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Rencontre des cadres dirigeants de la fonction publique libanaise Les finances publiques, outil de modernisation et de performance de lEtat Frank MORDACQ.

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1 Rencontre des cadres dirigeants de la fonction publique libanaise Les finances publiques, outil de modernisation et de performance de lEtat Frank MORDACQ Beyrouth – Mars 2013

2 2 ème session La transparence des politiques publiques 2

3 3 INTRODUCTION Lallocation des moyens dans lordonnance de 1959 Présentation par nature de charges (personnel, fonctionnement, subventions, investissement) = spécialité par chapitre Structure par ministères : Vote par ministère et par titre Vote services votés/mesures nouvelles Le respect de lautorisation budgétaire Contrôle de la spécialité et de la régularité des contrôles : Par les contrôleurs financiers, par la cour des Comptes Le budget, acte dautorisation budgétaire, ne renseigne pas sur : Les objectifs de laction publique Lefficacité, les performances Les tentatives damélioration ont échoué : la RCB Saffranchir de la notion de nature des charges Saffranchir de la notion de ministère

4 4 La réforme de la gestion financière en France Vote de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) Une nouvelle constitution financière pour lEtat votée à lunanimité sur une initiative parlementaire de façon trans- partisane Une réforme budgétaire et comptable qui est une réforme de la gestion publique, élément fondamental de la réforme de lEtat 4 ans de délais de mise en œuvre avec des expérimentations préalables 7 années dapplication complète de la réforme depuis 2006 permettent de réels retours dexpérience

5 5 Plusieurs réformes dans un texte solennel Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et lexécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense en missions et programmes Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire avec un rôle plus actif du Parlement dans lautorisation et le contrôle des dépenses

6 6 Unité de vote Niveau de spécialité Programmes (indicateurs associés) Dotations - dépenses accidentelles et imprévisibles - mesures générales fonction publique - dotations des pouvoirs publics LimitatifsÉvaluatifs - Dette - Remboursements et dégrèvements - garanties Missions I. TRANSPARENCE DANS LA PRESENTATION DU BUDGET 1. Un budget organisé par grandes politiques publiques

7 7 La nouvelle architecture budgétaire

8 8 La mission : lexpression des choix politiques «Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie» 50 missions, dont 32 pour le budget général Lidentification de politiques publiques cohérentes Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein d'une mission. Elle peut être ministérielle ou interministérielle 10 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères Pas de mission «mono-programme»

9 9 Enseignement Supérieur et Recherche Formation supérieure et recherche universitaire Vie étudiante Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle Redressement productif Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de laménagement durables Écologie, Développement durable et Energie Défense Recherche duale (civile et militaire) Enseignement supérieur et recherche agricoles Agriculture, Agroalimentaire et Forêt Culture et Communication Recherche culturelle et culture scientifique La mission «Recherche et enseignement supérieur» 10 programmes / 6 ministères

10 10 2. Le programme : cadre dautorisation et de gestion des politiques publiques 125 programmes pour le budget général Le programme regroupe les crédits (quelle quen soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600) Il relève d'un seul ministre Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats Pas de budgétisation analytique Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales

11 11 La structuration du programme Une structuration des programmes permettant de rassembler les dépenses dune politique Un programme centre de responsabilité et expression dune politique (programme/structure de direction) Une affectation des agents au sein des programmes Pour donner sens à lautorisation budgétaire et permettre le pilotage, laffectation ne peut pas être analytique : on ne partage pas les agents entre programmes Le respect dune gestion publique opérationnelle pour les fonctions de soutien et les services polyvalents

12 12 Le rattachement ministériel du programme Les programmes et les plafonds demplois sont ministériels Les crédits sont ouverts aux ministères Les mouvements de crédits ont lieu entre programmes et/ou ministères ( missions) 15 ministères au sens budgétaire

13 13 Retours dexpérience Une meilleure identification des politiques publiques Une discussion budgétaire renouvelée portant sur lensemble de la politique Une incitation forte au regroupement des structures dadministration centrale : plusieurs fusions réalisées dans le cadre de la révision générale des finances publiques La mission = élément de budgétisation pluriannuelle Les points positifs Labsence de responsable des missions interministérielles Le traitement des politiques interministérielles : les documents de politique transversale (DPT) La compréhension par les parlementaires des programmes de soutien regroupant toutes les fonctions indivises : la CAC La tentation de programmes ad hoc (cf. infra) Les points à améliorer

