COMMUNICATION DES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS

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1 COMMUNICATION DES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
12ème Rencontres du Réseau des Correspondants Techniques du Bâtiments GRASSE du 20 au 22 novembre 2012

2 SOMMAIRE INTRODUCTION
P. 01 SOMMAIRE INTRODUCTION PARTIE 1. Les grands principes de l’accès aux documents Administratifs PARTIE 2. Documents communicables: précisions et illustrations PARTIE 3. Aspects contentieux Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 2

3 Pourquoi un droit d’accès aux documents administratifs ?
INTRODUCTION Pourquoi un droit d’accès aux documents administratifs ? • Volonté de transparence de l’action publique • Garantie d’une information aussi complète que possible des administrés • Encadrement de relations entre l’administration et les administrés par des règles identiques pour tous • Chapitre 1 de la loi du 17 juillet 1978: «Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions [pertinentes de la loi]» P. 02 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 3

4 LES GRANDS PRINCIPES DE L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
PARTIE 1 LES GRANDS PRINCIPES DE L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS • Les demandeurs • Les secrets • Les détenteurs • Un document administratif • Le formalisme de la demande • Les modalités d’accès Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 4

5 • Le principe : toute personne
Les demandeurs (1/2) • Le principe : toute personne • Ce peut être une personne physique ou morale. • Restriction : les autorités administratives au sens de la loi de 1978 Cette notion englobe les personnes privées chargées d’exécuter une mission de service public • Conseil n° du 25 mai 2005: « La commission a rappelé qu’elle n’est habilitée à se prononcer que sur le fondement des dispositions de cette loi qui garantit au profit des administrés un droit d’accès aux documents administratifs et n’a pas vocation à régir les transmissions de documents entre les "autorités administratives" au sens de l’article 1er de cette loi qui doivent, le cas échéant, être traitées par les textes relatifs à ces autorités et à leur mission que la commission n’est pas compétente pour interpréter». P. 04 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 5

6 • Exceptions au libre accès:
Les demandeurs (2/2) • Exceptions au libre accès: – Les documents accessibles aux seules personnes intéressées; – Les documents qui nécessitent une qualité particulière: Extraits de rôle et certificats de non‐inscription au rôle ; Listes électorales – Les documents mettant en cause une personne (appréciation, jugement de valeur); – Les documents couverts par le secret; On considère que la personne est intéressée lorsque : la loi le prévoit comme pour le secret médical; le document a été pris en considération de la personne tel le dossier personnel du fonctionnaire; la personne est l’auteur du document ou son «sujet» ; la personne est «affectée» par le document (cas de l’ayant‐droit). P. 05 Conseil n° du 6 mai 2008 concernant la communication du dossier personnel à la fille de l’intéressée décédée. Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 6

7 • secret de la vie privée et des dossiers personnels;
Les secrets D’autres types de secrets empêchent la communication des documents à des personnes autres que celles intéressées: • secret de la vie privée et des dossiers personnels; • secret médical; • secret en matière industrielle et commerciale secret des procédés secret des informations économiques et financières secret des stratégies commerciales NB: possibilité de recourir à l’occultation des passages sensibles pour communiquer le document (article 6 de la loi de 1978). La communication n’est toutefois possible que si l’occultation est matériellement possible et si le sens du document n’est pas dénaturé. P. 06 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 7

8 Un document administratif
Un document est administratif si : – détenu par une autorité administrative; – en lien avec la mission de service public exercée Les personnes à qui un document peut être demandé sont : L’Etat; Les collectivités territoriales; Toutes personnes de droit public; Les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public. P. 07 Avis n° du 7 février 2008 concernant la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité Le document peut avoir été émis ou simplement détenu par l’autorité administrative. Lorsque l’administration requise ne détient pas le document , il lui appartient de transmettre la demande de communication à l’autorité adéquate. Elle en informe le demandeur. Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 8

