage des C T est ainsi entravée au point extrême de transmuer celles-ci en exécutantes de la politique nationale o De surcroît, les financements ciblés entrainent des distorsions dans les modes de calcul des dotations, donc dans la péréquation

13 Mali - Coordination/Synergie des Interventions sur le Territoire Local Acquis: Enracinement des communes dans le paysage politique et institutionnel: assurant dans la mesure du possible leurs missions administratives et développementales (Plans de Développement Economique, Social et Culturel) – en dépit de plusieurs handicaps: Faibles moyens mis en œuvre par l’Etat à travers ses services déconcentrés pour remplir les missions de contrôle et d’appui: o Processus lent et irrégulier de déconcentration sectorielle o Faible niveau de qualification et absence d'obligation pour le personnel déconcentré de répondre aux sollicitations des C T. Cependant l’on constate un changement d'échelle - l'option régionale (2011-12): o La région est confirmée dans son rôle de catalyseur du développement territorial o La nouvelle orientation est inscrite dans le Plan d'Action Gouvernemental (P AG ) 2013-18, visant à o Donner un nouveau souffle au processus de décentralisation et faciliter la sortie de la crise politico-institutionnelle, tout en reconnaissant que o Communalisation et régionalisation participent d'un même système et sont à envisager en complémentarité.

14 Mali – Défis à la Mise en Œuvre de l’ATDL Insuffisance des moyens et capacités: o Du côté des CT: Faiblesse des ressources financières propres, qualité des élus et du personnel locaux o Faibles moyens mobilisés par l’Etat pour remplir ses missions de contrôle et d’appui aux CT (notamment, la réticence des ministères à déconcentrer leurs administrations pour appuyer l’action des CT) Prédominance des transferts ciblés, mettant en cause l’exercice de la maîtrise d’ouvrage propre par les CT Insuffisance de l'appropriation politique du processus de decentralisation: o Faible implication des citoyens dans la vie des C T, de pair avec la redevabilité lacunaire des élus, o Faible portage politique de la part de l’Etat: pilotage peu réactif, lenteurs dans les transferts de compétences et de ressources. o Atonie des dynamiques de développement local: leur mise en cohérence par les élus, les services techniques déconcentrés, la société civile et le secteur privé est déficiente.

15 Burkina Faso – Economie Politique du Processus de Décentralisation Processus continu, imbriquant décentralisation et déconcentration, qui traduit la volonté de l'Etat de maintenir son autorité, dont le fonctionnement reste fortement centralisé, Cadre Stratégique de Mise en Œuvre de la Décentralisation (C SMOD ) 2006-15: o Référentiel unique pour l'intervention des acteurs dans le processus o Opérationnalisation s'effectue sous forme de plans d'action triennaux glissants, 2008-10, 2010-12, 2012-14. Stratégie Nationale de Renforcement des Capacités des Acteurs de la Décentralisation (2012): mise en œuvre du C SMOD dans son volet renforcement des capa­cités Stratégie d'Appui à la Décentralisation (Ministère de l’Economie et des Finances, 2013-20) Processus de décentralisation encadré par une ‘prolifération’ institutionnelle: Ministères, Conférence Nationale de la Décentralisation (C ONAD ), Comité National des Finances Locales (C ONAFIL )

16 Burkina Faso – Compétences et Marge d’Autonomie des CT La mise en œuvre de la décentralisation se fait selon la règle de la progressivité et le principe de la subsidiarité Encadrement ‘serré’ des CT par L’Etat – au moyen de: o La Tutelle (administrative et financière) o L’accompagnement: Appui-conseil (quoique pas de manière systématisée) Transfert pragmatique (progressif) des compétences aux CT selon le principe de la subsidiarité – mais: o critères objectifs pour satisfaire à la progressivité et à la subsidiarité ne sont pas définis. o nombre réduit de secteurs concernés, lenteur du processus de transfert des compétences Volonté d’accélérer le processus de transfert des compétences: o Juin 2012: création d'une Commission interministérielle d’opérationnalisation et d’extension du transfert des compétences et des ressources o Juillet 2014: 21 décrets portant transferts des compétences restantes (11 pour les communes, 10 pour les régions) – pas encore effectifs. Les différentes catégories de CT (CU, CR, Régions) ne sont pas au même stade de développement institutionnel Les CT assurent leurs missions dans la limite de moyens lacunaires et dans un contexte d'appropriation inaccomplie.