14 14 Les programmes ad hoc Des programmes géographiques Le PITE (dès 2006) Moyens mutualisés des départements (2011) Des programmes quasi-interministériels Le programme entretien immobilier Le CAS patrimoine immobilier Des programmes événementiels (pour 1 an) La PFUE (Présidence française de lUnion Européenne) Présidence française G8-G20 (2011) Des programmes «politiques» (pour la durée nécessaire) Le plan de relance : 1 mission / 3 programmes Les dépenses davenir (grand emprunt)

15 15 Administration pénitentiaire Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés Justice judiciaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice Avant : 30 chapitres 160 articles de prévision Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Après : 5 programmes 3. Les libertés de gestion La globalisation des crédits (ministère de la Justice)

16 16 FONGIBILITÉ La fongibilité au sein du programme

17 17 La destination de la dépense : les ACTIONS Une présentation indicative des crédits détaillés par action Les actions (et sous-actions pour les grands programmes) permettent didentifier les finalités des politiques publiques Les dépenses sont affectées à une seule action en prévision et en exécution Existence dactions de soutien Caractère indicatif des actions

18 18 Un nouveau principe de gestion : liberté/responsabilité La liberté La globalisation des crédits au sein dun programme La fongibilité des crédits entre titre et action, mais avec un plafond de masse salariale Un plafond demploi ministériel (en équivalent temps plein) à répartir entre les programmes : une présentation indicative par catégorie demplois La responsabilité Sengager sur des objectifs et rendre compte des résultats de lactivité des services Rendre compte des dépenses en engagements (AE) et en paiement (CP) pour toutes les natures de dépenses et rendre compte à la fois de la destination de la dépense (action) et de sa nature (titre)

19 19 Retours dexpérience Une vraie liberté nouvelle permettant de redéployer les crédits de personnel entre eux et les crédits de fonctionnement entre eux Une gestion plus souple des emplois (ETP) à lintérieur du plafond qui conduit à des choix budgétaires assumés par les gestionnaires Les points positifs Faible liberté de redéploiement des dépenses de personnel vers les dépenses de fonctionnement Les libertés budgétaires en matière demploi nécessitent plus de liberté statutaire pour favoriser la mobilité La tentation de la normalisation des fonctions supports Les points à améliorer

20 20 Un titre unique : le titre II "dépenses de personnel" Unicité des nomenclatures par nature budgétaire et comptable : La dépense correspond à une rémunération due à une personne physique par la personne morale Etat Il existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et lEtat (engagement à servir, contrat,..) Composition du titre 2 Rémunérations dactivité Cotisations et contributions sociales Prestations sociales et allocations diverses Un plafond en masse salariale par programme Caractère limitatif du titre 2 pour 45% des dépenses de lEtat Liberté de redéploiement au sein du titre 2 Le plafond demploi ministériel: en ETPT

21 21 Une visibilité sur le financement des dépenses sociales concernées La valorisation des ressources humaines au plus proche du «coût complet» permettant une meilleure appréciation du coût des services rendus Les dépenses de personnel en coût complet Budgétisation des cotisations sociales patronales assises sur la masse salariale et calculées sur chaque bulletin de salaire- agent Financement des dépenses de pensions : cotisations patronales versées en recettes du CAS «pensions» Financement des prestations familiales : cotisation patronale au profit de la CNAF

22 22 II. TRANSPARENCE DANS LE CONTENU DU BUDGET 1. La loi de finances au format LOLF Définition et contenu des lois de finances Lobjet des lois de finances : Les ressources et les charges budgétaires et de trésorerie Léquilibre budgétaire et financier Les objectifs et les résultats des programmes Les catégories de lois de finances : Loi de finances initiale et loi de finances rectificative (2 parties) Loi de règlement (enrichi) Lois spéciales (nouveau)

23 23 2. Lélargissement du champ de compétence de la loi de finances évaluation des ressources et charges de trésorerie fixation dun plafond demprunt de la dette négociable autorisation doctroyer les garanties, de prendre en charge des emprunts affectation à un tiers dune ressource de lÉtat évaluation par programme du produit des fonds de concours pris en compte dans larticle déquilibre ratification des décrets de rémunération pour services rendus

24 24 3. Lamélioration des informations données dans les lois de finances Présentation à structure constante Présentation en deux sections (section de fonctionnement – section dinvestissement) Description des impositions affectées Évaluation chiffrée de lincidence des dispositions du PLF