9 Un document administratif
Le document doit avoir un lien avec la mission de service public exercée par l’autorité administrative. Toutefois, certains documents peuvent être exclus en raison du lien trop ténu avec la mission de l’établissement. Conseil n° concernant les contrats de travail de droit privé « La commission d’accès aux documents administratifs a examiné (…) votre demande de conseil relative au caractère administratif d’une part, et au caractère communicable d’autre part, du contrat de travail d’un salarié d’une fédération sportive délégataire d’une mission de service public. La commission a considéré que ce document relatif à la situation d’un agent de droit privé, soumis aux dispositions du Code du travail, n’a pas un caractère administratif. En conséquence, elle s’est déclarée incompétente pour répondre à votre demande de conseil. » P. 08 Avis n° concernant la Poste « Monsieur J.D.(SUD Fédération syndicale des PTT) a saisi la commission d’accès aux documents administratifs(…) à la suite du refus opposé par le directeur du GIC ‐ La Poste (groupement interprofessionnel pour la construction) à sa demande de communication de la convention signée entre La Poste et le GIC dans le cadre de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). La commission estime que la convention entre la Poste et le groupement interprofessionnel pour la construction a été conclue en application des dispositions des articles L313‐1 et R313‐1 du code de la construction. L’objet de cette convention ne se rapporte pas à la gestion du service public postal puisqu’elle vise à définir les modalités de versement au groupement interprofessionnel pour la construction de la participation de la Poste. Elle ne peut donc être qualifiée de document administratif et n’entre pas dans le champ de la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la commission s’est déclarée incompétente pour examiner la demande de M.D. » Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 9

10 Un document en possession de l’administration
Pour être communiqué, le document doit être effectivement en possession de l’autorité. Le document doit être existant : Ne pas nécessiter d’être « créé » par le biais de reconstitution d’autres documents; Ne pas avoir été détruit; Ne pas être futur; Être achevé. P. 09 Avis n° sur une étude en cours d’élaboration « Monsieur C. T., mandaté par l’association Bien Vivre à Saint‐Cyprien, a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (…) à la suite du refus opposé par le maire de Saint‐Cyprien à sa demande de copie de l’étude d’impact de la Société d’Ingénierie pour l’Eau et l’Environnement (SIEE) relative à la concertation sur le projet de ZAC "Las Routes". Il ressort des informations transmises à la commission que l’étude d’impact dont la communication est demandée est en cours d’élaboration, circonstance qui fait obstacle à sa communication tant en application de la loi du 17 juillet 1978 que des articles L.124‐1 et suivants du code de l’environnement. La commission déclare, en conséquence, la demande irrecevable. » Le fait que le document ait été élaboré avant 1978 n’est pas un motif de refus. Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 10

11 Illustration : un cas impliquant le CNRS
Avis n° du 1er avril 2004 « La commission d’accès aux documents administratifs a examiné la demande d’avis citée en objet dans sa séance du 1er avril 2004 et a émis un avis favorable à la communication à Monsieur K. Gilles, par vous‐même, d’une copie de la convention signée le 12 mars 2001 entre d’une part l’UJF et le CNRS, et d’autre part la société CABRILOG SAS. La commission a, dans un premier temps, estimé que l’objet de la convention se rapportait à l’exercice d’une mission de service public du CNRS, à savoir la valorisation de la recherche (article 2 du décret n°82‐993 du 24 novembre 1982 modifié portant organisation et fonctionnement du CNRS). Elle en a conclu que ce document devait être regardé comme un document administratif. Elle a également rappelé que la communication des documents contenant des informations dont la divulgation pourrait porter atteinte au secret industriel et commercial est réservée aux seuls intéressés. Elle a ensuite constaté qu’en tant que chercheur ayant participé à l’élaboration d’un ou de plusieurs logiciels concernés par ladite convention, M. Gilles K. avait la qualité d’intéressé au sens de l’article 6‐II de la loi du 17 juillet 1978, modifiée par celle du 12 avril 2000, et qu’en conséquence, ce document lui était communicable». P. 10 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 11

12 Le formalisme de la demande
La demande peut être formulée sur papier libre ou par voie électronique. Elle n’a pas à être écrite (conseil n° du 19 avril 2007). Elle n’a pas à être motivée. Elle doit être précise: le document demandé doit être identifiable. Les demandes trop générales ou imprécises peuvent occasionner un refus. Avis n° du 6 mai 2008 L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives (demandes répétées de la communication d’un même document par exemple ou encore demande ayant pour objectif de perturber le fonctionnement du service public). P. 11 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 12

13 Les motifs de refus : le caractère préparatoire
Article 2 de la loi de 1978 : «Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration». • Les documents préparatoires deviennent communicables dès que la décision « préparée » est intervenue. Conseil n° du 28 septembre 2006 sur une enquête administrative préalable à la prise d’une sanction • Les documents préparatoires destinés à être réutilisés peuvent conserver ce caractère préparatoire de façon permanente. Exemple : réponses d’un pilote de ligne au QCM de licence (avis n° ) P. 12 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 13