17 Burkina Faso – Financement des CT 1.- Des Ressources propres insuffisantes: Impôts et taxes nombreux mais de faible rendement: assiette fiscale mal maîtrisée, rôles non à jour, incivisme fiscal pouvoir fiscal inexistant: impôts et taxes sont attribués par la loi, liquidés et recouvrés par des agents de l’État La marge de manœuvre fiscale des C T dépend donc du dynamisme de des agents de recouvrement, et du reversement (souvent irrégulier) des recettes recouvrées 2.- Transferts Financiers en deçà des besoins: Transferts directs (dotations globales du budget national): Inégalité de traitement entre communes urbaines (surtout à statut particulier) et communes rurales, ainsi qu'entre communes et régions Transferts sectoriels:  Inégal engagement des ministères concernés  Inadéquation entre les ressources transférées, les besoins et les charges découlant de l’exécution des compétences transférées ;  Rigidité de destination des ressources transférées (pré- affectation par les ministères) qui ne permet pas aux communes d’exercer leur marge d’autonomie  Mise à disposition souvent tardive, donc peu prévisible, des ressources (implications sur l'élaboration des budgets).  Donc: les transferts ne servent pas l'autonomie de décision des CT. 3.- Fonds Permanent de Développement des Collectivités Territoriales (F PDCT ): Financement des investissements des CT, en fédérant les diverses interven­tions (ministères sectoriels et P TF ) Résultats mitigés: Faiblesse des allocations aux C T ; Lourdeur dans les procédures de déblocage des fonds; Faible taux de réalisation des investissements (en relation avec le faible taux d'absorption des ressources par les CT)

18 Burkina Faso – Défis à la Mise en Œuvre de l’ATDL Moyens et Capacités des CT: o Faible niveau des ressources humaines: Sous-qualification des agents; faible taux d’encadrement o Des lacunes dans la maîtrise d’ouvrage locale, notamment en matière de programmation: faiblesse des dispositifs d'élaboration des PCD et PRD (défaut de mise en cohérence des niveaux d'action, entre eux et avec les ressources disponibles), et d’exécution: non maîtrise des procédures, (notamment passation des marchés), faiblesses de la maîtrise d'ouvrage (pas de compétences techniques). Capacité des Services Techniques Déconcentrés (S TD ): o Insuffisance du personnel, peu formé aux missions d'accompagnement des C T o Personnel d'appui-conseil des S TD, vieillissant et préoccupé surtout par les tâches de gestion et d'exécution o Défaut de logistique. Appropriation inaccomplie du Processus de Décentralisation – L’intériorisation sociale et politique reste un défi, à tous les niveaux: o Faiblesse dans la synchronisation et la communication interministérielles relatives aux réformes, qui affecte le rythme des transferts aux C T. o Clarification à poursuivre des rôles et prérogatives entre élus locaux et agents déconcentrés. o Compréhension et appropriation des réformes pas encore évidentes chez les populations à la base qui ne participent pas assez à la gestion de leurs collectivités

19 Mauritanie – Economie Politique de la Décentralisation A l'origine, la décentralisation a été initiée en réponse à une préoccupation politico-administrative de maîtrise du territoire, en effet… Le pouvoir central a considéré le découpage administratif (dont la décentralisation) comme un instrument stratégique pour avoir la mainmise sur la totalité du territoire, via une administration de proximité Le découpage retenu souffre d'une distorsion territoire administratif- territoire réel: mettant en question la viabilité de certaines communes et leur appropriation comme telles par les populations Le processus a connu peu d'avancées (contrecoups des ruptures institutionnelles survenues entre 2005 et 2009) Configuration inchangée: un seul niveau de collectivités (216 communes, dont 53 urbaines et 163 rurales) s'insérant dans … Une organisation administrative territoriale, structurée en trois échelons déconcentrés (wilaya, mouqataa et arrondissement)

20 Mauritanie – Compétences et Autonomie des Communes La mission assignée `a la commune est d’assurer «les services publics répondant aux besoins de la population locale et qui ne relèvent pas, par leur nature ou leur importance, de la compétence de l’Etat » (Ordonnance du 20 octobre 1987) Le cadre juridique régissant les prérogatives et les compétences des communes est jugé incomplet et dépassé (un avant-projet de code des CT, prévoyant un second niveau décentralisé ‘wilaya/région’, étendant les compétences des CT pour jouer le rôle d'animateur du développement local est encore en gestation) En effet, le cadre statutaire actuel (compétences et moyens) fait des communes des sortes d'auxiliaires locaux du pouvoir central, avec un rôle plus de gestion que de promotion du développement local.