25 25 4. Lintégration des opérateurs La notion dopérateur Une notion budgétaire : subvention pour charges de service public (fonctionnement + investissement) – titre 3 (EPA – EPST – Associations – GIP) Programme et opérateur > 50% des programmes comportent des opérateurs La performance des opérateurs est celle des programmes (Météo – IGN – Etablissements de recherche) Existence de contrats dobjectifs ou de performance Les emplois des opérateurs dans les PAP et dans un plafond Modification de la LOLF du 12/07/05 et LFI 2008

26 26 5. Les documents budgétaires 1.Le rapport «DOFIPU» (débat dorientation des finances publiques) : 2 volets 2.Les documents liés au PLF Le rapport économique, social et financier (hypothèse économique + pluriannuel) Les annexes jointes au PLF : -Les annexes relatives aux recettes + rapport sur les PO -Les annexes explicatives relatives aux dépenses (cf. infra) -Les autres annexes : -Charte de budgétisation -Présentation du budget en 2 sections -Taux de mise en réserve des crédits -Annexes garant dinformation et de contrôles («jaunes» et «DPT») 3.Les rapports annuels de performance de la loi de règlement

27 27 La structure du projet annuel de performance (PAP) dun programme 1. Présentation des crédits Une 1 ère présentation «matricielle» (actions / titres) ; Une 2 nde présentation «par nature» (titres / catégories) ; Une présentation des dépenses fiscales. 2.Le programme : description et performance Une description des programmes et des actions ; Une description des objectifs et des indicateurs. 3.La justification des crédits du programme (JPE) Les éléments transversaux au programme (ex. personnel) ; Les éléments propres à chaque action. 4. Léchéancier des crédits de paiement. 5.La répartition indicative prévisionnelle des emplois 6. Une description des principaux opérateurs 7. Éléments de coût des actions (CAC)

28 28 IV. TRANSPARENCE DES PRINCIPES BUDGETAIRES Le renforcement des grands principes budgétaires par la LOLF 1.ANNUALITE : Une annualité budgétaire renforcée (exercice civil, des AE non éternelles) Des éléments nouveaux de pluriannualité des AE pour toutes les dépenses Des reports limités en CP (3 %) Une période complémentaire comptable en théorie de 20 jours Une programmation pluriannuelle

29 29 2. UNITE ET UNIVERSALITE Suppression des taxes parafiscales fin 2003 Monopole de laffectation de ressources dEtat Limitation des budgets annexes Simplification des comptes spéciaux : -Lien entre recettes et dépenses -3 comptes obligatoires : - Participations (CAS) - Pensions (CAS) - Dette (CC) Consécration des prélèvements sur recettes (Europe + collectivités locales)

30 30 Retours dexpérience La recherche dune plus grande transparence Les points positifs La difficulté des AE pour le fonctionnement Laccroissement des comptes spéciaux. Ont été créés depuis 2006 : Compte daffectation spécialeCompte de concours financiers CAS ImmobilierCCF Véhicules propres CAS Climat/forêtCCF Prêts aux Etats de lUnion Européenne CAS Spectre hertzienCCF Prêts filière automobile CAS Transports de voyageursCCF Avances Sécurité Sociale (2013) CAS Apprentissage CAS Electrification rurale Les points à améliorer

31 31 IV.TRANSPARENCE VIS-À-VIS DU PARLEMENT EN AMONT Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP) Un débat potentiellement plus riche Lélargissement du droit damendement : redéploiements entre programmes dune même mission Laccroissement du rôle du Parlement

32 32 Un débat budgétaire enrichi et modernisé

33 33 Le droit damendement

34 34 EN AVAL En cours dexécution, un accès renforcé à linformation pour les commissions des finances (actes réglementaires) Des pouvoirs dinvestigations et daudition renforcés (recours à la Cour des Comptes) Limportance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance Des pouvoirs accrus par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

35 35 Retours dexpérience Rôle actif de la commission des finances et un suivi par les parlementaires chaque année de la réforme Une assistance de la Cour des Comptes pour le contrôle et lévaluation (= 12 rapports par an) Un droit damendement limité mais exercé en pratique (de 26 amendements de crédits en moyenne de 1998 à 2005 à 90 entre 2006 et 2010 à l'AN) Les points positifs Trop d'informations ? De pages en 2005 à en PLF 2012 Faible intérêt des autres commissions Pas de débat en plénière et peu de médiatisation lors des RAP : "un rendez- vous manqué" (rapport MILOLF 2011) Les points à améliorer