14 Les motifs de refus: la diffusion publique
Il y a diffusion publique lorsque le document apparait: au JOUE; au JORF; au bulletin officiel d’un ministère; au recueil des actes administratifs; dans un registre ou recueil faisant l’objet d’une diffusion publique; sur internet; dans une publication à titre commercial (publication par un éditeur). En revanche ne constitue pas une diffusion publique: affichage en mairie (local et partiel) diffusion par circulaire interne, affichage et messagerie électronique Astuce : les demandes motivées uniquement par la recherche d’économies type économie du prix de la photocopie peuvent être écartées sur ce motif. P. 13 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 14

15 Les motifs de refus: la diffusion publique (illustration Internet)
• Avis n° sur le rapport d’observations définitives 2001‐2005 d’une Chambre Régionale des Comptes • Avis n° sur un rapport de jury de concours • Avis n° relatif à la mise en ligne sur l’intranet n’est pas une diffusion publique. P. 14 - Avis n° sur le rapport d’observations définitives 2001 ‐ 2005 d’une CRC: « S’agissant du document visé au point 5), la commission rappelle que l’article 7 de la loi n 2000‐321 du 12 avril 2000, modifiant l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, exclut du champ d’application de ce texte " les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l’article L.241‐6 du code des juridictions financières ". Toutefois, la commission considère qu’il ressort des travaux préparatoires que ces dispositions ne visent que les documents de travail et les lettres d’observations provisoires des chambres régionales des comptes, mais non les avis budgétaires de ces chambres ou les lettres d’observations définitives. Soumis aux dispositions de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, ils sont par conséquent communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande. La commission relève toutefois que ce rapport a fait l’objet d’une diffusion publique, notamment sur internet, et que, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, la demande de communication est, sur ce point, irrecevable. » - Avis n° sur un rapport de jury de concours: « La commission relève ensuite que le rapport du jury visé au point 3 de la demande fait l’objet d’une diffusion publique ‐ et n’entre dès lors plus dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978 ‐ dans la mesure où il est librement et facilement accessible sur le site Internet du ministère, à l’adresse suivante : Elle déclare donc la demande irrecevable sur ce point. » Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 15

16 Les motifs de refus : l’atteinte aux secrets protégés par la loi
En dehors des secrets de la vie privée et secrets des affaires, la loi de 1978 mentionne de façon générale « les autres secrets protégés par la loi ». • Ce que vise cette dénomination n’est pas très claire. • On peut toutefois penser au secret professionnel qui fait ainsi obstacle à la communication: des correspondances entre l’avocat et son client (avis n° ) de la liste des personnes soumises à l’ISF (avis n° ) P. 15 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 16

17 Les motifs de refus : l’atteinte à l’exercice des fonctions régaliennes de l’Etat
• Le secret des délibérations fait obstacle à la communication. (ex: documents liés à l’activité du Conseil des ministres); • Il en va de même pour le secret de la défense nationale et la conduite de la politique extérieure; • Concernant la sécurité publique, le caractère communicable s’apprécie au regard du risque que la communication créerait sur la protection des personnes, des biens et sur le maintien de la sécurité publique (ex: les procès‐verbaux de police sont, en principe, communicables); P. 16 • La communication des documents favorisant la spéculation peut être refusée au regard de l’atteinte au pouvoir de l’Etat sur la monnaie et le crédit public. • La communication d’un document portant atteinte au déroulé d’une procédure contentieuse en cours ou en phase préliminaire doit également être proscrite. • S’agissant du domaine fiscal et douaniers, la communication peut être refusée lorsqu’elle risque de nuire à la recherche des infractions. Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 17

18 Principes des modalités d’accès
• Trois modes d’accès : Consultation gratuite sur place ; Reproduction au frais du demandeur et l’envoi par voie postale; Envoi par courrier électronique sans frais. • Le délai de communication doit être le plus bref possible: «S’agissant des délais dans lesquels une demande doit être satisfaite, ils doivent être aussi brefs que possible tout en restant compatibles avec le bon fonctionnement des services, sachant que le silence gardé pendant plus d’un mois par l’autorité saisie fait naître une décision de rejet de la demande». (conseil n° ) P. 17 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 18