21 Mauritanie – Coordination des Interventions sur le Territoire Local Absence d’un cadre stratégique cohérent de développement local o Succession de documents de stratégie (2006-10), dénotant l’incertitudes de la politique aussi bien en matière de décentralisation que de développement local o Le développement local reste dominé par les programmes sectoriels: logiques verticales …. o Ne respectant pas la maîtrise d'ouvrage communale L'élaboration d'une Stratégie globale de décentralisation et de développement local, annoncée par la Déclaration de politique de décentralisation et de développement local de 2010, est en souffrance Défaut de coordination intergouvernementale, nécessaire à une politique transversale: o Ineffectivité des organes interministériels de pilotage créés en 1996 (Comité Interministériel de la Décentralisation, Comité Technique de Coordination de la Décentralisation) o Conduite du processus de décentralisation se trouve confiée de facto à la Direction Générale des Collectivités Territoriales qui manque d’un positionnement et d'un appui institutionnel suffisants. Encadrement et accompagnement des communes mal assumés par les services déconcentrés: o pénurie en moyens matériels et humains; o absence d'une définition des modalités d'intervention.

22 Mauritanie – Dispositif de Financement des Communes Ressources financières insuffisantes au au regard des besoins Ressources propres peu développées: Faible taux de mobilisation: 15% du gisement fiscal) Raisons techniques et incivisme fiscal; Interventions de l’Etat via deux mécanismes: o Fonds Régional de Developpement (FRD): abondement direct des budgets communaux; maîtrise d'ouvrage communale o Fonds d'investissements sectoriels: financement ne passant pas ni par le budget des communes, ni par leur maîtrise d'ouvrage. Contributions des PTF: o Directement via le budget communal (subventions respectant la maîtrise d'ouvrage par la commune), ou o En dehors du budget communal et sans maîtrise d'ouvrage par la commune. Les financements indirects sont de loin les plus importants: fonds sectoriels et financement par des P TF (programmes et projets), avec comme implications: o Dépendance des C T vis à vis de ces financements et de ses répercussions sur leur autonomie o Risque d'un effet démotivant pour leur fonction de mobilisation des ressources propres; o Non exercice de leur maîtrise d'ouvrage pour les investissements réalisés sur financements extérieurs à leur budget. De tels financements ne sont pas harmonisés entre eux et avec les financement nationaux ni quant à leurs procédures respectives, ni quant à leurs objets. La diversité de ces interventions se révèle contre-productive par inadaptation des dotations au contexte, difficultés de lisibilité et déficit de cohérence dans les stratégies sectorielles.

23 Mauritanie - Défis à la Mise en Œuvre de l’ATDL 1.- Rénovation du cadre juridique et stratégique du processus de décentralisation 2.- Améliorer le dispositif de pilotage du processus: les attributions de responsabilités sont actuellement difficilement lisibles (rattachements successifs de la décentralisation à des Ministères différents, donnant lieu à un nomadisme institutionnel de certains services). 3.- Déficit des moyens et d’autonomie des communes: Manque de capacités humaines : personnel insuffisant en nombre et en qualité; Ressources financières insuffisantes au au regard des besoins:  Budgets faibles et stagnants, caractérisés par la prédominance des dépenses de fonctionnement sur les dépenses d'investissement;  Forte dépendance des ressources d'origine extérieure, notamment pour les investissements. Capacités techniques défaillantes:  Budgets peu probants (sincérité, respect des règles de la comptabilité publique);  Plans de Développement Communaux peu réalistes (lorsqu'ils existent) dans leurs prévisions et leur chiffrage au regard des besoins et ressources et d'exécution très limitée  Maîtrise d'ouvrage peu exercée par rareté des activités communales et défaut de capacités