36 36 V.TRANSPARENCE DANS LA PREPARATION ET LEXECUTION DU BUDGET La refonte de la procédure budgétaire La conférence nationale des finances publiques Lettre de cadrage Lettre-plafond = des enveloppes globales par mission La répartition des plafonds par programme Les conférences de performance «Chaque ministre est désormais son propre ministre des finances» 1. La construction du budget en régime LOLF

37 37 2. Les principes de la budgétisation des crédits La généralisation des AE 1959 : des autorisations de programmes «éternelles» pour les dépenses dinvestissement LOLF – les «autorisations dengagement» : Pour toutes les dépenses (dépenses de personnel AE=CP) Pouvant être reportées 2 avantages : une mesure des engagements de lEtat une moindre pression sur les reports donc sur la régulation Dépenses de personnel : AE = CP

38 38 3. La justification des crédits au premier euro (JPE) Un outil dexplicitation des crédits du projet de budget en donnant le contenu physique et financier des crédits (les déterminants de la dépense) : Physiques : nombre dusagers, volume dactivités, nombre dETP, bâtiments …. Financiers : déterminants de la masse salariale, coût unitaire des dispositifs dintervention, coût de fonctionnement. Ce nest pas un exercice de justification des besoins (budgétisation en base zéro).

39 39 Soumission des mouvements de crédits en gestion, selon les cas, à une information préalable et à un compte rendu à un avis suspensif à un plafonnement en % des crédits initiaux 4. Les modalités de lexécution budgétaire Les mouvements de crédits plus encadrés

40 40 Périmètre Intervention du Parlement ActePlafonnement ou limite Transferts (art.12) - Entre programmes de ministères distincts - Pour un objet déterminé Information préalable et compte-rendu DécretPas dabondement du titre de dépenses de personnel à partir dun autre titre Virements (art.12) Entre programmes dun même ministère Information préalable et compte-rendu Décret2 % des crédits LFI. Pas dabondement du titre de dépenses de personnels à partir dun autre titre Report (AE et crédits) -Arrêté conjoint 3 % des crédits LFI hors fonds de concours, sauf AE sur le titre des dépenses de personnel Des mouvements réglementaires plus encadrés (I)

41 41 Périmètre Intervention du Parlement ActePlafonnement ou limite Annulations (art.14)-Au sein dun programme -2 motifs : prévenir une détérioration de léquilibre budgétaire ; annuler un crédit devenu sans objet Information préalable et compte-rendu Décret1,5% des crédits ouverts sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux Avance gagée (art.13)-Au sein dun programme -2 moyens de gager : annulations de crédits : constatation de recettes supplémentaires Avis suspensif (7 jours), compte- rendu, ratification Décret en Conseil dEtat 1% des crédits LFI Répar- tition des crédits globaux (art.11) Dépenses accidentelles et imprévisibles -De la dotation vers les programmes Compte-renduDécretPas de publication des sujets «secret» Mesures générales rémunérations -De la dotation vers le titre 2 des programmes Compte-renduArrêté Des mouvements réglementaires plus encadrés (II)

42 42 5. De la régulation à la réserve de précaution Régulation : insérée dans le LOLF reconnue par le Conseil Constitutionnel Loi organique modifiée le 12/07/2005 : Un pourcentage de crédits mis en réserve par programme (titre 2 / autres titres) en annexe du PLF Information du Parlement Visibilité pour le gestionnaire (tranche ferme / tranche conditionnelle) PLF ,5 % pour les dépenses de personnel 6,0 % pour les autres dépenses

43 43 Retours dexpérience sur la transparence Des documents budgétaires très riches en informations Meilleur suivi de la soutenabilité grâce aux autorisations dengagements pluriannuelles Meilleure prévisibilité pour les gestionnaires par une réserve de précaution anticipée Transparence apprécie par le Parlement de la consolidation des informations des programmes de lEtat et des opérateurs Une vision en coût complet des dépenses de personnel et du coût des pensions La mise en place dun référentiel de comptabilité budgétaire Les points positifs Insuffisance de prise en compte des AE Des surgels au-delà des gels Les freins de lannualité budgétaire Les points à améliorer


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