19 Limites des modalités d’accès
• Le choix du mode d’accès s’effectue dans les limites des moyens, notamment matériels, de l’administration (Conseil n° ). • Le mode de communication doit être de nature à préserver l’intégrité du document (Conseil n° ). • Lorsque le volume de documents à communiquer est important, l’administration peut opter pour la consultation sur place, le demandeur n’emportant alors copie que des éléments qu’il souhaite. S’il maintient le souhait d’obtenir l’ensemble des documents, un envoi échelonné peut être proposé. • L’administration n’est pas tenue d’autoriser la photographie des documents (sauf si c’est le seul moyen d’obtenir une copie des documents). • De la même manière, l’administration n’est pas tenue d’utiliser un support fourni par le demandeur pour communiquer les documents requis. P. 18 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 19

20 Fixation du coût des modalités d’accès
• Article 35 du décret n°2005‐1755 : « A l'occasion de la délivrance du document, des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d'envoi de celui‐ci peuvent être mis à la charge du demandeur», • Les coûts de reproduction sont plafonnés par l’arrêté du 1er octobre 2001 : 0.18 € pour une copie, 2.75 € pour un CD ROM • L’administration doit informer le demandeur des frais qui peuvent lui être imputés. P. 19 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 20

21 P. 20 PARTIE 2 DOCUMENTS COMMUNICABLES, PRÉCISIONS ET ILLUSTRATIONS: LE CAS DES MARCHÉS PUBLICS Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 21

22 Le cas des marchés publics (1/5)
• Les marchés publics sont des documents susceptibles d’être couverts, notamment, par le secret industriel en matière industrielle et Commerciale; • La CADA a dégagé, au fil de ses avis et conseils, une « jurisprudence » dont le principe est le suivant: les documents relatifs aux marchés publics perdent leur caractère préparatoire lors de la signature du marché et peuvent donc être communiqués à toute personne; • Les marchés s’inscrivant dans une procédure répétée conduisant à la conclusion de marchés semblables sont considérés comme sensibles par la CADA. La communication des documents liés à ces marchés risquerait de nuire à l’équilibre de la concurrence. P. 21 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 22

23 Le cas des marchés publics (2/5)
En principe, sont couverts par le secret en matière industrielle et commerciale : les informations relatives aux moyens humains, aux moyens techniques ; informations concernant la certification des systèmes qualité; chiffre d’affaire; liste des fournisseurs; montant des remises proposées, des contreparties offertes; plan de financement. Le principe est la non communication des mentions protégées par le secret des affaires. Elles doivent donc être occultées. • les informations dont la révélation pourraient nuire au déroulement des appels d’offres suivants ne peuvent être communiquées. c’est donc la préservation de la concurrence et du secret en matière industrielle et commerciale qui l‘emporte. P. 22 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 23

24 Le cas des marchés publics (3/5)
La CADA distingue selon que les informations requises concernent ou non le candidat retenu : L’offre de prix détaillée de l’entreprise retenue est communicable Le détail des prix des candidats évincés ne l’est pas La CADA module également son approche lorsqu’il s’agit d’un accord cadre multi‐attributaire ou d’un marché répétitif : Le détail des offres de prix n’est pas communicable La communication se restreint aux caractéristiques générales du marché P. 23 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 24

25 Le cas des marchés publics (4/5)
Avis n° du 3 avril 2008 concernant une infrastructure de télécommunication Conseil CADA 1er décembre 2011 concernant les accords‐cadres Ne sont pas non plus communicables les offres techniques Sont en revanche communicables les références en commande publique P. 24 Avis n° du 3 avril 2008 concernant une infrastructure de télécommunication « La commission estime, en application des principes précédemment rappelés, que tant les articles 1.6 à 1.9 de l’annexe 3, relatifs au dimensionnement des technologies mises en oeuvre et au choix des technologies pour les services d’hébergement et la localisation, que son article 1.12 concernant l’emplacement des locaux techniques, ses articles 1.15 et 1.16 concernant la liste des liaisons FH et l’architecture du réseau, l’article 2.2 relatif aux extensions programmées du réseau, et les annexes 5 et 7, contiennent des informations relatives aux moyens techniques et humains du candidat retenu, dont la communication serait susceptible de porter atteinte à son secret en matière industrielle et commerciale. Il en va de même, en outre, des annexes 10 et 11 au contrat de délégation qui reflètent le montage juridico‐financier et comptable que le cocontractant a imaginé et mis au point pour répondre au mieux aux besoins exprimés par la personne publique. La commission précise, en réponse à l’argumentation de la société demanderesse, que la spécificité des besoins de l’administration auxquels l’entreprise attributaire s’est efforcée de répondre dans la définition de son offre est sans incidence sur l’application des règles de communication définies ci‐dessus. La divulgation des moyens et du savoir‐faire déployés par cette entreprise serait en effet de nature à fausser la concurrence lors du renouvellement de la délégation. Tel pourrait également le cas, au demeurant, dans le cadre de la passation, par d’autres collectivités publiques, de délégations de service public ayant le même objet dans des zones présentant des caractéristiques proches de celles de l’île de la Réunion (zones montagneuses…). » Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 25

26 Le cas des marchés publics (5/5)
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27 • Le recours devant la CADA • Le recours devant le juge administratif
P. 26 PARTIE 3 ASPECTS CONTENTIEUX • Quels risques ? • Rôle de la CADA • Le recours devant la CADA • Le recours devant le juge administratif Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 27

28 Ne pas communiquer : Quels risques ?
• Lorsqu’elle reçoit une demande de communication de document administratif, l‘administration a un mois pour répondre. • Le silence vaut refus. • Le refus de communication est susceptible de recours devant la CADA • Lorsqu’il est difficile de déterminer si le document peut ou non être communiqué, ou si les modalités de communications sont incertaines, il est préférable de ne pas communiquer afin de laisser la CADA trancher. P. 27 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 28

29 saisine est obligatoire avant tout recours contentieux
Rôle de la CADA autorité administrative indépendante et consultative chargée de veiller à la liberté d’accès aux documents administratifs (sa composition garantit son indépendance) rendre des avis sur le refus opposé par l’administration aux demandes de communication des particuliers, des entreprises ou des associations saisine est obligatoire avant tout recours contentieux conseille les administrations sur le caractère communicable de document informe le public sur le droit d’accès environ affaires par an (avis ou conseil) P. 28 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 29

30 Recours préalable obligatoire
Recours devant la CADA Recours préalable obligatoire • Délai : 2 mois à compter de la notification du refus (ou de la décision tacite). • A réception du recours, la CADA va prendre contact avec l’administration et lui demande une explication des motifs du refus ainsi que le document demandé. • L’administration reçoit un courrier lui indiquant de communiquer tous documents et informations utiles dans un délai défini. • Si l’administration communique le document demandé en cours de procédure, la demande d’avis auprès de la CADA devient sans objet. P. 29 Avis n° : communication au demandeur de l’accord cadre de coopération signé par le CNRS avec l’INRIA pour une durée de 4 ans alors que le demandeur avait déjà saisi la CADA. Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 30

31 • Les séances de la CADA ne sont pas publiques. • Les types d’avis :
Recours devant la CADA • Les séances de la CADA ne sont pas publiques. • Les types d’avis : Désistement du demandeur Incompétence Demande sans objet Irrecevabilité Favorable Défavorable • L’avis de la CADA est non‐contraignant et n’est donc pas susceptible de recours • A réception de l’avis de la CADA, l’administration a un mois pour faire connaitre à la CADA les suites qu’elle souhaite donner. • Le silence gardé pendant 2 mois par l‘administration à compter de l’enregistrement de la demande à la CADA vaut confirmation du refus de communication. P. 30 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 31

32 La personne responsable des relations avec la CADA
• Le CNRS a une personne responsable « CADA ». • Ses missions principales: faciliter l’instruction des demandes ; maitriser le sujet complexe de la communication des documents ; assurer le lien avec la CADA, notamment en cas d’avis. • La personne responsable identifie plus aisément les cas où une demande de conseil auprès de la CADA peut être utile ou nécessaire. P. 31 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 32

33 Recours devant le juge administratif
• Délai de recours : 2 mois à compter du jour où l’avis de la CADA a été demandé • Le recours peut être engagé avant l’avis effectif de la CADA mais ce dernier doit intervenir avant le prononcé du jugement • Au maximum, le délai entre la demande initiale et le recours contentieux sera de trois mois (1 mois pour la CADA et 2 mois de délai de recours contentieux). NB: C’est bien la décision de refus (sa confirmation) qui est attaquée et non l’avis de la CADA P. 32 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 33

34 Textes de référence: * Loi n° du 17 juillet 1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal * Décret n° du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques * Arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d'un document administratif * Arrêté du 2 août 1991 relatif à la communication au public de documents administratifs du Centre national de la recherche scientifique Coordonnées de la personne responsable de l'accès aux documents administratifs et annuaire des correspondants locaux: P. 33 Sandrine COURONNE l GRASSE 2012 34

35 MERCI POUR VOTRE ATTENTION
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